国外医院章程对我国公立医院章程制定的启示*

——宋美勤 李 丞 修 燕

医院章程是现代医院管理的重要组成部分，也是医院各项规章制度的基础。在章程中不仅规定了医院的办医性质、办医方向和功能定位，同时明确了医院管理组织构架以及责权体系。自2017年以来，国家层面已相继发布关于医院章程的文件和指导意见，并要求在2020年所有医院需完成章程制定工作。各省、自治区、直辖市也积极响应，出台了一系列关于开展制定医院章程试点工作的文件。

1 医院章程的含义和意义

1.1 医院章程的含义

在《当代汉语词典》中，将“章程”一词定义为：书面写定的组织规程或办事条例。《辞海》中将“章程”解释为：为规范组织成员的思想、行为而制定的关于本组织的性质、宗旨、任务、原则以及本组织成员的权利、义务、活动规则等方面内容的纲领性条文。在《中华人民共和国公司法》中明确规定设立公司必须依法制定公司章程；2011年教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》中也对高等学校章程的制定做出了要求，规定章程是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。

目前，对于医院章程的含义尚没有统一的界定。国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[1]中认为医院章程是医院按照现行法律法规要求，独立自主运行管理，确保公益性的行为准则和制度规范；方鹏骞[2]等学者认为医院章程是医院依法自主办院、实施管理和履行公益性职能的基本纲领和行为准则；李明星[3]认为医院章程是医院一切活动的基本规则和重要依据。

1.2 医院章程的重要意义

1.2.1 优化公立医院的治理结构 制定医院章程其实是各方利益博弈再调整的过程[3]。从外部治理结构来看，章程的制定明确了政府作为公立医院出资人和公立医院之间的责权关系，保障了公立医院自主运营管理权限。从内部治理结构来看，章程对医院内部组织结构做出清晰界定，形成了相互协调、相互制衡、相互促进的组织内部运行流程，促进医院规范化、精细化管理，确保医院朝着既定的办医目标和理念蓬勃发展，进一步推进我国现代医院管理制度体系的建设。

1.2.2 规范医院行为，坚持公益属性 2018年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》[4]中指出，公立医院要实行党委领导下的院长负责制，要把党建工作要求写入医院章程，明确党组织的设置形式、地位作用、职责权限，明确党委研究讨论医院重大问题的机制，把党的领导融入医院治理各环节。因此，公立医院章程的制定要能够形成以党委为领导核心的管理准则，规范公立医院行为，贯彻落实党的卫生与健康工作方针，把握医院发展方向，强化监督机制，坚持公立医院的公益性。

2 国内外医院章程框架内容及比较分析

2.1 国内公立医院章程制定现状

2.1.1 政策背景 2016年12月颁布的《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》要求公立医院依法制定章程；2017年5月颁布的《深化医药卫生体制改革2017年重点工作任务》中要求开展制定公立医院章程试点工作；2017年7月颁布的《关于建立现代医院管理制度的指导意见》中要求各级各类医院应制定章程；2018年5月颁布的《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》中首次明确规定了医院制定章程试点工作的总体要求以及章程的主要内容；2018年8月颁布的《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务》中要求进一步推进医院章程的制定。

由此可知，我国目前制定医院章程工作已具有良好的政策环境支持。同时，国家对于医院制定章程十分重视，希望早日形成以章程为抓手的现代医院管理制度。

2.1.2 制定进展 随着我国制定医院章程工作的稳步推进，各地医院按照相关文件要求开展章程制定工作。辽宁省、深圳市、东莞市等地主管部门均已发布公立医院章程样本作为参考。当前比较完善的是《北京协和医院章程》，其中包括十章一百条内容；还有深圳罗湖医院集团、乌兰浩特市人民医院、福建医科大学附属漳州市医院等三级甲等医院以及重庆、安徽、广西等地部分基层医院均制定了医院章程[5]。但还有许多医院处于正在筹备制定阶段或修改完善阶段。2019年7月，在国家卫生健康委医政医管局的指导下，中国医院协会发布了《公立医院章程范本》。该范本是国内第一个由行业协会发布的公立医院章程范本，主要内容共六章八十四条，为我国医院章程的制定提供了参考依据。

