民办高校发展的内在逻辑：重构与转型路径

史秋衡， 张纯坤

(1. 厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005； 2. 贵州师范大学 教育学院， 贵州 贵阳 550025)

回首过去，民办高校作为我国高等教育体系中的重要组成部分，在高等教育大众化进程中发挥了独特且不可忽视的作用；展望未来，民办高校实现高质量、健康可持续发展依然任重而道远。2016年11月，全国人大常委会修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称新《民促法》)明确指出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，标志着民办教育营利性、非营利性分类管理正式拉开大幕，民办高校改革发展步入深水区。此外，随着我国高等教育迈入普及化发展阶段，以注重质量为核心的内涵式发展模式将成为未来高等教育发展的主旋律。在此背景下，民办高校生存发展的关键在于由扩大教育供给总规模转向提供优质教育资源，进一步聚焦内涵发展进而提升教育品质。在以规模扩张为主要特征的高等教育大众化发展阶段，民办高校在经济逻辑的主导下虽然实现了跨越式发展，但在此过程中也出现了一系列问题；步入高等教育普及化发展阶段，民办高校发展所面临的内外部环境均已发生较大改变，经济逻辑已经不能满足民办高校内涵式发展的需求甚至成为其发展的瓶颈，亟须进行转型和重构。有鉴于此，下文对民办高校发展的内在逻辑展开研究与分析，以期为民办高校发展提供基础理论支撑。

一、 经济逻辑主导下民办高校跨越式发展背后的隐忧

民办高校的诞生与发展具有较强的经济烙印。伴随着我国改革开放基本国策的实施，社会主义市场经济体制有力地助推民办高校从无到有并不断发展壮大，市场化已成为民办高校的典型特征。过去四十余年，民办高校虽然在有效增加高等教育资源供给、满足广大学生群体多样化教育需求方面作出了突出贡献；但是我们也应当认识到，民办高校跨越式发展是与其特殊的时代背景是分不开的，经济逻辑主导下民办高校在发展过程中积累了大量亟待解决的深层次问题。虽然目前我国民办教育实施分类管理，但是由于现仍处于过渡阶段，实际上并未形成营利性、非营利性两类民办高校有序发展的格局。在经济逻辑的主导下，经济性考量在民办高校的创办、发展过程中占主要地位，在新《民促法》出台后，民办高校收购并购、境外上市迎来一波高潮，民办高等教育对资本市场的青睐有增无减。民办高等教育领域所呈现出良好的“盈利”空间和特有的“盈利”能力，致使市场规律自始至终主导民办高校的发展，而教育规律未能站稳脚跟发挥其应有的作用。经济逻辑已成为民办高校走内涵式转型发展道路的瓶颈，束缚了民办高校的成长空间。

(一) 办学动机的逐利性导致民办高校发展缺乏长期稳定性

改革开放以来，教育、医疗、文化等领域逐步向民间资本开放，“无形的手”开始影响我国高等教育资源配置，经济收益成为当时社会力量举办民办高校的重要考量因素，一段时间内民办高校数量迅速增加。1987年国家教委印发《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确提出“不得以办学为名非法牟利。全部收入以及固定资产归学校所有”，该规定虽重点强调不得“非法”牟利，但并未限制民办高校获取合法收益。1993年，国家教委颁布《民办高等学校设置暂行规定》，明确规定“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”，后续国务院颁布的《社会力量办学条例》(1997年)以及《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)中均坚持这一原则。关于民办高校是否可以营利，法律法规中一直是用“其收入应主要用于改善办学条件和学校的进一步发展”等类似的表述，实际上默许了民办高校举办者获取合理回报。现行《民促法》正式拉开了我国民办教育营利性、非营利性分类管理的序幕，对于民办高校长期存在的“营利”问题不再进行模糊处理。民办高校发展实践的变化直接影响国家对于民办高校相关政策的调整，从国家政策中可以发现，“营利”问题一直是国家政策对民办高校监督管理的重点，同时也是影响民办高校高质量发展的关键所在。

