基于公安情报的社会稳定风险评估与法制建设研究

马 林，张 磊

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、引言

随着我国市场经济体系的逐步建立和社会各领域改革不断深化，城市的建设与发展，涉及众多利益的重新分配，使得社会矛盾与日俱增。与此同时，近年来推进城乡一体化的进程中出现的人口大幅流动、交易存在风险、分配不公、网络电信诈骗频发、执法不规范、拆迁征地问题等引起的群体性事件、违法犯罪人员在逃和犯罪率上升等问题[1]，使得传统社会稳定风险评估模式捉襟见肘，力不从心，故需要引入新的评估模式，除了要完善新的评估模式外，还要加强法治建设，与新的评估环节一一对应，做到有法可依，有法必依。

公安情报应用于社会稳定风险评估，既拓宽评估的范围，也有助于解决当前面临的一些社会问题，尤其在社会治安及反恐领域方面；进行风险分析，挖掘潜在社会风险更彻底，弥补了当前评估内容的部分缺失。基于公安情报的社会稳定风险评估尚面临一些问题，作者以此为切入点研究，使基于公安情报的风险评估体系更加完善，提出解决目前利用公安情报进行风险评估存在问题的对策，让该评估模式不断推广，有利于保障社会稳定和推进风险评估模式更新。

本文对目前风险评估内容进行概括并在此基础上，研究了利用公安情报进行风险评估的整体框架，以实际案例设计出具体的操作方案。并以流程图的方式直观地展示，最后提出完善使用公安情报评估风险的对策以及加强稳评的法制建设，如加强个人隐私保护、行政问责、引入专业评估机构等，希望可以对完善利用公安情报评估风险的机制有所帮助。

二、社会稳定风险评估的基本内容

（一）社会稳定风险评估的基本概念

社会稳定风险评估，是指对涉及较多群众利益的重要决策、重大政策出台前或有可能产生影响社会稳定的因素进行先期识别、评估和化解，并将评估结果、应对方案和预案作为政府部门或其他机构进行决策的重要参考，争取根源上预防和化解影响社会稳定的隐患，保障社会公共安全，以确保社会健康稳定发展，维护人民群众根本利益的一项基本性制度。[2]通过各地的评估实践证明，社会稳定风险评估机制对解决社会稳定的源头性、潜在性的问题起到了重要的作用。

（二）社会稳定风险评估的适用范围

社会稳定风险评估的范围总体而言可以概括为三个方面：

1.政策制定：对涉及群众切身利益的重大决策，需要进行风险评估，在制定的过程中要积极听取公众的意见，全面考虑群众的接受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。[3]

2.公共服务：政府部门开展公共服务的时候，要识别潜在的风险，需要把难点和复杂性考虑得更加充分，尤其是涉及到民生领域与公众利益密切相关的地方，在医疗、教育、住房、拆迁等方面，需要进行全面的风险评估。

3.公共安全：在公共安全领域主要是包括公共区域的安全、食品安全、当地治安状况、网络虚拟空间的安全、公共舆论等方面，还包括重大文体活动的开展，大型庆典的评估。

（三）基于公安情报的稳评方法

1.公安情报信息库分析法

公安部门主要是通过情报信息库里面一些数据指标参数来确定。因此公安情报部门在进行分析时，确认的标准参数主要包括：具有前科的人员、吸毒人员、违法犯罪在逃人员，公共场合携带危险物品，特定地区人流量变化异常，网络上敏感词汇话题，人民群众的举报，大量上访人员等等。通过身份证核查录入到公安情报信息库之中，对这些录入的信息整理筛选并进行分类，对于存在上述因素的重点管控人员以及现场的情况进行风险的评估与监控。

2.公安情报分析人员对社会稳定风险进行识别

社会稳定风险识别是公安情报分析人员针对待评估事项，综合应用大数据、虚拟空间、现场实地等多种识别方法全程检测社会综合风险[4]，从而形成科学的影响社会稳定的风险清单。

3.利用公安情报对社会稳定风险分析

对社会稳定风险的分析是基于公安情报进行稳评的重要环节，通过运用科学谨慎的客观主观分析、内部外部分析、静态动态分析等研究办法，对各类情报信息、零散脱节的线索进行进一步的加工整合和关联，得到一个预测性或者判定性的结果。

4.绘制风险矩阵图法

（1）确定风险内容。情报部门在进行矩阵评估时首先要明确评估内容，需要全面完整的描述风险。

（2）对可能性评估。对部分风险的评估可以根据历史数据和公安情报部门中同类型风险发生的概率获得参考，对可能性的划分通常分为五个等级：基本不会发生、较大可能不会发生、有可能发生、有较大可能发生、很有可能发生。

