重大国际公共卫生事件的国际合作问题探析

霍咏秋

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475001)

全球化不断推动各国间贸易、旅游等活动的扩展，同时也为传染性疾病快速地在国际社会传播创造了条件。2019年暴发的新冠肺炎疫情，是世卫组织第六次宣布的“国际关注的突发重大公共卫生事件”。截至2020年6月底，疫情已经蔓延全球200多个国家和地区。这充分说明，在应对重大公共卫生事件时，任何国家难以独善其身。因此，加强多边合作，加强国际团结，加强国际沟通协调，推动双边或多边合作，携手打造人类命运共同体是国际社会的当务之急。

一、有效应对重大国际公共卫生事件需要国际合作

应对重大国际公共卫生事件需要进行国际合作，有以下三个方面的原因：

(一)公共卫生安全是人类面临的共同威胁

在人类发展史上，传染性疾病如影随形。以鼠疫为例，第一次鼠疫大流行发生在公元6世纪，起源于中东，继而漫延至埃及，又经埃及南部港口传至北非、欧洲，几乎殃及当时所有重要国家。公元6-19世纪，席卷欧洲的“黑死病”夺走了2500万欧洲人的性命，占当时欧洲总人口的1/3。1918-1919年，一场致命的流感席卷全球，感染人数几乎占世界人口的1/2，其中近1亿人丧生，给社会带来的损失是难以估量的。20世纪后期，随着全球化进程的加快，人员和物资的国际流动更加频繁，疾病传播的国际化风险大大增加。1998年，全球50多个国家受登革热影响，造成上百万人死亡。2003年，“非典”波及全球30多个国家，对世界的经济贸易产生了破坏性的影响。

进入21世纪，2009年H1N1猪流感暴发，全世界213个国家和地区确诊的感染病例总数超过60万例，造成超过28万人死亡，再次暴露了全球应对新疫情能力的不足。2019年的新冠肺炎疫情，更加凸显了传染病的跨国传播对人类公共卫生安全构成的严重威胁。

上述重大的国际公共卫生事件表明，公共卫生安全对人的生命、经济发展和社会的进步具有重大的影响。在病毒面前，全世界人民必须紧密合作，共同应对。

(二)现代社会的全球化发展

冷战结束后，世界最明显的特征就是全球化的迅猛发展。全球化始于经济范畴，逐步扩展至政治、文化、卫生等领域，增加了人类彼此间的关联和依存。全球化使卫生安全问题成为一个全球性问题。一方面，生活节奏的加快，工作压力的加大，使饮食文化也全球化，所产生的非传染性疾病，如心血管疾病、呼吸系统疾病、糖尿病等也在全球化发展；另一方面，交通工具便捷，使人员跨国流动的范围更加广泛，加快了病原体微生物的移动，加快了传染性疾病的传播。面对公共卫生安全的威胁，世界人民的利益和命运紧密地联系在一起。

(三)不同行为体所掌握卫生资源的互补性

应对突发公共卫生事件时，主权国家、政府组织、非政府组织、私人基金会以及个人等不同行为体也是重要参与者。他们发挥各自优势，有利于多方的交流合作，实现更大范围的国际安全，但各主权国家仍是主导力量。以应对COVID-19为例，中国即时与国际社会分享病毒基因序列信息、防控措施以及不断更新完善的治疗方案，为全球抗疫贡献了智慧和力量。世界卫生组织作为公共卫生核心的领导组织，发挥自己的力量，指导并推动全球疫情防控。一些非政府组织也扮演着重要角色，如国际红十字会、无国界医生组织，他们对公共卫生事件给予国际人道救援或倡导相关的全球行动，共同为人类安全出谋划策。

