贫困地区易地产业扶贫新模式探究——以威宁县为例

周 荣 张小永,吕寄望

(1.中共毕节市委党校,贵州 毕节 551700；2.中共贵州省委宣传部,贵州 贵阳 550004)

威宁县位于贵州省毕节市西部,下辖41 个乡镇(街道)、619 个村(社区)。2019 年末总人口157.2 万人,其中少数民族占总人口的23.85%,达37.5 万人,总面积6298 平方公里,占全市面积的23.5%；是毕节市乃至贵州省区划面积最大、贫困程度最深、贫困人口最多的县域经济体,也是全省14 个深度贫困县之一。由于历史和现实、主观与客观等原因,威宁县贫困人口基数大,脱贫攻坚任务十分艰巨。2019 年5 月中旬,贵州省委主要领导在威宁县调研脱贫攻坚工作时提出了“易地产业扶贫”的创新理念。强调要推进蔬菜产业转型升级,走出一条威宁特色的贵州精准扶贫新路。一年来,威宁县按照产业发展“八要素”要求,统筹县城周边土地和边远乡镇贫困劳动力“两个资源”,通过建设高质量、标准化蔬菜基地,成功带动边远乡镇贫困群众脱贫。

一、威宁县易地产业扶贫成效及基本做法

(一)选准优势产业

威宁县是“全国153 个夏秋反季节蔬菜生产基地县”和“云贵高原65 个高山冷凉蔬菜生产基地建设重点县”及“贵州省十大蔬菜生产基地县”。其低纬度、高海拔、强日照、大温差的区域环境和得天独厚的气候优势,具有发展绿色、生态蔬菜的气候条件和产业基础,尤其是高山夏秋冷凉蔬菜,品质好且目前具有一定的规模,加上错季上市,有着庞大的市场需求,已经成为威宁县的优势产业。蔬菜产业具有短平快、效益好、带动力强,而种植技术要求不是很高,属于劳动密集型产业等特点,符合威宁县贫困群众劳动力多、素质偏低的实际情况。自易地产业扶贫项目启动以来,威宁县成立了以党政主要领导为组长的蔬菜产业发展工作领导小组,先后8 次召开专题会议研究部署,以53 个500 亩以上坝区为重点,围绕资源禀赋和市场需求,加快调减玉米等附加值低、破坏生态环境、市场潜力不足的农产品,大力发展烤烟、蔬菜、茶叶、马铃薯、苦荞、食用菌、中药材、生态家禽等特色优势产业。以短平快的“三白”(白菜、白萝卜、莲花白)、食用菌等为主,辣椒、西红柿、豌豆尖、香葱等为辅,因地制宜安排蔬菜品种布局[1]。2019 年,全县共调减玉米48.5 万亩,种植马铃薯180 万亩、蔬菜120 万亩、中药材41 万亩、烤烟26 万亩,新增经果林44.43 万亩。2020年第一季蔬菜已经启动种植。由草海镇现代高效农业产业示范园区育苗中心,提供2000 万株育苗,同时,开心农业、同心弘盛、金丰公社三家经营主体明确种苗品种、规格,分别对接北京奥春、春喜集团、云南王记彩云等种苗供货商,进行挂网公示后询价采购。

