广州流动人口管理的历史沿革与发展路径探究

罗昕颖

(广东工业大学 政法学院，广东 广州 510520)

改革开放以来，城市发展超前于农村发展。伴随着城市生活水平的日渐提高，大量的农村居民为了谋求更好的生活，转移到城市发展。面对成倍速增长的新群体，政府对于流动人口的管理也在不断地改革中，经历了自由放任—防范管控—探索转型—积分落户四个阶段。从政府流动人口政策的转变历程可见，国家在不断探索更好的人口治理模式，鼓励城市居民与农村居民的融合和平等。各地区政府也不断出台政策接纳外来人口，为流动人口提供适宜本市的社会保障和福利服务。本文将“流动人口”定义为：户籍没有迁移至流入地，在流入城市居住6个月以上的人口。

国家统计局发布了《2019年农民工监测调查报告》，抽样调查结果显示，2019年农民工总量为29077万人[1]。截至2018年5月31日，广州市登记在册的来穗人员为967.33万人，户籍人口为911.98万人[2]。可见，非广州户籍的流动人口数量已超过户籍居民数量，如何完善流动人口服务管理机制，提高外来人口服务管理水平，稳定人口流动，成为了广州市政府工作的重中之重。

本文回顾了流动人口的形成与发展过程，探讨改革开放以来广州市流动人口的管理模式演变历程，从中反思流动人口为何处于城市边缘地带，难以融入城市生活。通过分析现阶段广州市流动人口的新特点，预测广州市流动人口治理的新发展趋势，并为之提出建议，旨在促进流动人口的社会融合和市民化。

一、流动人口的形成与发展

改革开放之初，我国实行家庭联产承包责任制，纠正了长期以来计划经济的管理模式，打破了人民公社制度的桎梏，使得农民在集体经济中既是生产者又是经营者，大大调动了农民的生产积极性。由于农具机械化的发展和农闲农忙时节的交替，农村富余劳动力的数量逐年增加。与此同时，我国的城市建设也得到了飞速发展，广东、福建两省沿海城市在对外经济活动中实行灵活政策，实现了对外的经济开放，国外订单大步攀升。由于城市经济发展空间迅速扩张，出现了劳动力空缺的情况。在农村富余劳动力与城市空缺劳动力的双重契机下，第一代正式的流动人口群体产生。第一代流动人口(以下称“农民工”)在城市中以聚居的形式生活，主要从事建筑业、制造业工作。由于农民工文化教育程度低，生活习惯、素质与城市居民相差甚远，因而容易被城市边缘化，社会排斥现象明显。

1992年社会主义市场经济体制改革目标确立，适逢我国城市发展进入规模化扩展时期，城市用工需求进一步增加，第二批流动人口形成，90年代末开始出现新生代农民工(即1980年后出生的流动人口群体)。对比第一代农民工，新生代农民工有着高教育水平、高成就期望、高物质和精神享受需求、低工作耐受力的特点，务农的经历比较少，乡土情结不深，更愿意尝试新事物。外出务工的一大原因，是为了追求更好的生活质量，是对城市生活的向往，思想上开始有了市民化身份的渴望。在接下来的十余年发展中，新生代农民工数量呈指数式增长。2017年，新生代农民工占农民工比例首次过半，成为了农民工群体、流动人口群体的主要力量。

近年来，一线城市发展迅猛，二三线小城市居民为了谋求更好的发展机会，也涌入一线城市工作生活。时至今日，流动人口已从当初的入城农民群体发展成进城农村居民与跨市城市居民的组合群体，当然，农民工依然是流动人口的主要部分。

广州作为改革开放的前沿地，四十年来一直是打拼者的首选城市之一，成为了我国人口的主要流入地。统计显示，1990年广州市区流动人口466812，仅占常住人口的8.9%[3]。2018年，广州列入超大城市名单，即人口规模超1000万人。经过四十年的发展，广州流动人口数量已经反超户籍人口，呈大幅增长态势。广州在改革开放的浪潮中，吸引了大批流动人口前来发展，面对庞大的人口群体，如何有效管理人口发展，合理公平分配公共资源，维护治安稳定，促进广州和谐发展，成为了广州市政府多年来的工作要点。

