老年教育政策设计的时代意蕴、质效目标与功能定位

吴 结

(1.广东理工职业学院 教育研究院; 2.广东省学习型社会建设协同创新研究中心, 广东 广州 510091)

长期以来，我国老年教育被简单视为老龄工作的补充形式，被贴上鲜明的“养老”标签，被赋予的最大功能就是落实和保障“养老权”。在整体人口老龄化进程加快和新时代特征老年人口不断增长的大背景下，老年教育的性质、地位、功能、形式等都发生了重大变化。我国老年教育正大步走出“边缘化”和“碎片化”的发展困境，成为社会中心性问题。老年教育“社会中心性”显著特征是：老年教育成为国家意志、国家理想的重要内容，老年教育成为维护社会公平正义与建设和谐社会的重要途径，老年教育成为倡导“终身学习”“全民学习”的现代教育体系的重要组成部分，老年教育成为老年人实现个人全面发展和幸福生活目标的有效方式。老年教育毋庸置疑地成为一项重要的现代社会公共事务。鉴于社会公共事务普遍存在的意义重大性和任务复杂性，只有获得相应政策工具的强有力支持，才能得到有效地实施。面对老年教育这一具有高度的发展性和不确定性、复杂性的社会公共事务，如何设计出一批“有用、管用、实用”的老年教育政策工具，同样是一项复杂且难度较大的综合性问题。

政策设计是指在制度政策过程中选择适当的政策工具实现审慎确定的政策目标，包含政策理念、政策内容和政策过程三个核心内容[1]。一般而言，政策出台是针对确定的社会公共事务问题，体现着国家对此社会公共事务问题处理的理念、立场、目的、方式等，这是任何一项政策设计必须首先把握的依据。社会公共事务的存在具有特定的时代背景和具体的社会成因，这决定着任何一项政策设计的目标、内容、功能等都具有鲜明的时代性、情景性。为此，老年教育政策设计基础性工作就是要深入认知设计理念，准确把握设计依据，全面剖析设计情景，据此提炼出设计目标、设计内容。为了确保老年教育政策设计的科学性和合理性，还需要充分彰显其设计理性，切实保障设计质效，科学定位设计功能。正是由于老年教育政策设计过程的有关设计理念、设计情景、设计方案、设计技能、设计绩效等复杂因素的客观存在，需要从时代意蕴、质效目标、功能定位等多视角、多维度来开展探索与研究。同其他政策一样，老年教育政策分为国家性政策与地方性政策、指导性政策与实施性政策等不同层级。虽然在设计主体、设计目标等方面存在差异，但是不同层级政策设计都同样面对以上问题。为此，本文所探讨内容及其结论可以同时适用于不同层级的政策设计研究。

一、老年教育政策设计的时代意蕴

(一)宏观性时代意蕴

自古以来，“活到老、学到老”一直是中国所秉承的教育哲学，其中蕴含着朴素的老年教育思想。新中国成立以后(特别是改革开放以来)，“活到老、学到老”教育哲学思想被充分应用到老年(教育)工作实践中，并通过政策法规形式上升为国家意志。西方老年教育较为发达的原因之一得益于国家意志强有力的驱动，显著成果是较早制订出一批与老年教育直接或间接相关的政策法规，如英国《老年教育宪章》《老年人工作手册》；日本《高龄社会对策大纲》《终身学习振兴法》；美国《美国老人法》《禁止歧视老年人法》等。我国老年教育国家意志经历了一个渐次升华的过程，展现出不同时代阶段国家发展老年教育的政治、经济、文化、社会建设等方面的目标定位与实施策略。