(二)落实生产要素供给

英国古典政治经济学之父威廉·配第(William Petty)说过,“劳动是财富之父,土地是财富之母”。贫困地区一家一户分散的生产、加工、销售的情况多,闲置的劳动力多。威宁县共拥有耕地332.5 万亩,且土地平整肥沃,适合机械化、规模化种植,发展现代农业的基础很好,但长期以来,由于种植技术落后,产业化程度不高,农业规模经营难以形成,农业比较效益低,难以带动农村相关产业共同发展。易地产业扶贫就是要将农村剩余的贫困劳动力和优质的土地资源深度融合,实现扶贫资源精准配置。威宁县紧盯脱贫目标,围绕“八要素”,按照“龙头企业+”组织方式,以地核人,以人定产,将劳动力和土地两个资源有效整合。县农投公司牵头强化与有种植需求、管理能力、营销渠道且长期从事蔬菜种植销售的龙头企业和经营主体深度合作,组建技术服务团队到产业基地开展技术指导,充分发挥龙头企业引领示范作用,推动产业发展向好,就业岗位增多,群众收益提高。2019 年底,威宁县需实现贫困人口6.5 万人脱贫,重点涉及7 个极贫乡镇和84 个深度贫困村。许多贫困群众有就业意愿,尤其是希望在周边就业,主要是缺少就业岗位。为此,威宁县按贫困人口人均1 亩的覆盖标准在县城周边的草海、小海、双龙等32 个乡镇(街道),规划了蔬菜基地面积6.5 万亩,(其中核心基地面积2 万亩),分别涉及草海、小海、双龙等6个乡镇(街道)。基地通过为贫困户免费提供交通工具和工作餐等方式,解决了许多贫困户的就业问题。以猴场镇木块村为例,村合作社按4 ∶6分红利益联结机制覆盖全村141 户贫困户749 人。发放产业扶持资金83 万元,落实土地流转费70 万元,流转土地3700 亩,面向2019 年度脱贫群众安排各种就业岗位196 个,基本消除了“零产业收入”和“零务工收入”家庭,提升群众积极发展产业的信心。

(三)创新产品销售模式

贫困地区农产品生产经营方式绝大部分还是以户为单位的自产自销模式,销售渠道少、经济效益差。威宁县创新销售模式,出台《威宁自治县农特产品促销政策(暂行)》,提升销售商积极性。一是建立了“5 个1”农产品产销精准对接模式。即“一个营销组织体系、一条新型销售链条、一个扶贫销售团队、一个销售激励办法、一套利益联接机制”[2],通过多种媒介宣传方式加强威宁蔬菜品牌宣传。由县农投公司牵头,分别在重庆、成都、广州、虎门、厦门、长沙等地开设威宁蔬菜专售窗口,减少蔬菜中间流通环节,降低产品销售成本,进而提高蔬菜价格竞争优势。二是强化本地交易平台打造,建成威宁县五里岗工业园区大型马铃薯综合交易市场,大力发展农村电商,推动马铃薯线上线下同步交易。强化销售网络构建,引进中农发、江楠集团等知名企业入驻威宁,推动产销衔接、校农对接。成立县级马铃薯产业发展实体公司,在上海、广州等重点省(市)设立马铃薯直销点,畅通省外直销渠道。三是组建市场营销组,下设三个营销专班。一个营销专班负责开拓省内团餐市场,其余两个营销专班分别负责开拓国内华东、华南、华中、西南市场和海外市场。

(四)强化地方产业指导

没有落后的产业,只有落后的技术。威宁县围绕地方产业发展,加大对经济开发区、产业园区和易地产业扶贫基地等主要就业载体的产业指导力度,结合各经营主体用工需求、群众就业意愿开展农村实用技术等培训,形成引进、培育、扶持、指导为一体的服务体系。一是部门领导班子分片负责指导。根据每个基地的产业发展实际,实行部门领导班子分片负责基地产业发展工作,负责对所联系片区乡镇(街道)进行技术指导,综合协调农村产业结构调整工作存在的问题,确保产业发展工作存在问题及时整改推进。二是开展有针对性的培训。县政府编制《农村产业革命读本》,邀请知名专家和县内专业人才对干部群众大规模培训,组织乡镇和部门主要负责人到云南考察学习蔬菜产业,召开县蔬菜产业发展大会,组织39 个乡镇(街道)主要领导和619 个村(社区)党支部书记到石门、五里岗等地参观学习蔬菜种植成功做法。截止目前共开展技术指导活动37600 余次,培训农户21 万余人次,解决了以往农业产业发展缺乏技术指导问题,有效助推易地产业扶贫工作。

