法人化改制背景下产业技术创新战略联盟的政策选择*

印海廷

(桂林航天工业学院 科技处，广西 桂林 541004)

产业技术创新战略联盟是依托高校、企业、科研院所或其他组织机构，以满足企业或产业需求，以突破行业关键技术瓶颈和提升产业技术创新能力为目标，以参与联盟的各方共同利益为基础，以具有法律约束力的契约为保障，组建的新型技术创新合作组织[1]。产业技术创新战略联盟是落实国家创新驱动战略和国家创新体系在具体产业层面的推进，是一种全新的产学研合作模式。

当前，我国企业科技创新能力整体比较薄弱，科研力量大多集中在各大高校和科研院所，科技攻关和科技成果转化落地的效率较低。自20世纪70年代以来，产业技术创新战略联盟在国外得到了蓬勃发展，欧美科技强国充分发挥联盟的作用，攻克了大量影响深远的技术难题，实现了相关产业领域的技术优势，在技术创新的各个领域都实现了很高的经济效益和社会效益，为我国提供了很好的借鉴。2007年，我国成立了首批4个产业技术创新战略联盟。2008年，科技部、财政部、教育部等国家六部委联合发布了《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》，为促进联盟健康发展，并吸引更多企业、高校、科研院所的参与打下了坚实基础。

近年来，我国许多地区和行业对产业技术创新战略联盟的发展做出了卓有成效的探索。以北京中关村为例，中关村作为国家自主创新示范区，目标是成为具有全球影响力的科技创新中心，中关村推动产业技术创新战略联盟法人化改制的实践走在了全国最前列。2010年，为鼓励产业技术创新战略联盟等各类创新创业主体在中关村更好地开展活动，北京市在《中关村国家自主创新示范区条例》中首次规定，支持企业联合高校、科研院所和其他组织组建产业技术创新战略联盟，符合条件的，支持申请登记为法人。在收到北京市民政局准予筹备成立社团法人的行政许可后，中关村数字视频产业技术创新联盟成为我国第一个取得社团法人资格的产业技术创新战略联盟。中关村法人化改制的实践是落实国家科技创新政策的重要举措和有力探索。

截止到2020年5月，在全国范围内(不包括港澳台地区)，产业技术创新战略联盟登记为法人的总数为78个，其中注册为社会团体的有45个，注册为民办非企业单位的有33个。在全国范围内，联盟登记为法人较多的主要是湖南(31个)、北京(26个)和湖北(12个)三地，这三个省市登记为法人的数量占到了全国的88.5%。其中湖南长沙市登记的联盟法人就达到了30个，北京中关村登记的联盟法人达到了26个，湖北武汉市登记的联盟法人达到了11个。由此可见，湖南、北京和湖北三省成为联盟法人化改制的开路先锋，而湖南长沙、北京市中关村和湖北武汉也成为我国各地产业技术创新战略联盟法人化改制的首善之区。2010年以来，有146个单位获批为国家产业技术创新战略重点培育联盟，其中申请为法人联盟的只有4家，全部位于北京。本文将从联盟的组织形态和法律形态分析入手，分析当前推动产业技术创新战略联盟法人化改制的必要性，进而提出改制后的政策选择。

1 产业技术创新战略联盟的组织形态和法律形态分析

1.1 组织形态分析

产业技术创新战略联盟是整合创新资源的新型产业组织形式，联盟在孵化高新技术和产品，推动行业技术标准产业化、扩大产业集群效应等方面将发挥越来越重要的作用。从交易成本的角度来看，联盟内的交易成本远远低于市场交易成本。许多高科技企业或科研院所，在技术攻关或产品研发的起步阶段，如果单打独斗，仅靠本单位的科研团队和资源，很难在重大技术攻关项目上取得突破，长此以往，将会耗费大量人力、物力和财力资源，甚至会错失发展机遇。如果按照自发成立、自主管理、自治服务、自愿进出的原则将各个单位整合起来，将在协同攻关方面形成合力。产业技术创新战略联盟能在不同科研单位之间实现资源共享和优势互补，这对提高企业竞争力、拓展企业发展空间，进而促进产业发展都具有重要意义。