教育为百年大计，具有长期性，需要创造一个长期稳定的发展环境。民办高校也不例外，其首先应是高校，然后才是民办高校。回顾我国民办高校的发展历史，“完全的捐赠办学在今天的现实国情中仍然是少数”[1]，经济逻辑下的民间资本投资办学才是民办高校的主要现实特征，资本的“逐利性”已成为连接市场与民办高等教育不可分割的纽带。改革开放初期多为个人出资创办民办高校，近年来民办高等教育领域内大量资本涌入，民办高校集团并购、融资上市的新闻不绝于耳，采取家族化或者公司化管理体制已成为很多民办高校的现实选择。无论是家族式权力新旧更替，还是公司式整体收购并购，实际掌舵者的变更普遍造成了民办高校发展的震荡，也成为很多民办高校发展势头由盛转衰的分界点。面对风云变幻的外部环境，民办高校始终未能建立长期稳定的内部环境以及运行机制，导致出现师资队伍建设长期投入不足、科研工作不受重视等一系列短期办学行为，资本的“逐利性”难辞其咎。

(二) 办学理念功利化致使民办高校战略规划短视

教育是一个长期的事业，有时需要牺牲短期利益持续不断地向未来投入。经济逻辑主导下的民办高校普遍采取家族式或者公司式的管理模式。从这个角度来看，民办高校更偏向于准经济组织，教育逻辑被长期束之高阁，办学短视行为频现。办学理念功利化致使民办高校战略规划短视，在学校发展的过程中无法对当下收益甚微但对未来发展却大有裨益的方面持续投入，主要表现为重硬件建设轻软件投入，进而无法真正推动民办高校向内涵式转型发展。

首先，办学理念功利化影响民办高校对于师资队伍的认识和投入力度。教师队伍一直是民办高校人才培养环节的薄弱点。民办高校教师队伍普遍存在教师学历和年龄结构不合理的现象，背后是人才流失率高、人才引进困难、自身人才成长通道不畅等一系列问题，造成这些现象和问题有政府对于民办教师政策支持力度不够的因素，也有长期以来民办高校对于教师队伍建设投入不足的原因。经济逻辑主导下民办高校视师资投入为办学成本，相较于投资教师队伍建设，民办高校更青睐于各类固定资产投资。民办高校只有从根本上改变对于教师队伍的认识，将教师视为学校发展的宝贵财富，才能够从根本上改变民办教师队伍薄弱的状态。其次，办学理念功利化制约民办高校对于应用型科研的长期投入。应用型研究投入不足一定程度上阻碍了民办高校办学层次的提高。应用型研究投入不足，不像教师队伍投入不足对学校办学有直接的影响，而是无法拉动学校办学层次和水平的提升。无论是民办高校向应用型转型发展，还是提高办学质量走内涵式发展道路，应用型研究与教学相长是民办高校办学高质量发展的必由之路。最后，办学理念功利化阻碍民办高校对于无形资产的长期投入。目前而言，民办高校普遍重视有形资产、固定资产的投资，对于学校的品牌、社会声誉的投资较为不足。学校无形资产的积累不仅仅靠经济上的投入，更依靠学校整体发展持之以恒地维护。民办高校对社会声誉等无形资产的长期投入不足，不利于民办高校内涵式转型，也不利于民办高校的可持续发展。

(三) 办学经费来源单一影响民办高校办学质量进一步提升

2019年教育部长陈宝生在参加两会时表示，目前还存在民办教育投入和社会捐赠投入占比较低等问题[2]。我国社会对于高校的捐赠主要集中在一流研究型大学，社会对于民办高校的声誉、品牌以及办学质量认可度普遍不高。整体上，国家对于民办高校教育领域改革步伐较为谨慎，政府投入在民办高校办学经费中所占比例较小。由于各地民办高校分类管理配套政策以及实施具体细则尚未完善，至今民办高校分类管理仍处在逐步过渡阶段，特别是在非营利性民办高校微观政策上仍较为模糊，直接影响了政府对于非营利性民办高校的政策支持以及财政投入力度。政府支持高等教育发展是基于高等教育的公益属性，除社会捐赠投入外的社会资本投入高等教育则是基于高等教育的营利属性。民办高校办学经费中政府投入比例低从侧面说明，大量投资属性资本流入民办高等教育领域，降低了政府财政资金投入民办高校的意愿和力度。加上民办高校对科研工作不重视导致科研成果转化收入较低，实践中办学经费严重依赖学费已成为民办高校不得不面对的客观事实，学费在民办高校的收入中已占据极高比例。