2.2 国外非营利性医院章程体例框架

美国是较早将企业管理制度引入医院管理的国家。自20世纪80年代初，美国公立医院开始实行董事会领导下的院长负责制[6]，建立了法人制度健全、权力责任明确、政事职责分开的现代医院管理制度，并在医院章程中得到了充分体现。1948年，英国宣布实行国家卫生服务制度(National Health System，NHS)，即在联邦政府集权领导下，基于财政预算对所属医疗机构实行高度计划性管理的医疗卫生服务体系[7]，为全体国民提供广泛的医疗服务并支付大部分或全部医疗费用。在此基础上还建立了区域综合性医疗集团和信托基金医疗联合体，并制定了章程对治理结构文本化[8]。

本研究以全美排名第1的梅奥诊所(MayoClinic)、排名12的雪松-西奈卫生系统旗下的托伦斯纪念医疗中心(Torrance Memorial Medical Center)和英国皇家帕普沃思医院(RoyalPapworthHospital)的章程为例，并对比中国医院协会发布的《公立医院章程范本》，梳理章程的框架，内容见表1。

2.3 国内外章程比较分析

2.3.1 章程制定的依据 美国医院章程的制定具有相关法律的支持。例如，梅奥诊所的章程是依据其所在的明尼苏达州颁布的《非营利性组织法》和美国的《国内税收法规》。前者对非营利性组织的章程有具体规定：章程需包含组织的名称和地址、初始注册代理人、组织的目的或宗旨、董事会和成员的权力、限制或取消任何董事的个人法律责任等方面内容；后者规定对具有慈善性质的组织(慈善机构、医院、教育机构、科研机构等)实施免税政策，并且这类组织需要撰写章程，内容包括组织名称、目的、注册代理人、创始董事、组织运作方式等。同

表1国内外代表性医院章程的框架内容

国家医院名称章程主要内容美国梅奥诊所名称、目的和权利、管理机构、发行股票问题、禁止行为、医院成员、注册办公所在地及法人、个人责任、医院解散相关问题、章程的修订问题、医院创始人的名字、医院的第一任会长、副会长、秘书和财务主管、医院首次会议时间和地点、附则托伦斯纪念医疗中心定义、宗旨和权利、法定成员和雪松-西奈卫生系统、董事会、领导、委员会、医务人员、其他、修正案英国剑桥皇家帕普沃思医院定义说明、名称和性质、主要目的、其他目的、权利、义务、组织架构、成员任期、会议、理事会、董事会、信托秘书、登记注册、公共文件、审计、账目和记录、年度报告和目标计划、赔偿、文件执行、争议解决程序、章程的修改、合并等重大交易、注册地和网站、通知、附录中国公立医院章程范本序言、总则、医院外部治理体系(举办主体的权利与义务、医院的权利与义务)、医院内部治理体系(党委、纪委;医院领导班子;医院内部机构)、医院员工、运行管理(基本原则、决策机制、激励机制、医疗管理、财务资产管理、后勤设备物资管理、文化建设、监督机制)、附则

时在医院章程中也明确指出医院所有行为必须遵守以上法律的规定。英国非营利性医院章程的法律依据则是2006年颁布的《国家卫生服务法》和2012年颁布的《保健和社会护理法》以及1998年的《人权法案》。我国公立医院章程，以《公立医院章程范本》为例，在前言部分提出其法律依据是《医疗机构管理条例》《事业单位人事管理条例》等相关细则；但在依据中并没有规定医院章程制定和实施的内容，从而难以树立章程在医院管理和经营中的地位，缺乏实质性保障。