二、改革开放以来广州流动人口的管理模式演变历程

(一)1978-1989：自由放任

有别于国内其它城市对流动人口的普遍管理模式，广州市政府在改革开放初期，没有实行过分的防范式政策。在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外来人口与广州的关系出现了最为自由宽松的状态，市场经济使个人权益慢慢摆脱了“属地原则”的局限。在这十年中，流动人口在广州的工作与生活没有受到政府太多的约束，广州市政府的工作重心放在了经济发展中。但也正因如此，流动人口因缺乏相应的制度管理与保障，损害外来务工人员权利的问题也时有发生，并且难以得到公平的解决。在此阶段，流动人口的特征基本成形，也成为了该群体往后三十年的标签：文化素质低、聚居生活环境差、欠薪与工伤问题多等。

(二)1990-2002：防范管控

经过短暂的自由放任，广州市流动人口急增，流动人口问题成为改革开放后中国遭遇的重大社会问题，广州的流动人口管理模式转向防范管控型。1990年，广州市政府发布《广州市区暂住人口管理规定》[4]，正式以条文形式规范流动人口管理工作，作为防范管控的标准文件，《规定》不仅对流动人口进行管理，还要求劳务经营单位要遵照条例招用人员：必须遵循先城镇后农村，先本地后外地，先省内后省外的原则，招用外地劳动力需优先本市郊县，招工前将用工计划按管理范围报劳务管理部门审批，且须缴纳城市建设管理服务费。通过对市内用人单位的严格要求，达到“以人管人”的效用。从本质上是强化了对流动人口的管理，保障了市内城镇居民就业的最大优势，也从就业源头上初步限制了广州流入人口数量。但即便如此，90年代广州市二、三产业的快速发展，依然吸引着各地人口大批涌入。

1999年，规定流动人员需申报暂住登记，申领广州市暂住证。暂住证的逐步完善和出租屋管理制度的出台，实现了“以房管人”的作用，加强了对流动人口的动态管控，有利于维护社会秩序。

(三)2003-2007：探索转型

2003年，是我国政府从管理行政向服务行政转型的起点，对于流动人口的治理，逐渐从过去严防严控过渡为服务管理。此后颁发的一系列政策，都是围绕流动人口管理改革进行的探索，此阶段的流动人口兼具管理与服务的特色。在经济持续发展的环境下，流动人口的迁移开始实现自由化，政策约束作用减少。政府日益关注流动人口的权益保障，尤其是从职业保障、职业培训和子女教育三方面对流动人口进行关怀和服务。2004年，广州市成立流动人员管理工作领导小组，进一步加强流动人员管理工作，重视流动人口的权益，促进经济社会协调发展。《关于加强社区居民委员会建设的意见》提出，居委会应对流动人口在内的适龄儿童接受义务教育情况进行监督[5]。此文件表明政府对于流动人口的关注已从务工群体拓展为务工群体子女，流动儿童就学问题开始进入政府、公众舆论的视野。

(四)2008年至今：积分落户

经历了30年的人口变迁，越来越多的年轻人来穗工作、创业。广州现代化建设早已走在了全国前列，这是本地与外地人口共同拼搏的成果。历经重重改革，广州市出台流动人口管理的新模式——积分落户。积分落户顺应了国家发展的诉求，是打破人口流动地域限制的有效方式。同时，广州市推行居住证制度，为流动人口提供市民化服务，是户籍制度改革的过渡性手段。