办学经费直接影响民办高校的发展，民办高校办学经费主要来源单一，也反映出民办高校核心利益相关方的单一，这里的核心利益相关方是指能够影响学校决策和未来发展的主体。如今高等院校早已不是与世隔绝的象牙塔，与经济社会发展之间的关系日益密切，无论是从学校发展维度考量，还是从人才培养角度出发，核心利益相关方的单一始终不利于民办高校更好地发展。民办高校的发展不仅仅需要考虑学校自身的因素，更需要考虑政府规划、地方经济发展、行业企业需要等多方利益主体的诉求；仅仅从经济角度考虑招生、人才培养等相关需求不能从根本上提升办学质量。紧扣立德树人这一根本任务，办学质量提升的重中之重在于提高人才培养质量。人才质量的评价维度从来都不是单一的，并且随着经济社会的发展而变化，因而提高人才培养质量需要各个利益相关主体的共同努力，特别是应用型人才的培养需要高校和企业共同努力，这对于普遍定位于应用型大学的民办高校意义重大。

二、 回归教育初心，民办高校发展内在逻辑的重构

迈入高等教育普及化阶段，民办高校之前面临的一些有利外部环境将不复存在。其一，生源竞争更加激烈。未来高等教育毛入学率不断提高，而计划生育政策导致一段时期内生源不断减少，有利于民办高校招生的“卖方市场”将逐渐不存在，民办高校如果仅停留在数量和规模的外延式发展上将会遭到时代的淘汰。其二，政府监管愈发严格。国家对于民办高校营利性、非营利性分类管理政策将会愈发清晰，中间模糊地带必将消失。无论选择营利性还是非营利性，对于民办高校来说都是一个巨大挑战。从未来政策走向来看，选择营利性高校，政府政策、财政支持力度下降以及税收成本升高等，都会使民办高校面临更多的挑战；选择非营利性高校，学校举办者权益的保障、学校管理模式的变化等一系列问题亟待解决，进一步影响民办高校的可持续发展。其三，外部高校竞争愈发激烈。国家已经放开公办职业技能型高校升本，大量实力强劲的公办高校进一步挤压民办高校的生存空间。面对不利的外部环境，民办高校只有狠下决心转变经济逻辑主导下的发展路径，回归教育初心，遵循民办高校应然内在发展逻辑，建立特有的内部优势，满足人民群众对于优质高等教育资源的需要，如此才能获得自身的可持续发展。无论是营利性民办高校还是非营利性民办高校，其发展的内在逻辑均在于尊重教育规律，回归教育属性，以教育逻辑驱动民办高校健康发展。以教育逻辑重新审视当前民办高校发展，民办高校亟须夯实基础，追求办学定位的稳定性、注重战略规划的适切性以及关注不同利益主体利益诉求的权变性，将挑战化为发展机遇，实现高质量健康可持续发展。

(一) 追求办学定位的稳定性

长期稳定的内部办学环境是一所高校发展的基础条件，而办学定位又是这个基础条件的基础。回头看民办高校的发展历史，有些学校存在时间非常短，没有连贯稳定的办学环境何谈教育质量的提升？无论是营利性还是非营利性民办高校，都不能对“利”过分地追求，对于自身的办学定位不能悬空，应为学校创设一个长期稳定的内部环境，这就要求民办高校将资本的“逐利性”关进笼子，回归教育本质，从民办高校的根本特质出发确定办学定位。首先，民办高校对自身的地位和作用应有一个明确而深刻的认识，这个认识应当是建立在民办高校的本质差异上的，而不是建立在当下现实生存需要上的。其次，民办高校办学定位的确定，不应当是市场配置的或者国家规划的，应当遵从教育规律，从高等学校发展的内在逻辑出发，真正认识到民办高校的价值与优势所在。由于高等教育的特殊性以及对于市场的敏感性，民办高校具有其独特且无可替代的优势。“知识经济的理念更是强化了市场经济中各类产业对高等教育产业的联系和依赖程度”[3]，民办高校正是高等教育产业结合国民经济产业结构运作的实践者，与我国社会主义市场经济改革相伴而生。相较于公办高校，民办高校在产教融合、校企合作方面具有天然优势，并随着第四次工业革命浪潮的来袭，这种优势将越来越明显；但从实践来看，民办高校所具备的市场体制机制优势更多是停留在理论层面，并未转化为事实优势。时至今日，我国民办高校未能形成与公办高校有效竞争的局面，利用好和发挥好这种天然优势，民办高校自身仍有许多工作要做。