2.3.2 内部治理体系 国外医院章程中对内部治理结构有十分清晰的划分，不同部门和个人各司其职。例如，在托伦斯纪念医疗中心的章程中指出该医院的责任体系是董事会领导下的院长负责制，同时作为上级医疗体系(雪松-西奈卫生系统)的附属组织，医院的最高权利归雪松-西奈卫生系统所有。医院董事会由12人组成并以医院宗旨和目标作为管理方向，明确规定了董事会成员的选拔、任期、解聘以及选举会议出席人数、时间和地点等各方面细节。此外，医院主要领导层还包括院长、秘书和财务主管；院长具有绝对的自主经营权，但需向董事会负责。最重要的是，在章程中还对医院主要部门(一般委员会、常设委员会、经济计划委员会、审计委员会、提名委员会、执行委员会、业务发展委员会、任命委员会、特殊委员会)的组成、选举、责任和义务及监督机制进行了较为详细的规定。在我国《公立医院章程范本》第三章医院内部治理体系部分中阐述了党委、纪委、院长、职能部门和临床医技科室的重要职责，但是对于医院的其他重要部门并没有细化说明，在执行过程中容易造成责权划分不明、互相推诿的现象。

2.3.3 外部监督机制 美国《国内税收法规》明确规定非营利性的免税组织在经营时不得以任何个体或团体受益为目的，对于违反规定的组织将取消免税优惠政策。在梅奥诊所的章程中明确规定只有董事会能够做出影响医院免税资格的决定，其他成员的一切行为必须符合免税规定。这种规定能够对医院行为进行有效的外部监督，保证其公益性和社会效益最大化。英国的皇家帕普沃思医院在章程中还对理事会的成员构成进行严格的规定：理事会由公共理事、职员理事、地方政府理事、大学理事和合伙人理事组成。其中公共理事来自4个公众选区，理事会的成立至少需4名公众理事；而且每年的理事会议都将对公众公开。对比我国的章程范本在第五章第八节(监督机制)中提到的党内监督和职工代表监督机制，从全面、公开的角度来看，我国章程缺乏政府和社会公众的外部监督机制。

3 启示

3.1 完善章程法律保障体系

医院章程是医院的“宪法”，必须要有相应的上位法提供法律支持，才能对医院运营的方方面面进行合理约束，从而保证其社会效益最大化。我国目前对于医院章程没有针对性的法律依据或条款，容易使医院章程流于形式，象征意义大于实质，难以达到制定章程的目的。只有为医院章程提供坚实的法律保障基础，才能确保医院章程具有法律效力和权威性，得到各相关权力主体的自觉遵守和执行[8]。因此，政府应该从实际出发，咨询相关部门，出台相应的法律或补充条款作为医院章程的法律依据，规定医院章程中的必要内容并将之作为审核医院合法资质的条件之一，使得医院章程在基本内容上能够规范统一，从而确保章程在医院治理中的主体地位，使之具有实际效力。

3.2 厘清医院内部治理结构

公立医院的内部治理就是将医院内部利益主体之间的权责进行清晰划分[9]。借鉴国外医院章程中体现的责任体系，应构建符合中国特色的现代医院管理制度——党委领导下的院长负责制。在章程中应将党的领导融入公立医院治理结构，明确党在医院管理中的地位，使党建和医院业务工作紧密结合，让党建与现代医院管理制度彼此呼应、相互衔接、相互渗透。此外，各医院在制定章程时还需结合实际情况，进一步对医院的主要部门、委员会进行责权划分，细化各部门的工作方向，从而形成一套完整、科学、可行的内部治理体系，为医院精细化管理提供支撑。

3.3 健全公立医院外部监督机制

监督检查是保障制度执行的重要手段[11]。目前，我国医院章程中关于外部监督的环节比较薄弱。因此，应该加强政府和社会公众对公立医院内部治理的监督。政府层面应完善监督机制并颁布文件或法律对医院行为进行约束，发现违规行为，追责到底。公立医院层面应建立民主管理制度，把公众参与、专家认证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。通过健全医院监督机制，使医院管理经营更加公开、透明，在提高医院内部治理效率的同时还可以打造医院品牌、树立医院形象。

综上所述，公立医院章程是确定医院主体法律地位和医院内部治理结构的基本纲领[12]，对于规范公立医院行为、保证公益性、履行社会责任具有重要意义。目前，我国处于制定章程的后期阶段，各公立医院应借鉴国外医院章程的优点，参考国内章程范本，结合实际情况优化章程制定的程序并不断修改和完善章程，使章程能够真正意义上“落地生根”，为我国现代医院管理制度打下坚实基础。