食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入问题探析

丁小巍，李惠胤，徐 胜

（1.广东警官学院，广东 广州 510230；2.广东外语外贸大学，广东 广州 510006；3.广东工业大学，广东 广州 510006）

当前，食品药品安全问题越来越受到人们的重视，甚至已经成为影响社会稳定、人民福祉和政府形象的重要社会问题。近年来，国家下大决心、花大力气治理食品药品安全问题，但毋庸讳言，我国现在的食品药品安全监督管理体制和机制还存在许多问题。食品药品安全的重要监管措施“两法衔接”中也还存在不少障碍，包括对法律的执行力度不够、以罚代刑、有案不送、有案不办等。行政执法的失范削弱了对违法活动的制裁和威慑作用，加强检察监督职能从而规范行政执法行为，严厉打击食药安全违法犯罪，非常迫切和必要。

食药监管执法检察监督是检察机关对食品药品行政管理部门执法行为的实体和程序的合法性进行的检察监督，目的是规范其行政执法，促进其依法行政。在“两法衔接”工作中，检察机关主要关注以罚代刑和有案不送问题。检察机关法律监督不到位是“两法衔接”工作很难顺畅运行的主要原因，存在以下问题：首先是检察机关的法律监督作用缺乏刚性且监督范围有限，比如行政执法部门由于部门利益和地方保护主义或缺乏法律常识，违规不予移送案件，导致检察机关得不到应有的配合，而检察机关的强制力并不强；其次是信息渠道不够通畅，检察机关仅依靠传统的行政机关联席会议、调查、走访方式实施法律监督，部门之间的信息共享平台还没有建立，监督信息来源范围较窄；最后有些行政执法部门还不能积极配合检察机关的工作，甚至有一些阻力，有的地方尽管建立了平台共享、信息通报、联席会议等工作机制，但在实践过程中，贯彻执行效果不好，往往只是形式化，行政机关缺乏主动性和自觉性。[1]为解决这些问题，建立检察机关提前介入制度极有必要，行政执法机关在对食品药品违法案件调查取证时，检察机关同时介入，指导行政机关全面、准确地收集证据，提高“两法衔接”的效率，从而使侦查与起诉的衔接更加顺畅，更好地打击食药领域的犯罪活动。

一、食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入机制的意义和形式

食药安全案件中的检察机关提前介入，是在食药监管行政机关调查和移送起诉可能涉嫌犯罪的食药安全案件之前，检察机关组织力量提前介入案件，对案情进行研究，对执法行为、证据收集、侦查方向进行指导，保证行政执法机关依法办案、快速办案、高质量办案。目前，由于我国行政执法运行不够公开，行政执法与刑事司法在一定程度上无法顺利衔接。行政机关有权决定案件是否移送，而检察机关的执法监督缺乏足够的强制性，这种监督变成了事后的、被动的监督，这使得检察机关只能接触到经过行政机关有意无意地过滤后的案情资料，无法真正了解案件的全面情况。检察机关提前介入，能够有效地制约行政权力的扩大，及时发现刑事案件，正确引导、积极督促行政执法机关全面收集和保存证据。保障检验、鉴定工作，畅通立案渠道，保证行政犯罪案件被依法追究，并从源头上制止行政执法人员的各种违法犯罪行为。[2]

食药安全案件提前介入可以分为两种情况：一是提前介入行政执法，即检察机关在食药监管部门调查处理可能涉罪案件的时候提前介入；二是提前介入侦查工作，即检察机关提前介入公安机关对食药安全案件的侦查工作，在提请逮捕、移送起诉前，对侦查工作实行法律监督，规范公安机关的侦查行为。通常开展提前介入程序的启动也有两种方式：第一种是检察机关主动提前介入，通过上级机关指示、与食药监管行政机关举办联席会议、案件当事人反映、媒体披露等各种途径，检察机关对食药监管机关受理案件、立案、破案材料及时介入调查，也可以通过案件当事人控告申诉、媒体报道、社会舆论等渠道了解案情；第二种是行政执法机关或公安机关主动请求检察机关提前介入，食药监管行政机关查处违法案件时发现涉嫌犯罪，公安机关侦查违法犯罪时认为检察机关应该提前介入的，都可以请求检察机关派人先行参与案件侦查。[3]