(二) 注重战略规划的适切性

合适的发展战略对于民办高校发展至关重要。新时代，民办高校要充分认识学校发展战略的重要地位，建立战略思维并加强系统谋划，以更高站位谋划学校事业发展。相较于办学定位的长期稳定，学校发展战略调整周期相对较短，能够根据学校内外部发展环境的变化不断优化调整，但是发展战略在短期内具有相对稳定性。整体上，民办高校仍采用家族式或是公司式的管理方式，现代化民办高校治理体系尚未建立，学校发展战略受创办人或实际控制方的主观影响过大，造成发展战略适切性受损。

适切性是衡量民办高校战略好坏的主要标准。法国军事战略家安德烈·博福尔(Andre Bofour)曾指出：“每一种情况都有适合于它的一个特殊的战略。”[4]对于民办高校来说，没有最好的战略，只有最适合自身发展的战略。现阶段，无论对于营利性民办高校还是非营利性民办高校而言，走规模扩展的外延式发展道路都不利于其未来更好地发展。只有坚持以提升质量为主的内涵式发展战略，营利性民办高校才可能持续营利，非营利性民办高校才可能走向一流。近年来民办高校兼并收购、境外上市新闻层出不穷，均属于资本层面的操作；关于民办高校分类管理微观政策的讨论，特别是营利性、非营利性登记选择所面临的产权归属、扶持政策等一系列具体问题，其中更多的是涉及如何更好地保障举办者权益。民办高校走内涵式发展道路面临的阻碍依然存在，制定并执行适合自己的发展战略需要解决的前置困难还很多。衡量民办高校发展战略的标准应更多地关注对于学校自身的适切性。在高等教育普及化发展阶段，民办高校应当顺应国家和地方经济社会改革发展新形势，推动学校内涵式发展、特色化发展，深化学校综合改革，持续投入建设一支高素质教师队伍，突破制约学校发展的瓶颈约束，在创新中求发展，不断增强办学综合实力，激发办学活力，提升人才培养质量和社会影响力。

(三) 关注不同利益主体利益诉求的权变性

随着科学技术的发展和时代的变化，不同利益相关主体对于民办高校办学质量提出的要求也在不断改变。人才培养质量是办学质量中最为核心、最为重要的一环，并且是最能体现学校办学质量的一个维度，较大程度上决定了民办高校办学的整体水平。人才培养质量的概念是多维的，不同的利益主体对于人才质量的诉求是不同的，提高人才培养质量，需要得到各个利益相关方的认可。面对不断变化的劳动力市场需要，以及各利益相关主体对于人才培养提出的诉求，如何“变”直接考验着民办高校的办学水平和综合实力。民办高校在应对市场变化中成长起来，对于“变”并不陌生，陌生的是科学的变化。实现科学的“变”就必须对“变”与“不变”展开原理性的研究，加深对于人才培养本质的认识，这样当经济逻辑与教育逻辑发生碰撞时，民办高校才能更好地决定哪些应当坚持而哪些应有所变化。对于民办高校来说，只有科学把握“变”与“不变”，才能够在市场经济中游刃有余，将市场的优势引入高等教育中的同时规避市场的缺陷。