从20世纪80年代开始，我国实施老干部离退休制度，“老有所学、老有所乐”被纳入国家老龄工作方针，老年教育在很大程度上被作为一种福利保障手段，国家发展老年教育的意志倾向于对离退休干部历史贡献的认可尊重和福利补偿。我国老年教育显露出鲜明的“单轨制”发展特征，老干部教育成为老年教育的主流形式，而社会老年教育处在“三缺失”的发展状态：缺失终身学习法、终身(老年)教育促进条例等上位法或专门性立法，缺失专门性政策，缺失办学实体。但普遍意义上的老年人“老有所学”权益保障问题却没有偏离出国家意志视野，《中国老年人权益保障法》《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》等法规政策均提出要保障所有老年人受教育的权利，意味着国家已经认知到广大老年人终身学习需求，正在积极探索解决的思路和方式。我国自从1999年正式进入老龄化社会后，面对着日益增大的老年人群体，发展老年教育成为国家保持社会稳定、经济发展的现实需求和战略任务。与此相对应，我国老年教育政策出现了五方面的新变化：一是老年教育在有关老龄工作政策文件中所占比重有所增大，政策内容更为具体；二是老年教育成为国家教育规划等纲领性文件中的常规性内容；三是出现《天津市老年人教育条例》《福建省终身教育促进条例》等区域性的终身(老年)教育立法；四是老年教育被广泛纳入学习型城市建设、社区教育工作的政策文件中；五是出现《老年教育发展规划(2016—2020年》这一专门性老年教育政策文件。

《中国教育现代化2035》提出“构建服务全民的终身学习体系，加快发展城乡社区老年教育”的战略任务；《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确了积极应对人口老龄化的战略目标，就是顺利建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。这些政策文件彰显了发展老年教育的国家意志正渐次增强，并开始与中国梦[2]紧密相连，即老年教育被提升到国家理想的高度，与其他教育类型一起共同服务于“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”的实现。

国家意志、国家理想为老年教育发展及老年教育政策设计提供了主旋律，清晰地界定出老年教育政策设计的“应然方向”“应然目标”“应然内容”“应然措施”等，属于老年教育政策设计过程所要遵循的宏观性时代意蕴。国家意志、国家理想也进一步凸显发展老年教育的重大历史使命，要求政策设计主体必须树立强烈的政策责任意识，要求政策设计必须有助于增进社会认同、厘清职责分工，要求政策设计必须能够切实推进老年教育实践工作。当前，国家层面老年教育政策还存在两个急待解决的问题：一是专门性国家老年教育政策数量较少，不能充分展现国家发展老年教育的意志和理想；二是文化、民政等部门制定的“外围老年教育政策”有一定数量，但大体是附设于推进本部门、本行业工作目标之下，对国家发展老年教育的意志和理想缺乏深入的理解和清晰的体现。地方层面老年教育政策同样存在以上两个问题，此外在国家意志、国家理想与区域实际相结合方面没有做出太多的探索与实践。由此可见，今后我国老年教育政策设计重要思路是：一是在已有“规划性”“宏观性”政策指导下，丰富专门性、专题性、国家性和地方性老年教育政策设计；二是鼓励和推动各级地方政府出台更多与国家性政策相衔接且操作性强的地方性老年教育政策。