在提前介入中，检察机关的工作重点有以下几个方面：一是事先了解和熟悉案件有关情况，为后续法律监督建立客观事实依据，确保执法公正，加强监督效率；二是帮助食药监管部门调查和收集证据，毕竟检察机关相比食药监管部门在调查取证方面拥有更多的专业优势和丰富经验，有助于指导食药监管部门的调查工作；三是检察机关依法对食药监管行政权力的运行进行有效监督，直接介入监管活动，有利于更快发现隐蔽的违法行为，确保食药监管部门行政执法的合法性；四是提供专业法律指导，食药监管部门是食品药品监督管理的专业机构，其分析和运用法律的能力未必熟练，而检察机关是法律监督的专业机构，熟悉法律工作，对于提前介入过程中遇到的法律问题，检察机关可以发表权威性法律意见，避免食药监管执法活动中的法律瑕疵。

根据目前的立法情况来看，检察机关对食药监管的提前介入并没有固定的标准，一般在以下情况必须提前介入：食药违法活动牵涉面广、影响重大且还未移送的案件；社会、媒体反映强烈的案件；涉及人身伤亡、安全生产、侵权渎职的恶性案件；涉嫌黑社会性质组织和集团犯罪案件；复杂重大、涉及范围广、取证困难的疑难案件；食药监管部门、公安机关主动要求而且检察机关认为有必要提前介入的其他案件。[4]

二、食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入的原则

食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入，既要反映提前介入的一般原则，又要体现食药监管工作的行业特殊性。其基本原则主要有：

（一）责任分工原则

检察机关和食药监管行政机关应依照不同的分工和地位履行各自的职责，正确行使权力，各司其职，各负其责，各尽其能，相互配合，检察机关不得干扰食药监管行政机关的正常工作，食药监管行政机关不得拒绝检察机关的法律监督。食品药品事务的监管在技术和管理上复杂程度较高，技术人才和技术设备高度专业化，检察机关不能越俎代庖从事专业化的监管事务，检察机关是法律方面的权威，应专职做好检察监督以确保行政执法遵守法律规范。

（二）及时高效原则

食药监管过程中检察机关提前介入的动态性、综合性和快速性是其不同于传统调查方法的突出优点，这些特点必须在实践中得到充分体现，否则无论机制体制和工作方式有多优良，都会成为一纸空文，难以产生实际效果。食品药品监管提前介入的同时还必须注意适当的介入时机，太早介入食品药品监督行政权力的正常行使容易受到干扰，太晚则错过时机，没有意义，无助于加强对行政权力的法律监督。检察机关应该建立高效的案件通报机制和信息共享平台，及时掌握食药监管行政机关的执法信息，推动食药监管部门依法行政，提高其执法工作效率，保障检察机关法律监督切实落实。[5]

（三）重点监督原则

这是由食药监管检察机关提前介入的目的所决定的。对食药监管的法律监督的目的和宗旨都要求检察机关在整个提前介入过程中应加强对食药监督管理部门的法律监督，确保其依法行政。但是由于受人力、物力、财力等各种因素的限制，检察机关的监督在客观上不可能做到全面覆盖，因此检察机关在实践中只能有重点地、选择性地进行监督，而且检察监督的重点应放在滥用职权和渎职失职上，即对食药监管过程中严重侵犯公民合法权益的行政执法活动进行有针对性的监督，监督必须程序合法，确保处罚得当，对食药监管案件中的涉罪案件该移送不移送的，必须强化监督，督促食药监管部门依法行政、公正执法。[6]

三、食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入面临的问题

（一）法律依据不够充分

我国《刑事诉讼法》对检察机关的刑事侦查权做出了明文规定，但是对行政领域的调査权除了“两反一预”改隶前的传统的职务犯罪侦查职能外，检察机关对行政机关的执法行为进行监督的法律依据其实并不是那么充分，从而影响实际工作中具体可行的操作性。此外，食药监管中“两法衔接”机制的运行依据位阶较低，这往往使检察机关很难对行政执法工作进行有效和有力的法律监督。而且，我国现行法律中目前并没有规定包括食药监管部门在内的行政执法机关负有接受检察机关监督调查的义务，没有义务保障的权力自然无法拥有足够的强制力，这无疑制约了检察机关侦查权的行使。食药监督管理部门如果抵触不接受、不配合监督，检察机关除非采取其他非常规法律手段，否则是难以应对的，从法治化、规范化的角度来看，这显然无助于履行法律监督职责。因而，我们不难发现，在法律实务层面，法律赋予检察机关的调查权明显不如侦查权那么具有权威性和强制力；甚至在法律理论层面，也有些学者认为检察机关其实并没有权力对行政执法机关进行监督调查。这些从理论到实务的分歧，导致检察机关监督调查权的顺利行使受到很大影响。[7]