1.2 法律形态分析

2008年六部委联合发布的《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》(以下简称《意见》)要求产业技术创新战略联盟的成立需要有法律约束力的联盟协议，协议对成员之间的分工、合作方向和技术创新目标有明确的规定。但《意见》并没有明确联盟的实体法律形态，事实上联盟只是松散的协议型组织，仅仅只能通过契约对联盟成员进行行为约束和利益保护，由于联盟不具有独立的法律地位，因此不能依据任何主体法等法律规范去解决联盟自身的权益保障问题[2]。

产业技术创新战略联盟通过契约确立联盟单位的合作目标和发展方向，制定并完善相关制度和机制。如果联盟不具有法人主体地位，联盟内部约束和协调参与各方的制度或合同等将无法通过登记备案制度获得公权力的认可与强化，从法律效力上看，将仅仅等同于普通民事契约。因此，维护联盟关系最主要的法律保障机制仅仅是参与各方共同约定的违约责任，长此以往，联盟运行的稳定性风险将会非常高。选择推动联盟的法人化改制，从法律上赋予联盟相应的地位，确保联盟的稳定运行，充分发挥联盟在国家科技创新领域的战略性作用将显得非常重要，这无疑是一种有益的尝试。

调查显示，当前我国大多数产业技术创新战略联盟治理方式为理事会制，由成员大会选举理事会，理事会委托秘书处处理日常事务，理事会和秘书处是决策与执行机构；也有少数联盟的治理方式是委托联盟内的某个牵头单位主导，其余的会选择挂靠在科研机构、行业协会、大学或选择其他方式；还有联盟采用了董事会制，由董事会选举产生专家委员会，专家委员会产生秘书处的方式。当前，联盟成员的行为如何规范，利益如何公平合理的分配，如何督促联盟成员履行好相应的职责和义务，如何确保联盟成员在对外开展活动时能做到行动一致，以及如何认定联盟与其他企业、政府、联盟或其他社会组织发生的法律关系都是当前在发展中会遇到的重要问题。如何通过组织模式的创新去推动联盟的发展，特别是探讨法人化改制后联盟组织形态会呈现出什么特点，如何进一步推动科技创新就显得特别重要。

2 产业技术创新战略联盟法人化改制的必要性分析

2.1 获取体制内资源的需要

在法人化改制前，大多数的联盟处于“非法”状态，不具有独立承担民事责任的能力。特别是从政府获得的体制内资源很少，组织活动的经费大多由联盟成员负担。由于经费渠道有限，组织活动经费少，这大大限制了组织活动的范围。当前，大多数联盟的活动局限于联盟成员之间，和联盟以外的联系相对较少，和联盟以外开展联系的能力和渠道非常有限，这种状况显然不利于联盟的发展壮大。其次，由于没有法人身份，作为一个松散的社会团体，只能通过联合承担国家及地方重大项目并建立协同机制，在工作和利益的统一性、协调性方面都存在一定问题。再次，联盟的非法人身份也会限制联盟的对外合作与交流。改制后，法人身份的获得为联盟的建设创造了条件，为联盟业务发展开拓了更大空间。通过改制，社团法人将具有法律人格，能以自己名义参与民事法律关系。更重要的是，成为法人后，政府可以下放一部分职能由具有法人身份的联盟来承担，联盟可以承接政府专项课题，承担政府下放的职能，通过购买政府公共服务的方式(例如参与核心技术的攻关、技术标准的制定等)获得资金来源，以补充联盟经费的不足。

2.2 促进联盟发展壮大的需要

《意见》中明确提出了要探索长效、稳定、多元化的产学研结合机制。本文认为，联盟应该创新发展思路和运行模式，而产业技术创新战略联盟的法人化改制无疑将大大推动联盟的发展。首先，联盟的法人化改制，将使得联盟成员之间的行为实现合法化，成员之间的关系将更加巩固紧密，而不再是简单、松散的契约关系。法人化改制后，联盟成员的权责利将更加清晰，联盟的目标、章程和运行都将受到法律约束、规范与保护，这将对联盟的发展壮大起到至关重要的作用。其次，以联盟为法人主体的各类经济技术活动将可以更好地展开，联盟的活动经费和活动空间将大大增加，例如，联盟可以利用自身的科技人才优势和技术优势，在对外进行技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务时，实行有偿服务，进而实现社团财产的保值与增值[3]。再次，联盟的资产与管理使用将更加规范，改制后联盟接受政府和资助人的捐赠将按《社会团体管理条例》和联盟章程来管理和使用，联盟获得各类收益将按章程继续用于联盟自身的发展。联盟的法人化改制，将极大地拓展联盟的活动范围和发展空间，以前囿于联盟身份的原因不能涉足的领域或难以推动的战略将得以顺利实施。总之，改制后的联盟将在规范联盟发展，促进联盟合作，推动技术创新、培育产业集群、支撑政府重点工作方面开展大量工作，推动行业自律，成为推动联盟规范发展的主导力量。