(五)扩大政策扶持范围

2019 年5 月,毕节市出台了《支持深度贫困县脱贫攻坚实施方案》《贯彻落实省委十二届五次全会精神深入推进农村产业革命确保按时打赢脱贫攻坚战的实施意见》等18 项政策措施文件,要求制定完善脱贫攻坚行动方案,做到“一村一方案”“一户一清单”,将省委主要领导所作指示具体分解为11 个重点任务,采取有力措施深入推进贯彻落实。威宁县成立了以县委、政府主要领导为组长的蔬菜产业发展工作领导小组,并明确专班具体抓工作。领导小组及时抽调人员组建工作组深入乡镇(街道)调研,根据调研情况落实基地面积,组织编制了《威宁自治县蔬菜产业易地扶贫基地建设实施方案》,印发了《关于做好易地蔬菜产业扶贫基地建设有关工作的通知》《关于进一步加强易地蔬菜产业扶贫基地建设相关工作的通知》[3]。相关部门梳理汇总扶持就业载体发展的政策,发挥招商引资、引进培育易地扶贫点产业的政策协同效应。在产业发展方面,县财政每年各安排专项资金,加大涉农部门资金整合力度,在农业项目扶持、就业扶贫车间(基地)吸纳就业培训等涉及多个部门的政策,通过资源整合,形成政策合力。如,2019 年,县级财政先期借支1500万元扶贫资金给县农投公司,作为易地蔬菜产业扶贫基地前期工作经费。

二、威宁县易地产业扶贫面临的现实困难

(一)基础设施较落后，财政投入压力大

目前,威宁县500 亩以上规模蔬菜基地45个、面积6.93 万亩。其中500 亩以上坝区蔬菜基地面积达3.89 万亩。易地产业扶贫基地涉及32个乡镇(街道),规划基地面积6.5 万亩。其中核心基地面积2 万亩,也涉及6 个乡镇(街道)。覆盖范围广、面积大,而贯通各基地之间的产业水、产业电、产业路及冷链物流等基础设施不同程度存在短板,工程性缺水和水源性缺水严重,尤其是季节性、区域性、结构性缺水问题难以破解。由于县级财政资金紧张,投入难度大,远远不能满足基地产业发展要求,急需得到上级财政及社会各界的资金支持。

(二)产品附加值不高，比较效益低

威宁县高山冷凉蔬菜主要在9 月前后集中上市,全县蔬菜种植达120 万亩,单是基地的6.5 万亩(其中“三白”蔬菜5.5 万亩,其他蔬菜1 万亩)蔬菜,全部成熟后产量就达20 余万吨,按2 个月内销售完,每天要300 辆运输车辆才能保障外销,车辆调度困难,销售压力较大。尤其是秋季一茬的“三白”蔬菜,没有反季节的价格优势,品质也是大众化产品,加上分拣、包装、运输、存储方式等缺乏规范化操作,导致蔬菜产品品相不佳、附加值低。随着农业生产资料成本、劳动力成本和流通环节成本的增加,尽管县级财政对蔬菜产业进行各项政策性补贴,蔬菜产业的比较效益还是有所下降。

(三)经营主体规模小，融资能力不强

威宁县有73 家龙头企业,但是发展良好的龙头企业只有33 家。有合作社3239 家,“空壳社”和“僵尸社”达1296 家,合作社空壳率达40%,经营主体的幅射带动能力还不够强。同时,威宁县易地产业扶贫项目以农业产业化经营项目为主,由于其项目投资受各种不确定因素的影响,往往面临一些潜在的风险,如自然风险、市场风险、管理风险、财务风险等,从而使投资主体实际投资和预期收益相偏离,导致投资损失。因此,政府在招商时,那些综合实力很强的超大型企业比较谨慎,投资积极性不是很高。而引进的龙头企业或者本地的专业合作组织,大部分自有资金有限,融资方法不多、渠道不广,社会资本和金融资金的争取能力不强。

(四)专技人才数量少，技术力量薄弱

威宁县是一个农业大县,全县种植马铃薯、蔬菜、中药材、烤烟等农作物400 余万亩(含复种指数),但是种植业系统专业技术人员不足500 人,平均每名专业技术人员面对近1 万亩的农作物技术指导。如：威宁县服务于蔬菜坝区的科技人员中,有相当部分是非蔬菜类技术人员。在农作物规范化种植、病虫害防控等方面的培训力度不够,一定程度影响农业产业化发展。尽管县政府耗费了大量的人、财、物力组织各类技能培训,为易地产业扶贫基地提供了较好的技术支持,但是,就长远来看,以县内现有蔬菜专业技术人员,只能提供其核心基地2—3 万亩蔬菜种植的技术指导,要指导好6.5 万亩蔬菜种植有一定难度,技术人才缺口较大。