（二）检察监督提前介入的强制力不足

检察机关是我国的法律监督机关，拥有行使法律监督的权力，然而，事实上立法机关只是在形式上赋予检察机关监督权，却没有赋予检察机关对行政执法机关监督的足够强制力。虽然检察监督有很多种方式，例如检察建议、违法纠正通知书等，但这些方式事实上并没有足够的法律强制力。在食药监管“两法衔接”中，尽管检察机关提前介入案件，但相比行政执法行为往往仍然滞后，因此主要是表现为事后监督。因而在实践中部分单位和个人对提前介入的检察监督并不是太了解，未能给予足够重视，往往会自觉不自觉地采取拖延、敷衍、选择性采纳等手段来回避甚至逃避检察监督，而检察机关对此却没有强有力的措施可以督促其履行职责，使得检察监督的权威性、强制性均大打折扣。在立法层面上看，遇此情形，并没有法律明确规定检察机关可以采取有力的强制性手段，这就使得检察监督提前介入的效力受到影响，其检察意见书、检察建议书、纠正违法通知书甚至可能形同虚设。例如，有学者对检察建议书的适用情况进行调研之后得出结论：很多行政机关的工作人员，甚至检察机关的工作人员，都容易将检察建议从字面上理解为一种简单的建议，认为不具有强制执行的效力。[8]因此，在某种程度上，缺乏足够的强制力已经成为制约检察监督提前介入顺利开展和切实落实的重要瓶颈。

（三）检察监督提前介入的独立性不够

我国特有的权力分配体制和领导机制，导致检察机关在履行法律监督职能时，特别是在行政权力监督方面仍将受到各种制约。在食药监管“两法衔接”过程中，由于食药监管行政机关掌握着衔接的相对主动性，造成因罔顾监督而有案不移、降格处理、有案不立、以罚代刑等情形屡见不鲜，尤其对食药监管领域的重大影响案件，除了食药监管行政机关的监管失职行为，少数地方政府也有隐瞒不报重大食药安全事故的情况。这种检察监督不力的情形很大程度上是由于检察权长期受制于行政权造成的。尽管在我国宪法中，“一府两院”具有同等法律地位，然而实际上政府部门却拥有更强大的政治资源，行政机关对检察机关的人事任免和经费来源都有很大的影响力，检察机关行使监督权时很难完全避免行政权力的干预。目前在全球范围内，各国的行政权力都呈现出明显的扩张趋势。在行政权未能得到有效限制的情况下，面对有强势地位的行政权，检察权的独立运行仍任重道远。因此，食药监管“两法衔接”中，检察监督即使提前介入，但若缺乏独立性，也根本威慑不了地方的食药监管行政执法机关，尤其是在案件移送问题上，检察机关法律监督的相对弱势已成为食药监管“两法衔接”中的一个重大难题。[9]

（四）提前介入调查手段有所欠缺

现行的检察调查手段基本上借鉴于勘验、询问、鉴定等检察侦查措施，而且基本上以行政执法机关主动移送为主，检察机关通常情况下都是被动地接受，因此这些调查手段也往往具有滞后性。检察机关及时提前介入，也只能在发生食药监管安全事件后介入。由于有关案件情况由行政执法机关首先调查掌握，检察机关难以很快全面掌握第一手案件资料，犯罪嫌疑人的案件线索也基本上由行政执法机关掌握，行政执法机关不及时披露案件信息，检察机关就很难及时全面掌握案情，自然会影响其审查、判断和行动的速度。还有，行政执法涉及的刑事案件，侵害的是社会的公共利益，或者不特定人群的安全和利益。但是人们潜意识里容易混淆行政处罚与刑事责任，认为行政处罚就已经让犯罪嫌疑人受到应有惩罚，所以较少有人对此类案件的犯罪线索进一步举报，因而检察机关难以获得更多的犯罪线索。检察机关获取食药监管案件信息的滞后，使其案件审查、罪刑判断、介入决策和监督行动的反应速度出现迟滞，难以快速、及时地纠正相关的违法行政监管行为。[10]

（五）信息共享机制不完善

高效的信息共享机制是食药监管“两法衔接”顺利实现的重要基础条件。由于国家层面没有明确的顶层设计和统一规划，目前各地的食药监管行政部门、检察机关和公安机关之间，要么尚未建设信息共享平台；要么信息共享平台不能满足各部门之间畅通共享的要求，共享的工作流程、组织架构、信息范围、人员职责、监督问责等机制尚未完善。有些地方的食药监管部门和公安机关没有规定统一的信息录入标准，或者没有规定及时录入案件进展情况，检察机关无法了解案件过程。有些地方政府虽然建立了信息共享平台，但与检察系统的信息平台没有联网，形成各自为政的局面。甚至有些行政机关不愿意开展信息共享，错误地认为信息共享加强了检察机关的监督力度，增加了发现自己工作失误的风险，因此在行政执法工作中，对信息共享有意无意地进行抵制，以此回避、规避、逃避检察监督。此外，大多基层检察院负责“两法衔接”工作的都是侦查监督科，他们案多人少，很难安排专职人员管理信息共享平台，这就不可避免地导致了平台信息更新不及时、部门协调共享效果差等各种困难。[11]食药监管“两法衔接”中信息共享机制的不完善、不顺畅，严重影响了检察机关提前介入的工作力度和工作效率。