（3）对影响评估。对影响的划分通常也分为五个等级：很小、较小、一般、较大、很大。

（4）对风险评级。根据风险发生可能性等级和风险影响，绘制风险评估矩阵，以此形成风险评估矩阵。[5]参见表1。

表1 风险评估矩阵

5.分级处理风险

通过对风险进行评估，根据风险所有可能造成的影响和发生的概率对风险进行分级之后，针对不同等级的风险，采取合理的处理措施，最大程度地化解风险，防止风险进一步扩大。如果采取了越级处置风险，或者是没有达到应该处置的水平，结果很有可能是激化了矛盾，使小的风险扩大化，或者是不能够化解风险，造成不必要的损失。这里通过部分风险为例绘制分级处理风险表，参见表2。

表2 分级处理风险表

三、基于公安情报的社会稳定风险评估基本框架及实际操作

（一）事件背景

LS县政府根据城市规划将LS县轴承厂职工家属院拆除，对家属院的群众进行回迁安置工作。该方案征得了大部分群众的同意，并且群众与政府签署了《房屋征收补偿安置协议书》，但是仍有部分居民对该补偿并不满意，拒绝在补偿协议书上签字，在拆迁现场对施工人员进行阻挠，并与前来执法的公安人员发生了纠纷，县政府要求此事妥善处理。因此基于公安情报的社会稳定风险评估有助于从源头上预防和减少社会矛盾，防止矛盾升级引发群体性事件。为了更直观地展现评估的具体流程，公安情报部门开展具体评估活动的步骤及环节，如图1。

图1 公安情报评估流程

（二）评估主体

由LS县公安局情报大队负责对该房屋拆迁纠纷事件进行风险评估，县公安局其他部门对该事件进行辅助评估。在评估人员中与该事件有利益关系的人员应该回避，确保评估主体保持中立性，也可以保证评估结果客观性。

（三）风险情报搜集

1.县局督察大队向现场执法办案人员了解纠纷基本情况，通过对现场执法人员采取访谈、约谈的方式，对纠纷起因、执法人员在现场是否采取了合理合法的措施、有无暴力执法、该纠纷处理的结果进行了解，并对执法记录仪中的视频录像进行取证。

2.县局情报大队通过公民基本信息库对涉及拆迁纠纷案件几名群众的基本信息进行搜集，包括家庭基本情况、是否为前科人员、是否有过非法上访的记录、是否为重点管控对象，对有前科人员、非法上访以及重点管控人员进行更详细的信息调取，包括何年何月何事被处罚、何年何月何事以哪种非法方式进行上访等进行记录。

3.社区民警采取现场走访调查的方式进行现场风险识别，对居委会、邻居以及涉及风险人群进行访谈，了解涉及纠纷人员的内心想法以及利益诉求。

4.县公安局网络安全大队利用虚拟空间识别技术，对网络上涉及该事件的舆情进行搜集，对“LS吧”贴吧以及一些LS县公众号进行密切关注，通过采用“轴承厂拆迁”“拆迁纠纷”等关键词进行搜索，对于涉及该纠纷的激进言论和不符合价值观的评论进行搜集，尤其要对扬言采取线下行动的言论及时搜集上报。

5．由县公安局委托县内某家风险评估机构，对该县政府所提出的拆迁方案以及补偿方案进行评估，包括请城市建设方面的专家以及调取以往拆迁补偿方案，对该次轴承厂拆迁的合法性、合理性进行评估，主要评估内容包括该方案是否有充分的政策和法律依据，是否经过严谨科学的论证，建设方案是否具体详实等。对补偿方案的合理性进行专业评估包括补偿内容是否符合现在市场价值规律，补偿发放时间等。

（四）风险内容评估

1.经过信息核查，在纠纷中有两名群众存在非法上访的记录，原因都是因不满司法调解，在县政府门口聚众上访，造成县政府周边地区交通堵塞，影响政府工作人员正常工作。在本次拆迁发生纠纷后，这两名群众仍有可能采取非法上访的方式在县政府门口聚集，造成不良的社会影响，该风险发生的概率为有可能发生，且发生后果对社会的影响较恶劣，也容易发生群体性事件。

2.网安部门在网络论坛、贴吧等网页搜索关键词、敏感词汇后，发现有一条敏感言论，扬言去堵政府的办公大楼，还要聚集一群人对施工进行阻挠，并且受到部分人的回复响应。同时也有一条谣传信息讲之前执法人员执法过程中采用了暴力执法，引起了较多人的关注。这些很有可能由线上网络讨论转化为线下聚集，发生个人极端行为，集体极端行为，甚至演变成群体性事件，对社会秩序稳定产生较大影响。谣传容易蒙蔽不明真相的群众，让群众产生错误的判断，形成舆论压力，发生后果对社会稳定有较大影响。

