基层协商民主实践与治理效能研究

郁 波 刘婉婷

(西安财经大学公共管理学院,陕西 西安 710000)

基层协商民主是民主政治建设的最前沿。我国的基层协商民主强调追求民主的本质,利益的相关群体在村委会、居委会、职代会的组织下,对涉及到的公共事业、公益事业以及公共建设问题进行公平地探讨商议,接受他人的意见或者理性说服他人接受你的意见,从而改变选择偏向,达到意见一致的目的。协商治理的理论和实践来源于协商民主,强调民主的广泛参与性,契合了民主的真实性,是民主建设的范式之一。协商治理的目的是推进治理能力现代化,最大限度调动社会力量参与国家治理。而基层治理是国家治理的一部分,只有把握基层协商民主同协商治理的交互关系,将基层协商民主内在地贯穿于协商治理的全过程,才能有效推进基层社会治理,提升治理效能。本文通过实际调查梳理分析我国目前基层协商民主实践的主体、内容、形式及其治理效能,并针对存在的问题,探索进一步完善基层协商民主实践,提升国家治理效能的有效路径。

一、基层协商民主实践的主体、内容与形式

(一)基层协商民主实践的主体

基层社会组织的各类社会成员构成了基层协商民主所倡导的实践主体,大致可以分为三类：一是以村民居委会为核心的各村民群体组织；二是以居民委员会为核心的城市居民；三是以职工代表大会为核心的企事业成员。“改革开放后,民营企业技术人员、个体户、自由职业者等新鲜的血液注入协商民主的大浪潮中,他们拥有的新思想、新理念推动协商民主进一步向前发展。”[1]

(二)基层协商民主实践的主要内容

基层协商民主的范围强调的是包括乡镇、村民委员会、城市居民委员会、企事业单位等在内的基层社会团体。在广泛的社会组织中,基层民众在村委会、居委会等管理委员会的带领下,参与公共事务的管理,监督基层政府的工作,维护自身的公共权益。基层协商民主的主要内容侧重于人民群众在城乡建设、社区治理、公共事务中关心的重难点问题。比如,农村土地再分配问题；宅基地的调整与使用；农村贫困户认定问题；城市社区治安、环境维护；社区公共事业建设问题；企事业单位工资分配、绩效考核等。基层协商民主关注的焦点由人民反映,深入人民生活,增强群众对公共事务的治理参与度,实现决策前、决策中的直接参与,以及决策后的跟踪监督。

(三)基层协商民主实践的主要形式

1.听证会。

听证会作为基层协商民主实践的重要形式,在基层治理中被广泛运用。基层听证会是从行政听证会发展而来的,是行政听证会的具体演变形式。听证会运用于基层治理,是协商民主的创新之举。在居(村)民用水、用电、环境治理等密切关系到人民日常生活的重大问题决策前,村委会或居委会组织村居民代表,对上述问题进行讨论,充分收集了解民意,委员会在整合群众意见的基础上报告给上级政府组织,上级部门对决策进行调整修改,使决策最大可能反映民意,保障群众安定生活[2]。听证会制度明确基层政府组织的分工与职责,密切了群众与政府的联系,真正做到“人民的事由人民商量”,保障人民群众的切身利益。

2.民主协商议事会。

民主协商议事会制度是广大农村地区和城市社区解决与人民群众矛盾的重要途径之一。在我国议事会制度开展形式多种多样,根据层次、地域的不同,民主协商议事会可分为村民议事会和居民议事会。村民议事会是隶属于村民会议之下的,由村民组成的解决村庄公共事务的实践形式。村民议事会能有效缓解干群关系紧张问题,提高村民自治的能力,共同推进乡村建设。居民议事会是由居民委员会牵头,社区居民与基层政府充分对话、沟通的制度。民主协商议事会具有以下特点：一是直接性,涉及协商问题的全体社会组织和成员可直接与委员会进行沟通,搭建政府、社区与人民之间的桥梁；二是广泛性,这里的广泛性,不仅指参与主体的广泛,还指协商事务的广泛,基层协商涉及的范围可大可小,程度可深可浅,包含老百姓生活的方方面面；三是公开性,议事会的所有活动必须向老百姓公开,保证议事会的透明度。