(二)微观性时代意蕴

老年教育因时而生，顺时而变，具有较强的时代性，即不同时代的老年教育在目标任务、办学对象、办学形式等方面都存在着差异性。老年教育的时代性直接决定着老年教育政策问题的复杂性以及所需政策工具的多样性。老年教育发展的时代情景包括老年人口特征、家庭结构变化、社会治理创新、经济发展需求等，这些赋予老年教育政策设计的基本现实依据。首先是老年人口特征呈现新时代性，随着物质生活水平和医疗技术水平的提高，我国老年人口的绝对数量不断增长，年龄跨度不断加大，健康水平不断改善，受教育程度不断提高。在现代技术支持下，像失能老年人、高龄老年人、农村老年人等特殊老年人群体也能参与一些自己感兴趣的学习活动。总体而言，新时代老年人对幸福生活目标追求的条件、动力、质量已大为不同。老年人口新时代特征推动形成了老年终身学习者数量的扩增趋势，新时代老年教育必须面临着学习对象庞大、学习意愿强烈、学习类型丰富、学习层次多样的新形势、新局面。其二是改革开放以来，我国的家庭结构发生了较为明显的变化，出现越来越多的独居老年人、空巢老年人，他们的老年生活特别是在精神生活方面必须依靠社会给予更多的保障，这就包括老年教育机构所提供的各种丰富多彩的学习活动。其三是我国正进入社会治理创新的新阶段，其中核心目标之一是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，广泛发动社会公众参与社会治理。老年人群是社会公众的重要组成部分，是维护社会和谐稳定的重要力量，这就要求老年教育既要帮助老年人通过改善自身素质，提高参与社会治理的能力和水平，又要为老年人提供参与社会治理的平台，组织他们积极参与社区公共事务管理。其四是经济的发展催生了老龄群体的终身学习需求的变化，溢生出庞大的老年教育消费市场，这既提高了老年教育服务功能的需求水平，也提升了老年教育服务经济发展的地位。此外，老年教育还可以通过学历提升、职业技能培训等方式，提高老年人职业素养，延长老年人职业生涯，推动“老有所用”“老有所为”，让更多老年人能够发挥余热，服务于经济社会发展。相对于现实主题的丰富性，现有老年教育政策显得捉襟见肘，既没有足够数量的专题性政策文件，又缺少针对性强、操作性强的内容条款。

如果说国家意志、国家理想是老年教育政策设计的基本依据，时代情景、现实主题则是老年教育政策设计的基本目标，属于老年教育政策设计过程所要遵循的微观性时代意蕴。现实主题为老年教育政策设计提供了大量鲜活的、丰富的、具体的设计命题和内容素材。针对现实主题的丰富性，老年教育政策设计必须予以全面、准确地回应，主要策略包括：一是应做好扎实的策前预测研究，重点是全面深入地分析老年教育发展的时代情景，从中准确地把握老年教育发展的现实主题，以此科学编制政策设计目标、设计内容，使得政策文本高度契合老年人幸福生活的实际需求和老年教育发展的现实背景，有助于建设具有高质量、高实效的老年教育政策体系；二是尽快制定一批足够数量的专题性老年教育政策文件，附有丰富的且针对性强、操作性强的内容条款，重点在事关老年教育发展的管理体制、运行机制、支持服务、师资建设、经费保障等方面作出清晰的、行之有效的政策规定；三是建立结构合理的国家性政策与地方性政策、指导性政策与实施性政策等老年教育政策层级体系，保证不同层级老年教育目标设计的衔接性；四是应做好策后实施研究，即加强老年教育政策实施成效的督导和评估，以此为进一步完善老年教育政策设计提供充足反馈。

二、老年教育政策设计的质效目标

(一)理性质效目标

好的政策绝不是一堆生硬的内容条文，一定是充满理性思辨，且符合基本价值理念和客观现实诉求，让人感觉有“内涵”，有“温度”。老年教育的对象是需要社会给予更多关照的特殊年龄阶段群体，因此老年教育涉及最基本的社会公平正义和最基层的民生幸福，其政策设计更为强调对理性的把握与坚守。公共政策总是在一定的理性限度和价值定向中发挥其分析功能，对政策过程进行分析无法回避对理性的认知[3]。老年教育政策设计实质上是一个理性分析的过程，理性分析的角度、水平等直接影响到政策设计的质量。理性化老年教育政策应能够准确充分地回答：为什么要发展老年教育？发展老年教育有哪些一般性和特殊性要求？发展老年教育能够回应哪些方面的利益诉求？发展老年教育对于整个社会和普通老年人有何意义？针对这些问题，在老年教育政策设计过程中要深刻研究探讨老年教育活动规律，科学把握老年教育主体、老年教育对象、老年教育内容、老年教育方法等的特殊性，如此才能设计出符合老年人实际的、“货真价实”的老年教育政策，避免出现简单地翻版套用其他年龄阶段教育政策的现象。