3.通过走访，社区民警了解到在拆迁施工的过程中，存在施工噪音扰民的现象，对周边社区居民的交通存在影响，拆迁扬尘也让周边群众不满。这些小的风险点如果不及时处理很有可能演变成更大的矛盾，对社会稳定造成更大的影响。

4.经委托专业评估机构对拆迁方案和补偿方案进行评估后，拆迁方案的具体实施上存在作业时间不合理，在补偿方案上存在没有对拆迁居民安置合理安排，这也导致部分群众对于拆迁方案和补偿方案心存不满，需要及时处理。

（五）绘制风险评估矩阵

对上述风险可能造成的影响以及发生可能性进行分析，主要利用主客观分析法，对相似风险造成的影响以及概率的历史数据进行分析，得出拆迁纠纷风险评估矩阵，参见表3。

表3 拆迁纠纷风险评估矩阵

（六）分级处理风险

根据之前绘制的拆迁纠纷风险评估矩阵图，对不同等级不同类型的风险进行合理处置。

1.对县政府有可能出现聚众上访的情况需要特别关注，在拆迁纠纷没有彻底化解之前，加强对县政府周边地区的警力巡逻，并对之前有过非法上访的人员密切关注，一旦发现有聚集的现象，及时上报处理。

2.及时公开纠纷现场处理情况，上传真实完整的执法记录仪视频，或者召开新闻发布会，将事件真实情况还原给公众，防止谣言带来舆论压力。

3.向施工单位和县政府负责拆迁部门反映情况，指出拆迁方案和补偿方案存在问题，存在潜在的风险，需要进行整改，给出协调施工时间、做好拆迁安置工作等建议。

（七）责任追究

为保证评估机制得到落实，最后应落实责任追究来进行监督，对于依规定应该进行风险评估的重大决策事项而缺少评估程序的，或者违反规定不依照评估报告进行评估的部门，由法制支队负责对执法办案风险评估实施监督检查，其他监察部门负责对没有进行风险评估的单位或个人进行责任查究，按照相关规定追究主要责任人和直接负责人的责任。

四、利用公安情报进行风险评估存在的问题

（一）缺少擅长利用公安情报进行稳评分析的专业人员

现阶段公安情报主要用于打击违法犯罪，擅长利用公安情报进行社会稳定风险评估分析的人才匮乏，专门负责社会稳定风险评估的专业人员相对较少。以大型文体活动的社会稳定风险评估为例，评估内容主要为安全性、突发情况应对能力、活动规划是否合理等，但在实际公安情报评估工作中还缺乏实际操作的指标体系，安全性的系数如何评价，会发生什么类型的突发事件，如何界定该活动项目设置是否合理，实践中我们的情报分析人员并不好把握，对于社会稳定风险评估缺少一个科学的系统的认识，仅仅依靠我们用来打击违法犯罪的情报分析方法是无法满足当前稳评工作需求的。

（二）评估过程中公安情报评估主体信息和评估内容存在局限性

符合风险评估的信息非常广泛，公安部门需要汇集更多的信息去发现潜在的风险性，需要更多的信息保证评估的全面性，仅仅依靠有限的几个部门搜集造成公安部门在评估主体信息掌握方面存在不足，导致评估的结论可能存在片面性。评估的内容具体实施的环节普遍存在很多模糊的裁量区域。风险来源多方面的重大事项是否需要开展社会稳定风险评估的评判标准单一化、简单化，不利于准确评判重大事项是否存在稳定风险。[6]公安情报参与的风险评估内容对于民意搜集、其他领域的信息的搜集和评估相对较少，不能够全面地进行整体评估，无法消除群众疑虑的问题。

（三）评估过程中对个人隐私保护力度不够

公安情报信息库的应用会为社会稳定风险评估提供便利条件，在搜集、挖掘、分析、研判的过程中，利用国家赋予的权力对部分公民的隐私搜集调查。但是棱镜计划引发了民众对个人隐私被泄露的担忧，造成了民众对政府以及公安部门、国家安全部门大量搜集公民信息以及随意利用公民隐私行为的抵触。随着公民法律意识和权利意识的觉醒、信息的透明度提高，“什么类型的个人信息是可以被公安搜集并用来进行稳评的”“公安信息搜集是否有界限”，诸如此类的问题一定会成为公安情报在社会稳定风险评估中亟待解决的难题。