3.同心会客室。

同心会客室是基层协商民主实践的创新形式,采用民主日会客、节庆式聚客、议题式请客等协商民主形式。会客室邀请同心人物、政府负责人、学者等就热点社会问题展开对话。其优势有三个方面：首先,同心会客室的主题突出,该次会客关注的议题就是人民群众关注的切身利益问题,各参与的主体就这一问题展开深入对话,剖析问题的根源,致力于解决这一问题；其次,同心会客室兼顾情理,在促进协商民主建设这一理性目标的前提下,挑选民主日、节庆日等有人情味的日期,运用以情动人的方式,加强协商氛围,拉近与人民群众的距离；最后,注重运用多媒体传播手段,实现多渠道传播,立体宣传,全面推广,形成媒体宣传的井喷式发展。

4.网络互动平台。

网络互动平台是借助互联网进行沟通协商的在线协商民主实践形式。互联网信息存储量大、共享性高、范围更广,把协商民主与互联网相结合,已是大势所趋。互联网等新兴传播媒体放大了协商民主的广泛性和真实性,如通过官方微博、微信公众号、QQ 群等载体,实现社情民意的互动,方便快捷,还能最大程度监督基层政府的工作。与传统协商形式相比,在线协商最大的优势就是充分利用互联网的便利优势,打破传统协商议事空间和时间的桎梏,实现随时随地进行网络协商,让更多的人参与进来并拥有话语权,更多的主体有机会表达自身政治诉求,有效地扩大民主的范围,这是对基层协商民主实践形式的又一重大创新。

二、基层协商民主实践的治理效能

(一)建立了平等包容、理性表达的政治参与平台

改革开放后,社会进步和发展促进民主意识的提高,尤其是日趋多元的群众利益诉求和逐步提升的民主权利意识,靠以往单链条式的行政命令治理基层单位,往往出现“政府买单,老百姓不买账”的现象。基层协商民主这一机制给人民群众提供了表达自己利益诉求的机会,有效促进了政府与人民之间的沟通,推动基层社会和谐有序发展。

(二)激发了群众参与基层自治的主动性

基层协商民主关注的议题是由人民反映,与人民的利益息息相关。促使基层人民自主参加协商表决,商量出绝大多数人满意的决策,增强了人民的主人翁意识。

(三)促进了政府决策的民主化，减少了决策执行的阻力

协商民主充分反映民意,体现了决策的民主性；集中反映民智,体现了决策的科学性,有利于增强群众对政府决策的理解,促进决策的顺利实施,降低决策失误的成本。

(四)保证了基层政府执政的合法性，提升了政府的公信力

在基层党委的领导下,集中发挥民智,群策群力,用协商的方式解决人民群众关心的问题,在很大程度上强化了党组织的领导核心作用,夯实了党的执政基础,使协商民主成为社会的“稳压器”。

三、基层协商民主实践中存在的问题

(一)实践创新与既有法律制度衔接不够

基层协商民主实践途径的日益多样化对相关的法律法规提出了更高的要求,以往的法律准则已经难以对现存的基层民主协商实践活动做出积极合理的指导和规定。我们理应对既定法律法规进行完善,使其适应外部环境的变化。但实际上,由于实践创新活动的多样性、广泛性,社会环境的多变性以及现存法律制度的稳定性等多方面因素,导致实践创新与既有法律制度的衔接不够完美,这是我们在研究如何完善基层协商民主实践时不可忽视的一个问题。

(二)协商议事效能低下

协商目标的实现程度最直接的影响因素就在于协商议事的效能,而协商效能低下的问题却普遍存在于基层协商民主实践中。一方面,作为基层协商民主实践活动主体的人民群众,其中存在一定比例文化水平偏低的人群。“短板效应理论指出,一项活动所能实现既定目标的程度取决于参与此项活动人员中的短板。”[3]另一方面,基层协商治理程序不完善,有的地方存在暴力干涉选举的现象,结果是选举出的村级干部素质水平较低,服务意识欠缺,欺上瞒下,推诿扯皮,极大地侵犯人民的权利,影响了协商议事的效率。

此外,从客体因素来说,我国人口基数庞大组织困难,基层群众意见的收集会遇到诸多阻力；加之部分地区仍处于较落后的状态,信息闭塞,上级和中央的指示难以及时传达到位；再者当地经济滞后,基础设施不完善,在当今互联网社会中极易掉队,上述的种种原因直接或间接地导致该地区基层协商议事效能低下。