老年教育政策设计理性坚守的目的就是制订出一批惠国、惠社、惠民的好的老年教育政策，让全社会从理性角度关注老年教育，从情感上关心老年教育，形成一种贯穿全社会的思想共识和情感共鸣，最终达成发展老年教育的共同意志自觉。具体而言，理性化老年教育政策设计主要体现在对内容理性、程序理性、主体责任理性等的遵循上。政策理性重点反映在政策内容理性上，目的是解决政策内容是否符合国家意志、国家理想和现实主题的问题。具体而言，理性化老年教育政策内容一方面要契合国家发展老年教育的利益诉求和老年人享有终身学习权益的利益诉求；另一方面要权衡达成各方利益诉求所需的人、财、物等现有客观条件情况，遵循政策内容的可行性前提，避免政策设计结果的“不切实际”“好高骛远”。老年教育政策设计的另一个重要环节是设计流程或设计程序的理性安排，这也是保证老年教育政策实质公正的关键环节，反映出政策设计的程序理性。除了采取科学、有序的设计流程外，老年教育政策设计过程必须是一个各种利益相关主体都能参与的过程。对于一项高质量的老年教育政策设计而言，评估理性必不可少，即有必要对政策设计的内容、方法、流程以及实施成效进行全面检测评估。最后，老年教育政策设计主体的责任理性也非常重要，只有深刻认识到发展老年教育的重大意义并愿意为之服务的设计主体，才能自觉履行政策设计职责，才能正确考量各种利益诉求，才能自主提高政策设计技能，从而保障政策设计的时效性、科学性、实效性，减少政策设计的偏离、失误、错漏等。

(二)行动质效目标

一般来说，思想共识、情感共鸣和意志自觉的后续就是行动上的统一或协同。教育政策属于公共政策的组成部分，是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目的和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则[4]。为此，老年教育政策设计要充分准确地回应这种思想共识、情感共鸣和意志自觉，其中关键着力点是要确保各利益相关主体在发展老年教育行动上的统一性或协同性。改革开放以来，我国颁布实施了一系列与老年教育有关的政策文件，但客观事实是：老年教育在整个终身教育链条中仍然处于薄弱一环，面临着社会认知水平不高、覆盖面较小以及职责不清、资金短缺、师资队伍数量不足和水平不高、办学基础设施较差、城乡差距明显等发展困境。政策文本表面上的丰富与老年教育实践的困境相并存，暴露出老年教育政策设计所存在的不足和局限性。此外，在较长一段时期内，我国社会老年教育主要是群众的自发行为，包括政府在内的其他社会力量并没有积极参与。这些问题的存在充分说明已有的老年教育政策并没有在统一行动或协同行动上发挥显著作用。

随着《中国老年人权益保障法》等政策法规的深入贯彻实施，近年来老年教育逐渐得到政府一定程度上的重视，正显示出由群众行为转变为政府行为的趋势，但政府参与的程度和力度还远远不能满足老年教育发展需求，部分地方政府还存在着“理念上重视，行动上脱节”的现象。究其原因之一就在于各政府部门发展老年教育的职责、分工及协同机制在政策上缺乏清晰明确的规定，较多采取笼统性的表述，可操作性较差，造成政府部门各行其是，在作为与不作为、主动作为与被动作为上留有太大的弹性空间。特别是在现有老年教育政策文件中，关于老年教育的管理权属问题一直没有得到有效解决，目前只有全国老龄委1999年《关于印发全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》中规定，由文化部“全面负责全国老年非学历教育工作，指导各级各类老年大学的工作”，但文化部实际发挥的作用并不大[5]。《老年教育发展规划(2016—2020年》规定“党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”，但各部门的职责分配没有清晰地界定出主次之分和内容之分，很容易在实际运作中产生相互推诿扯皮、消极应对等现象。而老干部教育之所以能够得到快速稳定的发展，主要原因是有明确的实施责任主体，即由老龄工作部门负责。除了政府的支持外，老年教育的发展还需要得到企事业单位、社会团体等社会各界的支持和参与，这就需要老年教育政策设计解决三个问题：一是明确规定企事业单位、社会团体等社会各界参与发展老年教育的社会责任及具体责任内容；二是为企事业单位、社会团体等社会各界提供参与发展老年教育的途径或平台；三是为企事业单位、社会团体等社会各界参与发展老年教育建立起激励或保障机制。