二、重大国际公共卫生事件进行国际合作亟待解决的问题

(一)世界各国对国际合作重要性的认识有待提升

重大国际公共卫生事件具有全球性。一方面，传染性疾病随着国际贸易的深入发展，不断向全球扩散，没有一个国家能够置身事外；另一方面，应对此类事件，需要各国通力合作，即使世界性大国也无法独自应对。赢得与病毒斗争的胜利和恢复世界经济的创伤，始终离不开世界各国的团结一致和紧密合作。面对2019年新冠肺炎疫情，世界各国的态度迥然有别。中国作为最早向国际社会报告疫情的国家，为世界守住了疫情防控的关键防线。中国的医疗专家组奔赴国际抗击疫情的前线；发挥国内的产能优势，争分夺秒地生产并向其他国家捐赠防护医用物资，并不断加强高层对话沟通，充分展现负责任的大国形象，赢得了国际社会的高度评价。而一些西方国家，在疫情初期错失了防控的时机。在美国，一些媒体将疫情名称直接与武汉挂钩，《华尔街日报》不仅将名称与中国挂钩，甚至发表一些辱华的文章。美国作为世界性大国，一些政客将疫情政治化，乱贴污名化标签的行为，引起国际社会的强烈不满，也影响了国际抗疫合作的开展。

(二)相关国际组织的权威性有待加强

相关国际组织应对重大国际公共卫生事件时，表现出自身的不足。世界卫生组织作为领导和协调机构，应发挥自身的影响力，但在2014年，埃博拉疫情在西非爆发初期，暴露出世卫组织面临研究数据快速共享的困难。世界卫生组织从接到信息到最终确认疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”间隔大约5个月，错失疫情防控的最佳时机，国际社会医学专家谴责其反应迟缓，应对能力不足。新冠肺炎疫情在欧洲蔓延，欧盟成员国为维护本国的国家利益，难以达成一致意见。欧盟成员国之间为了争夺医用物资，爆发了外交摩擦。《欧洲时报》称，欧盟各国“自扫门前雪”，“欧盟团结”名存实亡。[1]欧盟正在经历重大的考验，现在更需要的是欧盟各国共同努力，减少甚至摆脱疫情对欧盟各国造成的影响。

(三)相关国际卫生合作法律有待完善

《国际卫生条例(2005)》是一部具有普遍约束力的国际卫生法，世卫组织的所有成员国都是缔约方。《条例》要求各缔约国应当发展、加强和保持其快速有效应对国际关注的突发公共卫生事件的应急核心能力，但现行法律中的规定存在一定的缺失。

其一，缺少预防环节。《条例》中以“监测—通报—共享—磋商—核实”等环节对公共卫生事件进行评估，之后再采取必要的应对措施。突发重大公共卫生事件，在时间上具有突发性，在空间上具有群体性，对社会造成较大的影响和危害。[2]往往疫情初期是防控的最佳时机，一旦错过，疫情控制的难度系数迅速上升。但人们总是在疫情暴发时投入资金，疫情结束时就会遗忘，继而出现“重医轻防”的现象。预防才是应对重大国际公共卫生事件至关重要的一步。

其二，缺少国际合作和援助的具体措施。《条例》的第四十四条，规定了各缔约国和世界卫生组织的合作和援助义务：“缔约国尽可能根据条例规定，发现和评估事件并采取应对措施；提供或促进技术合作和后勤支持，特别在本条例所要求的公共卫生能力方面；世界卫生组织尽可能与缔约国合作，对缔约国的公共卫生能力进行评价和评估；向缔约国提供技术合作和后勤支持给予方便。”[3]根据条例我们不难看出，援助措施主要是简单的指导性原则，缺少具体实施的方法。现实条件下，各缔约国发展程度有差距。一些发展中国家的卫生系统处于严重瘫痪或是缺失的状态，而发达国家本身拥有监测和应对疫情的能力。疫情初期，一些发展中国家无法准确掌握疫情信息以及采取必要的措施，错过发现和应对的有效时机。疫情后，还会留下一系列的社会、经济、政治等问题，他们更加需要国际合作和援助的具体方案。

三、加强重大国际公共卫生事件国际合作的途径

(一)要进一步提升各国对国际合作重要性的认识

重大公共卫生事件不仅影响一国经济政治的平稳发展，也会影响整个国际社会的健康发展。全球化时代，挑战是共同的，责任也是共同的，现实问题迫切需要进行国际合作，国际社会中的大国也应承担起各自的责任。