关注不同利益主体利益诉求的权变性对民办高校提出了更高的要求。关注利益诉求的权变性是对追求办学定位的稳定性和注重战略规划的适切性的有效补充，即用战术的灵活变化换取战略目标和长远理想的实现。因此民办高校在发展过程中对利益诉求的权变性要有正确的认识，如此才能准确把握人才培养的内涵，进而在高等教育普及化阶段实现自身的成功转型。由于民办高校的核心利益相关主体相对单一，处理多元利益相关主体诉求经验相对欠缺，未来民办高校应当积极听取政府、企业、专家、教师、学生等各利益相关方的意见，在人才培养方案、专业课程设置、学生实习实践活动等方面持续改进，切实提高人才培养质量。人才培养成效的显现具有滞后性，当下的人才培养工作决定了未来的人才培养质量，为此民办高校在建设过程中要重视不同利益主体诉求的权变性，为未来更好地发展打好基础。

三、 新时代以改革创新推动民办高校内在发展逻辑转型路径

在高等教育领域，优质高等教育资源稀缺与人民群众对优质高等教育资源的强烈需求之间的矛盾仍十分突出。无论是营利性民办高校还是非营利性民办高校，只有满足人民群众对于优质高等教育的需求才能有更好的发展。新时代背景下，民办高校亟须通过改革创新推动自身内在发展逻辑由经济逻辑转向教育逻辑，在这个过程中民办高校分类管理将是转型的关键所在。从国家顶层设计来看，实行营利性和非营利性民办高校分类管理，是国家改革民办教育发展的重大战略举措[5]，直接关系到未来民办教育的发展路径。民办高校分类管理的宏观政策已十分清晰，但是需要清醒地认识到目前仍处于法律政策向现实过渡阶段，民办高校尚未完成营利性、非营利性登记选择，现实中分类管理面临的实际问题较多，推动民办高校分类发展任务仍然艰巨。特别是近年来境外上市潮和兼并收购潮的出现，直接影响未来各级政府对民办高校分类管理微观政策的制定。由于政府和社会对非营利性民办高校的期待很高，而民办高校举办者对于选择非营利性民办高校仍存有种种顾虑，为了更好地推动民办高校高质量发展，我们应不断改革创新以解决其发展过程中存在的种种问题。

(一) 民办高校应革新教育发展理念，为教育逻辑引领高校发展营造稳定的内部环境

回归教育初心，重构民办高校内在发展逻辑，是民办高校走向内涵式发展道路的第一步。首先，民办高校应当通过革新教育发展理念，谋求分类管理时代下的更大发展。大学理念是学校长期稳定发展的精神保障，一般是简单且深刻的，易于理解和执行，而对于民办高校办学发展逻辑的认识一般来说是抽象的，因此高校需要将抽象的认识转化为易懂、易执行的大学理念。民办高校可以对自身独特的发展经历、精准的办学发展定位以及长远的发展期待等进行综合加工创新，形成自己特有的大学理念。无论时代如何变迁，学校都可以始终按照这个特有的大学理念来发展；不管未来学校系统变得如何复杂，大学理念都将成为复杂系统保持稳定的决定性要素，为教育逻辑主导民办高校发展创造更加稳定的内部环境。其次，民办高校应当进一步强化教育组织的长期性和公益性。不同于企业，高等学校的发展具有长期性和持续性的特征，立德树人是一个长期的过程。当下营非选择、举办者权益保障固然重要，但参考国内外一流名校动辄百年的发展历史，当下阶段只是民办高校发展的起步阶段，以更广阔的胸怀和更长远的战略格局审慎考虑当下的选择，会对民办高校的发展产生更为深远的影响。除了长期性外，各级各类民办高校举办者还必须坚持并尊重教育规律, 秉持教育公益属性, 以立德树人为根本任务, 做到依法、规范、诚信办学[6]。公益性是教育组织本身所自带的属性，无论是营利性民办高校还是非营利性民办高校，只有切实提高办学水平和教育质量，不断满足人民对优质教育的期盼，未来才有更大的发展和生存空间。

