消费公益诉讼中的惩罚性赔偿制度研究

胡贤菊

(兰州大学 甘肃 兰州 730000)

一、问题的提出

目前，对检察机关与消协组织两主体有权向法院提起在消费民事公益诉讼的资格问题，基本上达成了共识。但就是否可以提起惩罚性赔偿请求，理论界却有分歧，实务中也有不同审理结果出现。造成这一尴尬局面，剖其深层次的原因，还是提起惩罚性赔偿这一请求，无明确的法律依据引发的。最高人民法院在2016年2月1日颁布了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题》的解释(下文称：《审理消费民事公益诉讼解释》)中，对公益诉讼的适格原告诉讼请求权做出了开放式的规定，列举了一系列可以提起的诉讼请求，但并未明确是否可以提起“惩罚性赔偿”之诉。①2018年2月23日，为期两年公益诉讼试点结束后，两高联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下文称：《两高公益诉讼解释》)，主要总结了检察机关提起公益诉讼案件经验并提出了公益诉讼案件新的适用规则，虽然明确了赔礼道歉和消除危险等禁令之诉的诉讼请求，但对损害赔偿以及损害赔偿的计算仍然是空白的。②司法实践中，消费公益诉讼中的惩罚性赔偿越来越多的得到支持，但是也有法院不支持的情况发生。如在贵港市检察院诉梁耀平等三人侵犯众多消费者权益案中，二审法院撤销一审法院关于支持惩罚性赔偿诉讼请求的判决，认为惩罚性赔偿不是消费公益诉讼的审理范围。因此，急需正式的法律依据为其明确，以避免不同法院在审理惩罚性赔偿问题上出现同案不同判的现象。同时，法院计算惩罚性赔偿金的数额标准是什么，统一违法所得的10倍惩罚性赔偿是否合理，都是目前消费性公益诉讼中面临的问题，不同学者对此认识不一。

笔者认为是否可以提起惩罚性赔偿制度及其具体操作，将直接影响到消费公益诉讼的实际实施效果。本文将对惩罚性赔偿纳入消费民事公益诉讼的正当性与合理性进行分析，并提出一些可供参考的建议。因此，研究相关问题，积极探索消费民事公益诉讼制度的完善是十分必要的。

二、惩罚性赔偿纳入消费民事公益诉讼的正当性与合理性

在消费民事公益诉讼中，检察机关与消协组织可以提起消费民事公益诉讼，但是否有权提起惩罚性赔偿这一诉讼请求尚无明确的规定。但是，完全禁止提起惩罚性赔偿，显然和司法实践冲突。从相关法律的立法精神、惩罚性赔偿的性质、消费民事公益诉讼的功能定位、以及司法实务的实际情况上看，惩罚性赔偿应该尽快正式纳入消费民事公益诉讼的诉请范围。

首先，从有关司法解释规定的精神上看，尚未法律规定消费公益诉讼原告有权提起惩罚性赔偿，但因此就安全否定惩罚性赔偿在消费公益诉讼中适用，是极不合理的。从2015年当2019年，最高检、最高法发布有关公益诉讼的司法解释或实施办法多次。可见消费公益诉讼越来越受到重视，侵犯消费者权益急需有效的方法规制。相关法律条文明确规定的多为赔礼道歉、禁令之诉，但在列举最后都带有“等”字，所以根据立法目的及其文意表述来看，消费性公益诉讼中未明确禁止检察机关与消协组织可以提起惩罚性赔偿。《消费者权益保护法》第49条规定的双倍赔偿原则，充分展示了立法者的立法初衷，即惩罚性赔偿为的是充分保护消费者的合法权益。因此，完全可以从逻辑上推定得出，惩罚性赔偿可以最大限度地为消费者争取利益，其与现行相关立法的基本精神并不矛盾。