打造人类命运共同体的重要性和迫切性在全球化时代下更加凸显。2017年，习近平主席在日内瓦访问世界卫生组织时提出，中国欢迎世界卫生组织积极参与“一带一路”建设，共建“健康丝绸之路”。在应对新冠肺炎疫情中，习近平主席向法国总统马克龙致慰问电时首次提出“打造人类卫生健康共同体”，这是关乎全人类未来的重要倡议。[4]病毒无国界，不区分地域、种族，没有意识形态之分，更不应该让疫情成为政治斗争的工具。国际合作特别是大国合作至关重要，中美分别作为世界上重要的发展中国家和发达国家，有责任共同参与。面对公共卫生安全的威胁，中美两国有必要开展合作，大国之间的良性互动是全球合作和世界秩序的稳定器。不只是世界性大国，世界其他各国也要团结合作，加强信息共享并及时分享经验；加强各个国家的卫生部门和疾控中心的交流；增进医生和科研机构相互协作；增强数字技术和医药产品领域的共同研发；在国家联防联控机制的衔接等不同方面携手合作，为维护人类健康福祉而努力。

(二)要进一步强化相关国际组织的权威性

国际组织是国际社会中重要的行为体，在推动国际合作、增进各国社会经济发展、促进国际法的发展等方面具有积极的不可替代的作用。国际公共卫生危机中，世界卫生组织应树立其领导地位。一方面，世界卫生组织在完善全球公共卫生治理中发挥核心作用，发挥自身的影响力与世界各国加强协调和沟通，各国也要共同维护世卫组织的权威；世卫组织应建立应急部门和提供专业的应急人员以及提高他们的救援能力；进一步完善信息数据共享平台，使应对公共卫生事件的效率大幅提升；合理配置和有效利用医疗资源，确保面临公共卫生事件时做好充分的准备。另一方面，其他国际组织也应采取积极的举措。欧盟成员国面对公共卫生危机时团结合作是关键，以共同维护地区公共卫生安全。由发达国家和新兴市场国家共同组成的20国集团(G20)，做出相应的政治承诺和高度团结，将有助于国际社会向前迈进，全力抗击疫情危机。世界银行为成员国提供资金应对危机，并对世界上最贫困、脆弱的国家给予帮助，避免他们遭受更加严重的打击。区域性的国际组织如东盟、非盟、上合组织、加共体等发挥区域合作力量，积极采取措施应对公共卫生安全危机，并出台相应政策缓解危机带来的经济压力。国际组织之间的优势互补，也是促进国际合作的重要推动力量。

(三)要进一步完善国际卫生合作相关法律规定

完善《条例》中的预防环节。信息化时代背景下，人们清晰地认识到公共卫生知识的缺乏以及当地公共卫生系统资源的短缺，比病毒和细菌微生物的传播更可怕。应完善落后国家或地区的公共卫生系统，建立传染性疾病的预警机制。首先，利用信息技术进行创新，建立健全公共卫生网络监测系统，能够早期发现并预警传染性疾病的发生。其次，日常的卫生检测工作做到规范化，不仅做好疫情前的防范，还要做好疫情结束后的追踪监测，防止疫情复发。最后，世卫组织可以通过网络平台对各国家或地区的医务人员进行系统化培训，组建专业医疗队伍定期到医疗水平较低的区域进行志愿服务，做好向当地民众宣传预防知识的工作。

细化国际合作和国际援助的法则。虽然经过多次完善，但现行的《条例》有关国际合作和国际援助的法则空洞单薄，应当进行详细的规定，有助于提高国际力量对传染性疾病进行国际合作和援助的效率。一方面，国际援助要充分考虑国家间发展程度的差距。对受援助国的捐助不仅有医疗物资、机械设备，也要进行先进的医疗技术、卫生信息、专业技能等方面的教育培训。另一方面，援助的时间应贯穿疫情发展的各个阶段(疫前预防监测、疫中控制治疗、疫后追踪检查相结合)，避免对疫情国以及周边国家造成第二次伤害。

人类总是不断面临新发和复发传染性疾病带来的卫生安全的威胁，不管全球经济发展到何种程度，不管参与公共卫生治理的行为体数量有多少，都不能对卫生安全问题放松警惕。各国要始终维护世卫组织的核心领导地位，世卫组织应始终坚持科学的态度与各国一起并肩作战，并深刻认识到人类是休戚与共的命运共同体。