今后，老年教育政策设计行动质效目标的主要实施策略包括：一是在思想共识、情感共鸣和意志自觉的基础上，明确各利益主体及利益相关者的行动职责；二是优化行动机制、细化行动措施，夯实行动保障，提高政策的合法性、权威性、合理性及被认同性；三是营造群策群力的老年教育发展环境，从政策上促使发展老年教育不仅仅是群众自发行为，还是政府行为，最终应真正成为全社会的共同意志和共同行动，保证老年教育政策设计及实施的科学性、实效性。

三、老年教育政策设计的功能定位

(一)社会功能定位

在过去的70年里，我国人口老龄化经历了两次重大转变，第一次是1999年首次进入老龄化社会，第二次是在2014年前后60岁及以上老龄人口比例超过少儿人口比例；预计第三次将发生在2024年前后，65岁及以上老龄人口比例超过少儿人口比例[6]。随着老龄人口占总人口比例的增长，老年教育不但事关亿万老年人及其家庭的切身利益，也成为国家的重要事务，是宏观意义上老龄事业的重要组成部分，具有鲜明的社会属性。

与欧美等西方国家不同，我国真正意义上的老年教育不是起源于学校系统，而是得益于老干部离退休制度的实施，从一开始老年教育工作就被作为老干部管理服务的手段之一，老年教育活动不被定义为一种教育活动，老干部教育及老年教育也没有被列入整个教育体系之中。在随后的几十年发展中，我国老年教育主要服务于社会问题的解决。首先自然是服务老干部离退休制度的落实与完善，在全国形成了一个由各级老干部大学(学校)构成的老干部教育体系，老年教育成为老干部参与各种文化活动的平台，老干部曾经的社会贡献得到认可与尊重，这有效推动解决了老干部群体离退休社会福利待遇这一重要社会问题。其次，老年教育还服务于现代社会保障体系的构建，特别是当老年教育逐渐向全社会老年人开放时，老年教育保障和满足了广大社会老年人部分社会生活和精神生活的需求，丰富了我国老年人社会福利保障体系内容。此外，老年教育被赋予了推动经济发展的直接或间接功能，在推进和谐社会建设中也起到重要作用。正是基于老年教育强大的社会服务功能，老年教育工作被置于关乎国家政治、经济和社会发展的重大社会公共事务之列，分别被列入教育部、组织部、文化部、民政部、人力资源和社会保障部等诸多部门的职责范围之内。特别是近年来，老年教育政策设计主体呈现出高级别性，一般由国务院或者多个政府部门联合印发。社会问题的解决属于我国老年教育发展的本源问题，是老年教育自始至终都要坚守的发展职责，一方面决定着老年教育政策设计过程的多部门参与性，另一方面要求老年教育政策设计在目标、内容、措施等方面都要体现出对社会问题解决的对应性和有效性。老年教育的社会属性及所具有的社会功能，要求全社会必须重视并参与发展老年教育，特别是政府有关部门必须责无旁贷地，主动地肩负起发展老年教育职责；此外，也要求各级各类老年教育机构必须面向社会办学，吸取更多更优质的社会资源参与到办学过程。由此可见，老年教育政策设计要着重在推进老年教育发展的社会化方面进行机制创新。