四、完善食药监管“两法衔接”中检察机关提前介入的具体路径

（一）完善立法为检察监督提前介入提供法律保障

为提高检察机关提前介入的效果，有必要明确赋予检察机关对食药监管行政机关立案后、公安机关立案前的相关执法行为的监督权。针对这个问题，有学者认为完善相关立法势在必行，通过立法提升检察机关的法律地位、赋予检察机关对行政执法的监督权、增强检察机关监督权的刚性和力度。[12]对于食药监管“两法衔接”的法律监督，目前已经有许多相关的法律规范，但这些法律法规还是具有相当的局限性。首先，相关法律法规位阶太低，对行政执法机关没有强制效力，有的条文规定过于笼统，导致可操作性不强。其次，这些法律法规中多数仅简单规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，以此来原则性地确立犯罪行为人的刑事责任，但没有明确权限范围，检察机关难以真正依据法律规定进行监督指导。目前比较务实、可行的做法就是修改、完善《人民检察机关组织法》，根据我国宪法对检察机关法律监督机关的定位，明确规定检察机关对行政执法行为的监督权，详细规定具体的监督范围、操作程序以及救济方式等，使检察监督有法可依，具有真正的权威性和普遍的约束力。最后，在实践中往往遇到行政执法机关拒绝检察机关阅卷的情况，这是影响检察监督工作落实的重要问题，因此赋予检察机关案件查阅权、审查权等相关权力很有必要。最高人民检察院等四部门《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》的第11条明确规定：“人民检察机关接到举报、控告或发现行政执法机关拒不移送涉嫌犯罪案件，经审査后发现情况基本属实的，可以要求行政机关说明情况，提供有关案件材料或派员参加。”但在实际工作中，检察机关向行政执法机关调卷必须先确认行政执法机关存在违法行为，而不阅卷又无法确认行政执法机关是否违法，这就造成了一个无法解开的死结。因此，必须立法赋予检察机关相应的调査权，才能及时了解案情，确认相关违法线索是否属实。当然，必须控制这个权力的限度和范围，通过调查确定案件是否涉嫌犯罪之后就应当马上停止，否则容易造成对行政权力的不当干预。[13]

（二）有效提升提前介入中检察监督的强制力

在食药监管“两法衔接”过程中，检察机关要提前介入，必须采取一系列措施加强其监督的刚性，突出其强制性。例如加强检察监督和人大监督的衔接，构建责任追究机制，扩大检察监督的范围与强度，以保证监督的强制力等。在我国当前的政治构架下，行政权、审判权和检察权由全国人大产生，检察机关根据人大授权，独立行使检察权。检察监督与人大监督之间存在密切的联系，在检察监督的工作体系中，发挥人大监督机制，从而加强检察监督的权威性和强制性。正如有学者指出：检察机关在纠正建议不被同级行政机关接受的情况下，应向本级人大提出建议案纠正行政违法。检察机关拥有调查权和建议权，人大拥有最终决定权，把两者结合起来，是符合我国实际情况的有效做法。[14]检察机关在食药监管机关无故回避检察监督时，可以向同级人大常委会提出质询案；此外，全国人大常委会为落实依法治国，常常对法律法规实施状况进行检查，检察机关可以请求人大常委会对食药安全执法进行执法检查，检察机关发现各监管机关执法过程中的突出问题，可以上报人大作为执法检查的线索，比如行政执法部门怠于履行职责或滥用职权等问题。人大执法检查纳入到权力机关的整体监督架构之中，能够增强检察监督的效力。此外，检察机关还应当通过被监督单位的上级机关来促进检察监督的落实，通过完善抄送和备案制度、跟踪和回复制度，来提高检察监督的强制性。抄送机制的根本目的是通过检察机关的提请引起上级行政机关的注意，借助其行政权力，要求下属单位纠正违法行为，依法行政。同时也要建立向上级检察机关和本级人大常委会的备案制度，使其尽早了解食药监管中的违法情况和监督内容，必要时对法律监督工作予以指导和支持。