2008年，《广州市流动人员管理规定》明确列举了流动人口能享有的权益保障和服务，进一步展现了广州市对流动人口权利的尊重与保护[6]。自2009年起，广州开始探索流动人口积分入户管理办法。2010年，推行居住证制度，取代原有暂住证，实现流动人口服务管理“一证通”制度，融入享受社保、医疗服务、职业技能培训、满足一定条件安排入户等服务内涵，进一步提升服务水平。2012年起，政府购买家综(社工站)服务，作为服务对象之一的流动人口家庭，能够享受通过社会工作手段提供的社会支持。2014年，广州率先在全国成立首个流动人口管理部门——来穗人员服务管理局，负责积分入户、来穗人员和出租屋服务管理信息化建设、来穗人员子女入学等服务提供，并且有针对性地对来穗人员子女举办活动，促进子女社会融入。伴随着异地高考政策已完成过渡阶段，保证了学业的连贯性，大批随迁子女陆续进城学习，与父母团聚。广州市十三五规划中强调要大力推进来穗人员人口动态服务管理，稳步推进公共服务向常住人口全覆盖，把流动人口市民化作为长期工作而推行，反映出对稳定流动人口和接纳其家庭的管理理念。《广州市来穗人员融合行动计划(2016—2020年)》[7]，在全国超大城市范围内率先全面系统开展流动人口社会融合行动，把来穗人员对美好生活的向往作为奋斗目标。

三、广州市流动人口新特点

(一)家庭化迁移成趋势，流动儿童数量增多

《中国流动人口发展报告2017》明确指出，我国人口流动的家庭化趋势明显，家庭户平均规模保持在2.5人以上，0-17岁子女随同流动的比重为65%[8]。同样，在广州，流动人口从过去的候鸟式迁移转变为长期定居式迁移，个体迁移转变为家庭化迁移。随着越来越多流动劳动力迁移至广州且城市定居意愿强烈，家庭子女经历了家庭的分离与团聚[9]。显然，我国流动人口已不再是过去以个体为主、家庭成员分离的流动形式，先行一批的流动人口逐渐在城市站稳脚跟，为了维系家庭关系、提升子女教育等，农村留守的家庭成员也开始进城。由于新生代流动人口已逐渐成为人口迁移的主力军，因而新生代流动人口家庭比重也预计呈逐年上升趋势，学龄期随迁子女数量增多，教育成为了流动人口家庭最为关注的公共服务。公共教育服务质量和准入条件的标准，对流动人口家庭迁移的稳定性影响大，能决定流动人口家庭是否迁移和回迁。

(二)勇于表达利益诉求，但被重视程度不一

现阶段流动人口关注焦点不仅仅是求职，还有如何在城市扎根，享有更好的生存环境与权益保障，这充分表现了他们对未来美好生活的向往[10]。其利益诉求主要是社会保险的参保和随迁子女接受义务教育的问题。第一，目前仍有半数以上的流动人口未参加任何种类的社会保险。我国流动人口的社会保障状况总体处于较低水平，呈现出明显的区域分割。社会保险的问题主要根源于户籍制度二元化。随着2017年户籍制度一元化体制改革，社会保险的问题也将迎来重大的改革。现阶段流动人口开始重视参保，尤其是参加养老保险、医疗保险。但是各城市的社会保险制度存有差异，省外差异更明显，广州暂未破除区域分割的壁垒。聘用流动人口的企业并未按规定为员工购买社会保险，成为了流动人口参保率低的原因之一。可以说，越来越多的流动人口意识到了参保的重要性，但其利益诉求却因政府制度的分割和企业的逃避，不被重视。第二，由于户口所在地的问题，随迁子女如何入学、升学成为了流动人口诉求的问题之一。面对越来越多的流动儿童入学、升学、考学申请，广东省教育厅自2013年起开始试行随迁子女异地高考政策，分为三个过渡阶段，并于2016年完成过渡。如今，随迁子女在穗异地高考的条件要求已降低，每年惠及高考应届生超千人。2017年，广州市政府正式发布《广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》[11]，赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权，符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女可被安排到义务教育阶段学校就读。

外来务工人口参保问题、随迁子女的教育问题，是流动人口利益诉求的两种代表性结果。流动人口社会融入愿望加深，利益诉求众多，却缺乏表达的渠道和组织，难以被政府知晓，又或是因区域间的分割问题，导致无法快速解决，这是现阶段流动人口的一大困境。