(二)教育功能定位

老年教育作为终身教育不可或缺的重要组成部分，已经成为全社会的共识，即老年教育应该姓“教”[7]。老年教育被认定为教育工作有五个具体的标志性事件：一是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》首次将“重视老年教育”提升到国家教育改革与发展规划的高度；二是《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在“推进教育现代化”章节专门规定“加快学习型社会建设，发展老年教育”，首次将老年教育列入国家经济和社会发展规划的教育事业部分之中；三是国务院颁布实施专门的老年教育发展规划政策，明确指出老年教育是我国教育事业的重要组成部分，是实现教育现代化、建设学习型社会的重要举措；四是《中国教育现代化2035》明确提出“加快发展城乡社区老年教育”；五是国务院颁布的《关于加快推进养老服务业发展的若干意见》《老年教育发展规划(2016—2020年》等政策文件分别提出“充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育”“推动开放大学和广播电视大学举办‘老年开放大学’或‘网上老年大学’”，直属教育部的国家开放大学据此启动老年开放大学的创建，即依托开放大学信息技术和办学体系的优势，在教育系统中创建一个并行于传统老干部教育体系且重点面向社会老年人的新型老年大学体系，国家老年开放大学于2015年挂牌成立，各省老年开放大学也相继创建或在筹建中。

“教育属性”首先决定老年教育是我国现代教育体系不可分割的部分，是一项真正意义上的教育活动，服务于专门教育问题的解决，要求拓宽对老年教育发展使命和功能的认识，转而从整个国家或区域现代教育体系构建、终身教育体系构建和学习型社会建设的视角来加以审视。“教育属性”也决定老年教育是一种教育类型，必然与基础教育、职业教育、高等教育等其他教育类型一样遵循相应的教育规律和运作规则，服务于教育对象“老年人”个人全面发展的需要。老年教育政策设计必然不同于一般的老龄工作政策设计，要充分体现出“教育属性”，致力于提供足够有效的政策工具，推动“教育属性”在老年教育发展实践中的全面实现。

就内在逻辑而言，老年教育的社会属性、社会功能与教育属性、教育功能之间并不存在矛盾。但由于我国老年教育起源的特殊性，直至目前老年教育的社会属性、社会功能仍受到更多的关注，而关于老年教育的教育属性、教育功能无论是在实践层面还是在学术研究层面，还没有引起足够的重视。从老年教育政策制订目的上看，服务老龄工作的动机痕迹较为明显，强调的是老年教育工作的社会价值目标。关于老年教育对象界定描述多停留在“离退休人员”“社会老年人”，对于在教育或终身学习情境下的“老年人”的身心特征、学习需求、学习心理、学习行为等研究较少，由此所设计出的老年教育政策必定是“泛而不精”“全而不准”，无法触及老年教育本质问题，无法形成“个体价值与社会价值协调发展”的老年教育价值观。在老年教育实际发展中，老年教育缺乏适宜的教学资源、规范的教学过程、专业的师资队伍、严谨的质量监控，很容易偏离出教育意义上的发展轨道，结果发展成为一种低层次的文化娱乐活动。很多老年教育机构只是满足为老年人提供学习场所等基本的学习条件，而对于教什么、如何教、教的结果怎样等就少有研究和探索。所以，有必要强化老年教育政策设计对“教育属性”“教育功能”的认知和实践，具体策略包括：一是引入一般性教育理念和老年教育理念，牢牢立足于建设终身教育体系和学习型社会的角度，尽快建立起完备的老年教育政策体系；二是设计出有关老年教育机构设置标准和运行标准的政策，指导各级各类老年教育机构建设成为真正意义上的教育机构；三是需要重点加强教学过程管理、课程资源建设、师资队伍建设、教学质量评价、办学经费保障等具体政策设计，保障老年教育教学过程能够得到科学化、规范化地开展。

老年教育同时涉及国家利益、社会公共利益、老年人群体利益、老年人个体利益及其他诸多相关者利益，老年教育属于一项重要且复杂的现代社会公共事务，这决定了其改革发展必须依靠强有力的政策工具体系来予以保障。此外，老年教育本身的复杂性直接决定着老年教育政策所要应对问题的复杂性以及所需政策工具的多样性。因此，老年教育政策设计是一个复杂的过程，需要全面深入地认知和分析设计其理念依据、时代情景、目标主题、理性价值、质效要素、功能定位等重要问题，才能在政策意图与政策实践之间配置好政策工具体系，最终实现科学精准的制策设计目标，从而为解决复杂而多样的老年教育问题提供源源不断的政策利器。