2.3 提升联盟运行绩效

随着联盟数量的不断增多和国家扶持力度的不断加大，如何推动现有产业技术创新战略联盟有效运行和管理变得越来越重要。作为国家科技创新体系的重要组成部分，产业技术创新战略联盟对推动产业技术进步发挥了越来越重要的作用，近年来，各类产业技术创新战略联盟攻克了大量行业核心技术难题，加速了产业的技术创新与优化升级，受到了社会各界的高度认可。2012年，科技部印发《产业技术创新战略联盟评估工作方案(试行)》，文件要求对这些已经正式投入运行的联盟从创新活动、创新绩效、服务产业、运行管理和利益保障等五个方面进行考核和评估。其中，产业技术创新战略联盟的创新绩效作为评估标准之一，考核联盟建设和运行的创新绩效，是检验联盟是否成功以及完善程度的重要衡量手段，具有重要意义[4]。

推动联盟的法人化改制，正是加强联盟建设和提升联盟绩效的关键举措。如果没有法人身份，就不能以合法的身份承接政府的科技计划项目，也不能参与到合同谈判中来。联盟的法人登记，搭建起了联盟与政府、联盟与联盟、联盟与企业等之间沟通的桥梁。法人化改制后，联盟成员单位将共同整合为一个法人实体，作为崭新的操作平台，联盟将以最合适的形式推动产业技术创新。

法人化改制后的产业技术创新联盟将会在承接政府公共服务职能，优化联盟运作流程，提升联盟组织效能，促进联盟稳固发展等方面取得更大的进步。只有明晰了权责利关系，才能激发联盟成员参与联盟事务的热情，而不是简单的“碰个头”“混个脸熟”，通过建立和完善联盟内部的各项管理制度或章程，可以更好地实现联盟事务的规范化和法治化，极大地减少联盟内部成员之间的利益纠纷，提升联盟的凝聚力和向心力，提高联盟运转的效率。

3 法人化改制后产业技术创新战略联盟的政策选择

法人化改制将极大地激发产业技术创新战略联盟的潜力，如何为改制后联盟的发展提供政策保障与支持将显得越发重要。本文认为要从以下四个方面做出政策选择。

3.1 鼓励联盟进入政府公共服务领域

产业技术创新战略联盟的发展完善是落实国家创新驱动发展战略的关键环节，但政府全程介入产业技术创新的管理和服务是不切实际的。因此，根据“委托—代理”原则，在政府管理和服务的延伸领域，可以授权、资助和监督非政府的民间组织进入[5]。产业技术创新战略联盟必将在今后的产业发展和科技创新方面发挥越来越大的作用，应该优先鼓励并资助法人化改制后的产业技术创新战略联盟参与和进入政府服务的延伸领域。

联盟法人化改制后，由于拥有了合法的身份，联盟在承担政府的科技攻关项目、对外科技合作与交流、制定行业标准方面将能够发挥更大的主动性。通过法人化改制的契机，要加快增强联盟在技术研究、市场分析、行业规划和产业引导等方面的能力，更好地为科技创新服务，提升联盟队伍的专业化水平。政府可以单独设立面向联盟的技术研发与产业化创新专项，联盟要更好地发挥桥梁和助手作用，积极为政府的技术发展和产业规划等献计献策。