（三）保障提前介入中检察监督权的独立行使

检察机关在我国宪法中的定位决定了其可以且必须在食药监管“两法衔接”工作中发挥重要的法律监督作用。而检察机关的法律监督作用，需要保证行使职权的独立性。然而，在目前我国现行的“双重领导”管理体制的架构中，检察监督工作的独立性有时确实需要面对一些负面影响和不当干预。一些专家学者曾呼吁：“法制的客观需要及执法的客观状况迫切需要对检察权在国家权力体系中的职能进行重构。”[15]由于在人、财、物三个重要方面检察机关均或多或少受制于地方，如果不能摆脱这些负面影响和不当干预，检察机关就很容易陷入“权力附属化”“职能地方化”的窘迫境地。检察机关要真正独立于行政机关，需要进一步加大体制改革的力度。目前，司法管理体制改革正在全国范围内全面展开，根据中央对重大改革项目的要求，上海、广东、湖北、吉林、青海、海南等地率先进行了司法体制改革，积极推进了省级以下地方检察机关人财物的统一管理，做出了有益探索。同时，检察机关也可以参照最高人民法院在全国各地设立六个巡回法庭的模式，在全国检察机关探索建立与行政区划适当分离的管辖制度。这些改革措施，对保障检察监督权的独立行使大有裨益。

（四）推行检察官派驻制度

检察官派驻制度是指检察机关为了更好地履行法律监督职能，专门派出检察官常驻行政执法机关，以保证对行政执法机关进行法律监督的及时性和有效性。在食药监管“两法衔接”中，食药监管部门、公安机关都在基层设有诸如“药监所”“派出所”一类的基层派出机构，而检察机关向基层派出机构派驻检察官，使检察力量下沉基层，也是检察机关参与改革创新社会治理、推进检察监督工作的一种积极措施。[16]检察官派驻制度有助于检察机关在食药监管“两法衔接”中快速、有效地提前介入，派驻检察官深入了解基层行政执法工作的具体情况，较易及时发现行政执法机关的行政违法行为，特别是对于重大和复杂案件，其可第一时间介入案件调查。检察官派驻制度也有助于移送案件的跟踪监督，派驻检察官能够对移送案件给予及时的督促，密切跟踪案件的进展，指导行政执法机关办案人员做好证据衔接，指导获取证据、固定证据、分析证据等工作，加强行政执法机关的刑事证据意识。检察官派驻制度还有助于食药监管“两法衔接”部门之间的信息沟通交流，完善检察机关与行政执法机关的信息共享和信息通报制度，将行政执法机关查处、移送的涉嫌犯罪的案件情况以及检察机关对相关食药监管案件的立案监督、审查批捕、审查起诉等信息相互交流，及时发现执法过程中的难点、盲点，保障落实检察机关对食药监管行政执法提前介入的持续性。

（五）建立健全信息交流共享机制

执法信息是检察机关实施法律监督的重要基础。在食药监管“两法衔接”过程中，如果检察机关没有案件信息来源，那么提前介入就是无源之水、无本之木。因此，必须建立健全信息交流共享机制。首先，应充分利用现代科技成果，建立便捷的信息交流平台，避免行政执法与刑事司法的“信息孤岛”，推进检察机关与公安机关、食药监管机构之间的信息交流。检察机关可以充分运用大数据的优势，有效促进部门间的信息传递，提高行政执法透明度，以此了解食药监管最新执法动向，将其对行政执法的事后监督变成随时监督，及时督促行政机关反馈处理结果，消除监督的形式化，保证监督的有效性，促进行政机关依法行政，提高提前介入的工作效率。[17]其次，应健全联席会议制度，检察机关与食药监管部门、公安机关、法院应建立起定期的例会机制，主要内容包括监管交流、情况通报、制度建设、协同行动、互相监督等。通过联席会议让相互间的信息流通起来，真正形成一种合力，使“两法衔接”工作更加便捷有效。为了避免联席会议流于形式，检察机关应履行作为“两法衔接”机制监督者的职责，必要时邀请媒体报道有关内容，增强联席会议的透明度，推动提前介入的规范运行。最后，应建立行政执法信息的通报备案制度，由行政执法机关建立行政处罚案件信息台账，内容包括处罚对象、时间、案由，处罚类型、结果等，及时报送检察机关备案。这些信息都是检察机关提前介入的重要工作依据，检察机关可将报备台账与“两法衔接”平台信息比对审查，以此避免食药监管“两法衔接”中移送案件的随意性，增强检察机关提前介入的工作实效。[18]