(三)协商主体代表性不强

基层协商民主的主体是基层人民群众,但农村地区大部分青壮年外流上学或务工时则无法参与协商活动,导致农村地区协商参与者多为老幼妇孺,由此表现出主体代表性不强、协商成果不能最大范围地满足人民群众利益需求的问题,协商的最初目标难以实现。

而且,在协商的最初状态下,人们之间重要性与贡献的差异并不大。但随着时间的推移,一部分人由于自身能力较强从大众中脱颖而出,承担了更多的任务和获得了指导他人的职权,普通大众则会错误地认为协商仅是这部分“精英人士”的份内事,而不积极或拒绝参与协商活动。

四、完善基层协商民主实践，是提高协商治理效能的有效途径

(一)坚持党的领导，努力提高中国共产党的协商治理能力和治理水平

坚持党在基本原则、发展方向、国家大政方针等方面的领导,是我国协商治理实践健康有序发展的重要前提。“社会协商这个杠杆要真正撬动中国的社会建设,就必须有一个支点,这个支点就是党的领导。”[4]“解决基层协商民主实践中存在的问题,需要坚持不懈的毅力和刀刃向内的勇气,努力提高中国共产党的协商治理能力和治理水平就是抓住了牛鼻子。”[5]落实到具体的行动上,就要采取培训和实践锻炼等多种措施,大力提高党员干部的相关能力素质。

(二)建立健全相关法律法规，不断推进协商治理的法制化、程序化建设

在基层协商民主实践中,由于法律法规不健全导致人民群众提出的问题和建议落不到实处,发表的言论得不到相关领导人员的重视。这极大地挫伤了群众参与的积极性,要解决这一问题,仅靠思想上的教育是达不到目的的。我们需要在实践中发现问题,最大限度地提高法律制度与协商实践创新的衔接度,保证有效可行的法律法规不缺席,确保协商议事效能的提高。

(三)强化利益相关，明晰协商议事规则

对问题的认识分析能力不足以及外部环境的各种限制性因素影响,使人民群众未能充分认识到协商民主实践的重要性和与自身利益的相关性。为此,必须采取集中学习等途径提高群众的主人翁意识,强化其利益相关观念。同时,民主协商的过程也需要建立公开透明的议事规则,以保证活动的有序开展。这一规则需对参与人员的行为作出基本的规范,以不逾越法律法规为基本界限,在这个范围内尽可能地给参与人员提供便利条件,使其充分发表建议和意见。

(四)提高基层人民群众议事能力

重视并采纳以往协商过程中群众的有效建议,让人民群众真切看到意见的落实,以此激发其参与协商的积极性。而当自身能力跟不上想要参与协商的诉求时,群众就有了自主学习相关知识以提高自身能力水平的动力。在群众有了自主学习的意识之后,可适当安排集中学习,印制发放学习手册,全面引导人民群众提升议事能力。

(五)激活多元主体活力

提高群众的协商意识是激活多元主体活力的关键性因素和具体任务。通过技巧传授的方式,将协商民主中宽容、平等、自由等价值观潜移默化地植入群众心中,尤其注意训练参与协商者的包容性,接受与不同意见者共同合作议事而非一味排外,造成狭隘的局面。这一方向也有益于激活多元主体活力,提高民主协商议事的效率。

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”[6]群众的事情需要政府、社会组织以及群众商量着来,“多方商议,一方拍板”是协商民主实践应当遵循的原则。发挥好党的领导作用和群众的凝聚力,努力提高大众参与协商的意识及议事能力。

知识小链接：

要坚持和完善政治协商制度，增强协商的计划性，广泛听取各方面意见，推进决策的科学化、民主化。要重视人民政协的民主监督，充分支持广大政协委员运用多种形式，对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，经济社会发展中的突出问题，人民群众普遍关注的重点问题和国家机关及其工作人员的工作，实行民主监督，为政协履行民主监督职能创造一个宽松的政治环境。

要发挥政协的参政议政职能作用，主动给政协出题目、交任务、压担子，支持政协围绕中心、服务大局，深入开展调查研究，并重视对政协参政议政成果的研究、吸收和转化工作，认真抓好意见建议的落实与反馈，使政治协商、参政议政更加生动活泼、富有成效。

——习近平2004 年9 月2 日在浙江全省政协工作会议上的讲话，选自《干在实处 走在前列》，中共中央党校出版社，2006 年12 月版