(五)蔬菜产业结构单一问题突出

从威宁现有蔬菜产业扶贫模式发展看,除“三白”形成一定的规模外,其余品种“有产品、无商品”,生产“散乱小”,没有规模效应。而“三白”蔬菜产业,尤其是白萝卜产业,发展轨迹往往呈现一种循环怪圈：某地白萝卜初试成功→(其他地方纷纷简单模仿)→产业规模迅速扩大→市场饱和→销售困难。例如石门乡的白萝卜产业发展初期效益很好,带动了部分村民脱贫致富,引来了临近多个村效仿,甚至全县其他乡镇也进行了大面积的种植,造成白萝卜种植产业市场的暂时饱和,加上外销率低(不足20%),最后导致全毕节市众多机关、国有企事业单位、学校按人头消费“三白”,教训深刻。

三、新时期易地产业扶贫的创新路径探究

(一)选准优势主导产业，强化产业辐射带动作用

目前,在我省一些贫困地方,扶贫产业真正实施成功的并不多。有些项目投入很大,经营者收入却不高,最后不得不以失败告终。如某县核桃产业项目,由于前期调研论证不足,导致当初已种植的3 万余亩核桃树现在只剩1.6 万亩,原因就是所种植的核桃树品质不好,加上管理不善,挂果率低,收益远远低于预期,部分群众一怒之下把承包地里的核桃树砍伐殆尽。所以任何项目建设必须立足本地区资源禀赋和产业基础,加强对扶贫产业项目的前期论证,因地制宜实施既符合贫困地区、贫困群众需求,又能与市场积极对接的产业扶贫项目。威宁县结合自身的劳动力和自然资源特点,大力发展高山冷凉蔬菜。选取具有劳动密集型、短平快,带动力强等特点的“三白”为主导的蔬菜产业开展易地产业扶贫,产业扶贫效应非常明显。截至2019 年底,威宁县贫困人口下降至3.83 万人,贫困发生率下降至2.7%。其中3 万亩标准化蔬菜基地带动5 千户2 万建档立卡贫困人口脱贫。

(二)创新资金投入方式，加大政策扶持保障力度

在特定的区域内,任何事关民生的产业和项目,都离不开地方政府规划设计和政策扶持。易地产业扶贫是一个系统工程,有关的资金、技术、人才、土地等生产要素的统筹和协调涉及到方方面面,只要其中的任何一个环节出问题,整个项目的运转就会受影响[4]。威宁县举全县之力,扎实推进易地产业扶贫基地建设,为易地产业扶贫提供最大的支持和保障。一是落实人才保障。威宁县创新人才激励机制,鼓励农技人员、科技人员用留职留薪、带职带薪及技术入股等方式参与核心产业的经营发展；由县人社局负责,择优招聘威宁籍蔬菜专业或相近专业人才充实到蔬菜产业专班,在种植现场对务工农民进行培训。筹备蔬菜乡土人才,组建易地蔬菜产业基地技术服务团队,鼓励农业科技人员和经营主体兴办各类农技服务实体,有针对性地开展农业科技推广服务,为产业发展提供坚强的人才保障和智力支持。二是落实基础设施保障。威宁县政府已整合涉农资金(含扶贫资金)1.1 亿元,威宁县农投公司在银行融资3000 万元,用于6.5 万亩易地蔬菜产业扶贫基地建设。县水务局已对6.5 万亩易地蔬菜产业扶贫基地用水进行了规划设计,总投资达1.7 亿元。三是落实冷链设施配套保障。县农投公司建设的威宁县冷链物流中心,内含14 个冷库4700 平方米,12 台萝卜清洗机,可满足草海周边基地建设需要,下步将根据基地建设的需要增加冷库建设,不断完成缺口冷链物流配套建设。