(二) 民办高校应创新并完善决策管理体系，为回归教育逻辑谋划适切的战略布局

民办高校的发展壮大由市场经济而兴，对市场需求变化敏感是其天然的优势，但发挥好这种天然优势也需要制定和执行合适的发展战略，以实现民办高校高质量、特色化发展。民办高校应聚力改革创新不断完善科学决策管理体系，破除家族式、公司式管理模式弊端，为民办高校发展回归教育逻辑谋划更加适切的战略布局。面对已有管理模式的弊端，民办高校需要进行自我革新和决策管理体系创新，结合自身实际情况具体分析，进一步完善决策管理体系，确保做到民主决策、科学决策，切实提高学校的战略执行力。第一，适切性是民办高校战略布局的首要考虑因素。民办高校应结合自身办学定位，从实际出发，深入研究自身目前面临的机遇和挑战，广泛凝聚共识，制定合适的发展战略。第二，民办高校在发展过程中要注重战略布局的前瞻性。高等教育是面向未来培养人才，科学技术发展变化日新月异，准确把握未来社会需求，审时度势、超前布局，才能在立德树人的过程中立于不败之地。民办高校应当以高等教育发展的全局视野和超越未来的战略眼光审视自身发展的战略布局，更好地引领学校下一阶段的发展。第三，民办高校还要切实提高自身的战略执行力，在发展过程中能够解决面临的突出矛盾和问题。发展才是硬道理，好的战略只有得到执行才有价值，发展是解决一切问题的总钥匙。

(三) 各级政府应推动政策创新，为民办高校分类发展营造有利的外部环境

面对不断变化的外部环境，民办高校的高质量转型发展不仅需要自身根据形势变化提高应变能力，更需要政府部门为其创造良好的发展环境。改革开放四十余年来的发展历程证明，我国民办高校的发展离不开国家政策的规范和引导。民办高校唯有实现高质量发展，才能在与公办高校的竞争中生存下来，而经费是制约民办高校发展的重要因素之一。未来民办高校需要形成多元核心利益相关方协同努力和多方参与的格局，形成合力为学校未来发展保驾护航，进而不断提升学校办学质量。政府是推动高校发展的重要力量，民办高校应通过争取政府资金将政府变成民办高校的核心利益方，尤其是对于非营利性民办高校而言，政府的战略需要以及教育行政部门更进一步的监管对于提升办学质量有着重要的促进作用。实施分类管理，是非营利性民办高校获取政府财政投入和政策支持的重要契机，同时也是民办高校实现高质量发展的必然选择[7]。

改革开放以来，我国各级政府已经形成了一定的政策创新能力，推动中国经济社会迈向高质量发展。在分类管理微观政策制定上，各级政府也在不断探索完善相关政策，以期推动我国民办教育走出一条中国特色的发展道路[8]。然而，国内民办高校与发达国家私立高校还存在一定的差距，发达国家私立高校经过时间和市场竞争的淘汰到今天已经形成了一套相对稳定而有效的运行模式，并在和公立高校的竞争中找到了自己的发展定位，赢得了政府、市场、社会、公众等各方的认可。为了更好地推进我国民办教育的发展，各级政府还需进一步推动政策创新，统筹协调分类管理新政推行过程中不同利益主体对民办高校的合理诉求和现实考量，妥善推动分类管理具体配套政策出台，帮助民办高校共同应对分类发展过程中遇到的各类问题和实际困难，为民办高校营造法制化、制度化的长期稳定发展环境，以改革创新推动民办教育分类管理有序进行，助力民办高校发展回归教育逻辑，不忘发展初心开创社会力量办学新局面，从而使我国民办高校扎根中国大地走出一条具有中国特色的发展道路。

四、 结 语

面向未来，民办高校机遇与挑战并存。随着国家“中国制造2025”“互联网+”“创新创业”等战略的实施和研究型民办大学的设置，以及新产业、新业态、新商业、新教育模式的不断涌现，中国经济与教育都进入产业结构改善、转型升级和提质增效的新时代，国家和社会对于民办高校有很高的期待，民办高校大有可为。但是，随着我国迈入高等教育普及化阶段，民办高校与公办高校对于生源的竞争将愈加激烈，人民对于优质高等教育资源的需求有增无减，新科技对于高等教育的冲击不可忽视，民办高校高质量内涵式发展面临的挑战愈发严峻。应对未来挑战，民办高校应当回归教育初心重构内在发展逻辑，通过追求办学定位的稳定性、注重战略规划的适切性、关注不同利益主体利益诉求的权变性的有机统一，为民办高校走内涵式发展道路创造条件，将挑战化为发展机遇，进而实现高质量健康可持续发展。