(三)市民化意愿提升，但逆城镇化问题初现

流动人口的城市“融入困难”主要源于同城市人之间的不平等的对话关系[12]。随着制度、文化隔阂作用的弱化，流动人口融入城市生活的现象越来越普遍，定居流入地成为了流动人口的新选择，获取市民化身份的意愿越来越强烈。这是近10年来广州市流动人口具有的新特征，打破了以往“二等公民”的偏见，不仅是流动人口有市民化意愿，自信能成为新广州人，广州本土居民也以开放包容的态度接纳其共享城市发展成果。可以说，这些年，本地居民与流动人口之间的交集越来越密切、频繁，社会关系网络也逐渐复杂。积分入户制度既顺应了时代潮流，又吸引了越来越多流动人口落户广州。

同时，随着城乡一体化发展的推进，乡村振兴战略的提出，农村基础设施的不断完善，公共服务的进一步覆盖，现代农业产业体系的逐步形成，生态宜居目标的逐渐实现，很多农业转移人口不愿意定居城市，部分人选择了返乡就业创业。逆城镇化的问题开始在广州发生，日后广州市流动人口将大致呈现以下两种较量：一方面是大批新生代流动人口希望定居广州；而另一方面，乡土情结较深的流动人口，面对国家对乡村建设的规划，选择了回乡发展。

四、优化广州市流动人口治理路径的对策建议

(一)加快都市圈发展以提高城市承载力

城市承载力是流动人口市民化进程的决定性因素，过度饱和的城市难以适应越来越多流动人口的流入和定居。多年来，广州经济的发展都处于高速增长阶段，城市基础设施建设日新月异，交通、文化场所、公共健身设施等基础建设和公共服务水平不断进步，但其中不排除存在大量的面子工程，城市的承载能力有限。第一，广州应积极参与珠三角都市圈的扩大，以广州为核心圈城市，要加快二三产业的合作发展，适量地迁出部分本市企业工厂，引导流动人口有序地向二三圈层的中型城市发展，缓解广州市人口压力，以减轻交通、住房压力，改变广州郊区成为“睡城”的现状。第二，效仿世界田园城市的建设，规划广州郊区的发展，建设具有特色的小城镇，使郊区不仅成为新的宜居之地，带动流动人口定居郊区，更是成为连接广州与市外城市的桥梁，促进郊区的经济发展。第三，提高公共服务基础设施的建设，惠及广州市内全体人口，包括维修与增多社区健身设施；增加各区图书馆馆藏量，重新完善流动图书馆系统；提高社区医院医疗水平，落实家庭医生实务工作等，满足日益增多的人口需求。

(二)丰富流动人口公共服务供给类型

通过梳理改革开放以来流动人口管理历程，发现流动人口管理已经过渡到“服务为主，管理为辅”的阶段。流动人口及其家庭稳定定居于广州，更需要城市公共服务作为保障。持有居住证的流动人口，基本可以享受与户籍居民同等的公共服务，但各类服务供给程度不一。针对目前公共服务供给的情况，提出以下建议：一是加大公共服务宣传力度，培养流动人口主动参与的意识。义务教育、社会保险和就业服务等服务，是广州市政府推行的主要公共服务，各项配套政策不断完善，基本能保障所有流动人口的公平享有。政府应当通过大力宣传该类型的公共服务，吸引流动人口主动申请和参与其中，培养流动人口主动诉求的能力，促进社会治理格局的形成。二是尽快落实各项公共服务政策。部分政策虽出台，但存在落实困难的问题。例如日益受到重视的心理健康服务，广州已制定了相应的服务发展规划，但存在着开展困难、参与热情低的问题。应当充分利用丰富的社会资源，通过邀请专业团队，定期开展活动，为流动人口提供心理健康服务，疏解心结，进一步促进其社会融入。三是完善流动人口服务供给的联合生产模式。“政府主导、社会参与”的公共服务供给模式，一方面减轻了政府的压力，有效担当起“掌舵者”的角色；另一方面，鼓励社会资源的加入和流动人口的主动参与，有利于形成积极和包容的社会氛围，更可增加公共服务的多样性。通过降低准入门槛和制定优待政策，实现全社会参与的目标。