五、完善使用公安情报进行社会稳定风险评估的对策

（一）建立适用公安情报稳评的专项数据库

基于公安情报在对风险进行分析时，情报信息主要来源非常杂乱，在公安情报系统中仍缺少专门的社会稳定风险数据库。通过精细的指标划分，将适用于公安情报进行分析的风险分类整理，对于每次进行评估的结果以及所评估出的风险汇总到社会稳定风险数据库，社会稳定风险数据库的整体划分可以分为四大类：群死群伤的风险，常见纠纷的风险，社会影响恶劣的风险，导致社会恐慌的风险，这四大类下面再进行科学的划分，再可分为若干风险点，参见表4。

表4 情报专项稳评数据库

（二）在公安情报稳评过程中积极引入第三方机构评估

情报分析人员在面对部分社会稳定风险评估的过程中，分析部分风险因素不够专业也不够全面，通过引入第三方专业评估机构辅助公安机关情报分析人员进行评估，可以弥补仅仅依靠公安情报进行评估而产生的不足。在一些西方国家，评估的主体很多都是NGO组织，这些组织有专业技能，对其负责的专业领域风险评估会更加准确。而且评估时具有相对中立性。在风险调查、群众调查方面充当公安部门信息桥梁的作用，尤其是矛盾冲突激烈的时候可以充当“缓冲区”这样的角色。该方法在很多地区已经应用，例如江苏淮安组建成立了国内第一家非盈利“稳评”中介机构——淮安政和稳评工作中心；四川遂宁向全社会招标具有资质的专业化评估机构辅助进行风险评估。[7]

（三）加强对个人隐私保护、行政问责法制建设

在利用公安情报进行风险评估时，作为评估材料的公安情报在很多方面涉及到个人隐私，利用这些信息进行风险评估与对这些隐私信息进行保护是有一定矛盾的，公安部门在利用这些信息时没有起到很好的保护，部分个人隐私的泄露也给群众带来了很多困扰，必须要加强对个人隐私的保护。风险评估涉及多个环节，每一环节都起着至关重要的作用，因此对于每一环节的重要管控就非常必要，为了达到每一环节主体都能严格落实相关规定，加强法制建设势在必行。首先，要完善隐私保护和行政问责法制建设，必须着力健全相关立法。通过立法，在程序上对个人隐私进行保护，使用个人隐私作为评估内容时要严格审批，由部门领导进行审批，隐私的具体内容、评估负责单位、隐私涉及的具体评估事项都要标注清楚。其次，要加强行政问责法制建设，明确行政问责的主体和客体。政府的权力来源于人民，人民具有问“上边”事的权力。保障公民能够有渠道，合理合法的发问是关键。进一步强化政府及官员的监督制约职能，依法监督各级国家机关的工作人员和领导干部；要完善人大的质询、特别问题调查等程序，受质询机关必须作出答复；健全主要官员引咎辞职机制，依据宪法启动罢免程序；通过立法实现从“官员问责”到“问责官员”的转变，凸显民众问责主体的地位，以“人民满意不满意、人民答应不答应”作为衡量政府行为的标准；积极推行政务公开，建立健全地方政府公共事业管理的公众参与机制。[8]一旦发现个人隐私泄露或在评估某一环节出现纰漏，要马上对利用该情报进行评估的部门进行追责，本着谁评估，由谁负责的原则，对泄露个人隐私的人员进行追责，严肃处置，对政府出现的问题进行问责制，确定责任主体，以立法形式督促制度落实。还要对评估人员进行培训，推广个人隐私保护的知识，提高评估人员的保密意识。最后，也可以设立单独的个人隐私保护部门，例如英国以法律的形式确立了ICO在个人隐私上的职责和地位[9]，我们也可以参照设置类似的部门，当公安部门在搜集和评估含有个人隐私的公安情报时进行监督。只有对公众个人隐私保护到位，公众才会更加信任评估工作，利用公安情报的评估体系也会更加完善。

六、结语

在社会稳定风险评估工作不断深入推进的今天，我们需要利用公安情报在社会稳定风险评估中发挥更大的作用，同样也不能落下法制建设。我们也需要注意在利用公安情报进行稳评时存在的一些问题，分析出现的原因，制定合理的计划不断改进不足、弥补缺点，发挥公安情报在风险评估中应有的作用，在稳评工作中做到有法可依，有法必依。虽然在目前看来公安情报参与风险评估在自身建设方面仍存在着诸多不足，但是以目前公安情报在稳评中出色的分析能力，我们相信基于公安情报的社会稳定风险评估在稳评中一定会大放异彩。