(三)创新经营主体引进方式，提升经营主体综合实力

在农业已经市场化和国际化的今天,单个的农户或者家庭农场都无法面对市场风险,实施易地产业扶贫,重点是培育龙头企业和农民合作社[5]。这也是国际上农业发展的一般经验。在很多贫困地区,由于新型经营主体发育不足,龙头企业带动力不强,合作社的发展也不规范,导致产业发展很缓慢。威宁县推进易地产业扶贫过程中,创新经营主体引进方式,选取3 家综合实力强的龙头企业共同组建SPV 公司管理运营6.5 万亩蔬菜基地。同时积极引进种植大户,壮大蔬菜产业队伍。威宁每年有2 万多人在云南从事蔬菜种植,有着丰富的种植和销售经验。在政府劳务交流平台的引导下,成功引回22 户种植大户回到威宁,参与发展蔬菜产业菜。如观风海镇从云南引回6 户蔬菜种植大户租了760 个大棚种植叶菜,不但打破了威宁不能种植叶菜的固化思维,而且开启了威宁大棚种植叶菜的新局面。

(四)完善利益联结机制，激发经营主体参与热情

目前,我国产业扶贫模式很多,有“龙头企业+基地+农户”模式、“对口帮扶部门+农户”模式、“合作社+农户”模式、“产业基金+村支两委+农户”模式等等。无论什么模式,都涉及经营主体之间的利益分配问题。利益联结机制是产业模式运行的核心问题,合理可行的利益联结机制是产业化运行保持活力的基础。易地产业扶贫必须按照“以市场为主导、龙头企业为主体,贫困农户广泛参与、政府引导支持、科技人才支撑”的原则,由政府引导扶持经营主体与贫困户建立有效的利益联结机制,通过“三变改革”,引导村集体资源变资产、专业人才以技术入股、贫困农户以土地山林以及政府帮扶援建的大棚入股等方式,全面推广“龙头企业+基地+合作社+农户”的组织方式,通过“保底收益+效益分红”等模式,全面厘清相关经营主体之间在产业链、利益链、价值链中的环节和份额,充分调动各方的参与热情。威宁县2019 年建立的6.5 万亩蔬菜扶贫基地,就是要覆盖拟脱贫的6.5 万贫困人口,让每亩基地覆盖1人。县级财政按1350 元/亩的标准,投资折股量化到6.5 万贫困户并参与分红。 基地收益在2019 年两季蔬菜种植完成后结算,在保证投入扶贫资金收回后,基地纯利润按照4 ∶6的比例进行分成,经营主体占40%,县农业发展投资有限公司占60%(55%平均分配给6.5 万建档立卡贫困人口,2%分配给村集体,3%为公司运营经费),明确规定贫困户每户两季保底分红不低于2400 元。以种植白萝卜为例：每亩一茬产量6 吨,每吨按700 元计算,每亩每茬产值4200 元,每亩两茬产值8400 元。扣除生产成本,第一茬土地流转费平均900 元、工人工资1200 元(据实结算)、农资550 元,第二茬工人工资1200 元、农资550 元,每亩两茬的纯收益4000 元,平均每亩两茬萝卜贫困户分红收益2200 元(4000 元*55%＝2200 元)。这样的利益链接机制保证了各参与主体之间的积极性,促进了易地产业扶贫的良性循环。

(五)创新组织管理方式，提升基层组织治理水平

易地产业扶贫是一个全新的理念,对基层干部、经营主体和贫困群众都是一个考验。刚开始,一些乡镇(村)干部、经营主体积极性不高,提出的问题困难很多；贫困群众有的“等靠要”思想严重,依赖“救济式”扶贫,不愿参与基地务工；有的群众观念落后、缺乏对新事物认识,怕担风险,不敢参与产业扶贫项目。部分参与易地产业扶贫项目的劳动力组织涣散、不服管理。在此背景下,威宁县通过在各乡镇成立劳务合作社,由合作社牵头,组织贫困人口到蔬菜产业基地务工,务工费每天80 元,由经营主体发放。有租房需求的,由所在乡镇负责协调闲置民房解决。经相关部门组织,直接在蔬菜产业易地扶贫基地务工的建档立卡贫困人口,由基地所在乡镇和村负责安排住宿、统一管理,并统一解决住宿所需基本物品,就地就近安排食堂,每天每人20 元生活补助标准(早餐4 元、中晚餐各8 元),由县农投公司负责解决生活费,既确保了务工群众安心务工,也解决了蔬菜种植人员不足的问题。