(三)探索与完善异地养老管理办法

伴随着流动人口家庭化迁移的趋势，越来越多老人为了支持子女事业，照顾家庭第三代，也来到了广州生活，因而也衍生出一个新名词：老漂族。老漂族的形成，代表着中国人口城市化水平不断提高的结果[13]，同时也蕴含着流动人口家庭长者以居家养老为主和中国家庭隔代育儿的现实。广州已步入人口老龄化阶段，老年人规模持续增加，但现有的长者惠民服务政策划分了不同的等级，将广州户籍长者和流动长者区分，存在不公问题。与流动儿童教育问题相似，老漂族的养老金领取和异地就医问题都是该群体最关心的。面对政策地域差异、政策转接缺失的情况，广州应根据自身的财政情况，逐步放开老人优待服务，可效仿异地高考政策，采取过渡方式，先惠及常住广州多年的老漂族，根据居住年限逐步放开养老服务的具体事项，如长者饭堂、机构养老等服务。在未实现养老全国统筹制度前，广州应当加快做好政策转接的工作，简化养老金异地领取手续，与更多的城市建立双向医保关系，完善医保及时结算网络，逐步缩小异地医疗保险报销比例的差异，方便老漂族在广州就医。

(四)社会工作介入流动人口治理工作

目前广州市政府向各社会工作服务机构购买社会工作专业服务，各街道至少设立一个社工站，根据街道流动人口的数量、年龄结构等，有选择性地开展相应的流动人口服务项目，旨在为流动人口家庭提供社会参与的机会，促使其社会融入。“新广州人”项目开展多年，取得了一定成果。为解决现社工站项目存在项目参与度不高、社工人员专业度不高、项目单一表面化的问题，应作出以下改革建议：一，政府购买服务的文件中要明确服务流动人口的最终目的是促使其社会融合，要求社工站不仅要提供专门为流动人口开放的服务，还应定期举办流动人口与本地居民的互动活动，促进两群体的交流。二，提高社会工作者的准入门槛，并为其提供相应的流动人口服务专业培训，要求其定期参加流动人口发展相关论坛，提升理论水平。三，不仅开展现有趣味性活动和技能培训服务，也应该提供就业建议、积分入户制度解析、随迁子女随迁老人福利咨询等政策解读服务，最重要的是代表流动人口向政府提出利益诉求。广州缺乏流动人口的社会组织，流动人口的诉求难以得到政府的重视。流动人口是一个多元化、复杂化的群体，存在多样利益诉求，需有一个平台将其诉求统一，但流动人口社会组织合法化是目前暂未解决的问题，也就导致广州缺乏相关的专门社会组织代表流动人口群体。相关细则未出台前，社工站应该积极承担起流动人口发声者的角色，代表流动人口向居委、政府各部门传达诉求，为其争取利益。社会工作者不仅是服务提供者，更应运用社工间接方法——成为政策倡导者，参与解决制度问题，争取更多惠及流动人口的权益。

五、结语

流动人口是顺应改革开放潮流产生的群体，回顾四十年，不管是国家层面还是具体到广州市政府层面，对于流动人员管理理念和价值取向都在不断地进步中。流动人口的自我认知、职业发展规划也发生了重大改变。如今的人口治理理念，使得流动人口与政府的互动在不断增加，流动人口的地位逐渐与本地居民平等，未来也将有更多的市民福利可向流动人口开放，实现社会融合。将来广州市的流动人口治理，必然会有流动人口自组织的主体参与。流动人口自我管理、主动参与的体制，才是真正的社会治理体制。日后的社会治理，不再仅仅依靠严格的政策文件，更需要包容性、融合性、平等性的发展治理理念作为繁荣安定的基础。可见，未来的流动人口治理，必然朝着人性化服务与平等沟通诉求方向发展，这是对广州市人口服务能力的要求，也是社会治理现代化的考验。