3.2 加大资金支持力度

资金是制约所有组织发展的根本性因素。联盟想要发挥更大的作用，首先就要解决好经费不足的问题。当前联盟的资金来源主要是联盟成员集中缴纳的会费，由于联盟成员对会费收取、管理和使用的信任程度参差不齐，会费断缴或因为会费原因退出联盟的现象时有发生。在联盟运行经费不充分的情况下，联盟容易呈现组织松散，联盟成员协调乏力，联盟绩效低下的情况。

当前，政府可以从以下三个方面着手:一是把支持法人化改制后的联盟纳入财政预算管理范畴，充分发挥政府资金的引导作用，政府可以制定对联盟的直接和间接财政资助政策，设立联盟建设专项资金，集中用于联盟开展各项事务；二是优先鼓励法人化改制后的联盟，从中选择一批制度成熟且有一定实力的联盟积极承担国家或行业的重大科技攻关项目；三是给予改制后的联盟优惠的信贷和税收政策。要大力完善联盟融资体系，为联盟资源整合与利用提供资金支持。

3.3 加强联盟的组织建设

联盟的组织建设关乎联盟的发展和产业技术创新的效果，只有鼓励联盟加强组织建设，才能更好地解决好联盟在运行过程中遇到的种种体制性障碍。产业联盟的法人化改制为加强联盟组织建设提供了契机。法人化改制后，联盟的管理与运营将受《社会团体管理条例》的监督与约束，联盟将成为具有法律主体资格的实体组织。在此基础上，联盟可以招聘专职的工作人员，参照国家对事业单位人员管理的规定执行，而非挂靠在某个企业或由某个企业代理，并确保专职工作人员的工资与保险福利待遇，这样可以进一步增进自身的独立性与稳定性，可以对内部各个企业更好的发挥技术创新与引领作用，进一步整合好联盟内部成员单位的科技资源。此外，要进一步健全联盟秘书处组织机构，发挥联盟秘书处的主导作用，在经费上做适当的倾斜。要加强秘书处人员专职化建设，联盟秘书处可以实行独立的考核机制，考核指标与工作内容紧密衔接，确保工作人员能专职、专心为秘书处工作，集中精力为联盟发展服务。

3.4 推动联盟运行机制建设

联盟的法人化改制，可以把联盟纳入规范化、法制化的轨道上来，避免联盟的无序发展。此外，还要以联盟法人化改制为契机，从运行机制着手，切实推动联盟的顺畅发展：

3.4.1 联盟的监督惩罚机制

法人化改制前，联盟的运转主要依靠成员单位之间通过长期合作产生的信任及企业与联盟理事长单位的有效沟通。但是，仅仅依靠信任机制和有效沟通不能完全杜绝联盟成员的投机取巧行为。法人化改制后，联盟可以在这方面对成员有一个监督和惩罚机制。根据《社会团体登记管理条例》第十四条的规定，社团章程应该明确社团成员的资格、权利和义务。根据联盟的发展需要，可以对联盟成员的责权利问题进一步明确，并制订考核办法和退出细则，择优吸纳联盟新成员，惩罚并淘汰损害联盟利益或对联盟贡献不大的成员，进而提高联盟的凝聚力，保持联盟内积极向上、团结协作、共同发展的技术创新氛围。

3.4.2 联盟的利益共享机制建设

联盟的法人化改制，为更公平合理的分配与共享联盟发展带来的收益提供了契机。根据《社会团体登记管理条例》，社团要有明确的章程，社团可以把有关财产管理和使用，收益的分配原则、流程等写进章程。一方面，我们可以根据联盟技术成果带来的收益按成员的贡献和绩效进行分配；另一方面，通过章程明确各方的责、权、利，保障联盟成员各方的利益。同时，通过推动产业技术成果的转化与标准化建设，让成员认识到，通过联盟能够在产业中获得更多的收益与话语权，从而提高成员单位参与联盟工作的积极性。

3.4.3 联盟的风险共担机制建设

联盟的投入很大一部分是基于关键共性技术的研发，技术研发不可避免会存在失败的风险，由一家企业来承担可能难以承受，那么联盟的组建就可以很好的实现风险共担。法人化改制后，联盟将以法人身份并以联盟的全部财产独立承担民事责任能力和风险。我们在联盟的项目管理办法中，就可以明确提出要风险共担，并且在重大项目研发前签订风险分担协议，从此收益共享和风险共担的机制将可以顺畅地在联盟内建立。