(六)创新产品销售模式，做好“两个要素”有机衔接

易地产业扶贫要充分运用“产加销”衍生辐射发展思路,以产定植,以产定销,打通农业产业发展的各个环节。依托大数据发展机遇,建立起高效的农业产业化发展平台,形成一个涵盖农业种植、农产品加工、农商品销售的调控体系。推动农业产业控量、提质、增效。

(七)创新技能培训模式，提高贫困群众就业能力

《国家质量兴农战略规划(2018—2022 年)》指出,新型职业农民是实施农业产业结构调整、发展现代农业的引领力量。推进易地产业扶贫,就是要让那些没有搬出大山,或者搬迁出来也没有实现充分就业的贫困群众,除了土地入股分红外,通过在基地就业获得务工收入,从而摆脱贫困。因此,一是要不断扩大就业岗位,动态掌握贫困劳动力在基地就业状况,确保基地有充足的就业岗位能满足贫困群众的就业需求。二是为贫困群众“量身定做”职业技能培训,特别是对搬迁到城镇的群众下大力气开展针对性较强的培训,有序引导培训机构和企业开展分层次、分需求的培训,避免“大水漫灌”式的培训。让那些已经彻底脱离了农业的“新市民”成为新型的农业产业工人。如威宁县通过规范化的专业培训,采取分批次、集中培训的方式举办全县蔬菜种植技术培训班,指派蔬菜专业技术人员为参训学员授课,培养出一批会种植、懂管理的职业农民,既满足当前蔬菜基地种植技术需求,也为全县蔬菜产业长远发展提供人才积累。同时,政府不断加强对龙头企业和合作组织工作的指导和管理,支持其发展壮大,不断增强它们吸纳群众就业的能力。

总之,易地产业扶贫模式创新的根本目的是使所有具备生产能力和生产条件的贫困群众达到生产效益的最大化,最终实现脱贫致富。威宁县易地产业扶贫实践闯出了一条威宁特色的精准扶贫新路,为贵州省乃至全国同类地区提供了有益的示范,具有可复制的借鉴作用。

知识小链接：

中共十八大对巩固和发展最广泛的爱国统一战线作出了部署，赋予人民政协更重大的责任、更光荣的使命。参加人民政协的各党派团体和各族各界人士要切实把思想和行动统一到中共十八大精神上来，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，最大限度调动一切积极因素，共同致力于实现中华民族伟大复兴。

——习近平2013 年1 月1 日在全国政协新年茶话会上的讲话

中国共产党同各民主党派和无党派人士团结合作，是建立在共同思想政治基础之上的。今天，我们的共同思想政治基础就是中国特色社会主义。中国特色社会主义事业越是向前推进，越需要凝聚最广泛的力量。

实现我们的奋斗目标，需要全国上下共同努力，需要加强中国共产党同各民主党派和无党派人士的团结合作。各民主党派是同中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党，无党派人士是我国政治生活中的一支重要力量。各民主党派和无党派人士一定要把坚持中国特色社会主义政治发展道路作为根本方向，提高参政议政、民主监督的水平，提高政治把握能力、组织领导能力、合作共事能力。工商联要加强思想政治建设和履职能力建设，努力成为政治坚定、特色鲜明、作风优良的人民团体和商会组织。

——习近平2013 年2 月6 日在同党外人士共迎新春时的讲话

我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，加强中国共产党同民主党派和无党派人士团结合作，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，最大限度团结一切可以团结的力量。

——习近平2013 年3 月17 日在十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话

希望广大留学人员充分发挥自身优势，加强内引外联、牵线搭桥，当好促进中外友好交流的民间大使，多用外国民众听得到、听得懂、听得进的途径和方式，讲述好中国故事，传播好中国声音，让世界对中国多一分理解、多一分支持。

——习近平2013 年10 月21 日在欧美同学会成立100 周年庆祝大会上的讲话