其次，从惩罚性赔偿的性质上看，虽然目前不同学者对于惩罚赔偿的性质有不同意见。不可否认的是，其既具有“公法”与“私法”双重性质，这也是导致分歧的重要原因。一般补偿性民事责任(即受损失是多少就补偿给当事人多少)相比较于惩罚性赔偿，尽管在一定程度上也会给违法行为人带来或多或少的精神压力。惩罚性赔偿是严厉性程度最高的一种民事责任形式，一般的补偿性民事责任并不能有效打击恶意的侵犯消费者权益的行为。因此，无论惩罚性赔偿的性质亦或是其功能，均不同于一般性补偿。但是，惩罚性赔偿通过对于侵害者加重经济利益上的惩罚，其不仅是弥补了受害消费者个人的损失，还可以有效维护消费安全等具有公共性质的不特定多数人的利益。通过加重赔偿金额数目，在补偿受害人损失的同时，亦能够对其他潜在的侵害行为人产生威慑和警示。进行重罚的方式，是国家对于私权消费领域的强制干预，且其是最重要、实质效果最好的方式与手段，也是公益诉讼效果的有力保障[1]因此，若禁止提起惩罚性赔偿，而不能遏制与阻止例如“毒猪肉”、“毒奶粉”、“假盐”等大规模消费侵权事件的再次发生，公益诉讼也会失去其存在的重要意义。为此，法律上明确公益诉讼原告提起惩罚性赔偿请求的权利，不仅可以有力保障消费安全与消费秩序，还能威慑大规模消费侵权事件的再次发生。

再次，从消费民事公益诉讼的功能定位来看，其与一般消费性私益诉讼是两种不同性质的诉讼。私益诉讼的性质在这里就不再赘述，而消费民事公益诉讼制度是近几年开始起步的制度。从消费民事公益诉讼制度确立到至今的不断探索，真切地折射出当前在消费权益保护领域的公共利益保护迫在眉睫。依据现行《民事诉讼法》第55条的内容，当中明确规定了两类主体(消费者协会和检察机关)可以提起消费民事公益诉讼和在什么情况下有权提起消费者公益诉讼。检察机关和消费者协会提起的公益诉讼，相较于个人提起的私益诉讼，对其打击侵害消费者权益行为，有其独特的优势。尽管鼓励消费者积极维护自己的权利，但受信息少、诉讼能力弱、举证难等因素限制，惩罚性赔偿请求权的个别性行使，想要彻底解决消费者维权动力或者能力不足问题是行不通的。[2]因为在消费侵权领域的案件中，受害人人数众多的案件占很大比重，当其受侵害权益具有小额性，同时又具有分散性的特点时，众多消费者会基于诉讼程序麻烦，以及时间、金钱成本方面的考虑，怠于通过提起诉讼的方式来维护自己的合法权益。如果消费者主动放弃维权，根据不告不理原则以及私法自治原则的法律精神，司法机关无法主动对此类案件进行司法审理，导致消费者公共利益保障长期处于法律保护的边缘地带。公益诉讼的目的是维护公共利益，若其诉讼请求只限于停止侵害、消除危险等禁令之诉，因为巨额利益引诱，且违法成本低等因素，公共利益难以切实保障。惩罚性赔偿具有惩罚和威慑双重功能，带有公益和私益的双重色彩，即弥补当事人的损失，又维护社会公共经济秩序和稳定。重要的是可以很好的补充消费者个人因时间成本、诉讼能力不足等原因放弃维权的缺失，让违法行为人承担应有的代价。因此，惩罚性赔偿请求权应是消费公益诉讼题中之义，否则违背消费性公益诉讼的本质。

最后，从消费性公益诉讼司法实践来看，消费性公益诉讼中提起惩罚性损害赔偿请求，是十分必要和可行的。从广东省消协提起惩罚性赔偿首获支持起，陆陆续续多起消费性公益诉讼提起惩罚性赔偿再获支持，皆证明惩罚性赔偿制度的可行性和可操作性都是具备的。但是也有少数法院不支持检察机关或者消协组织提起惩罚性赔偿。法律明确可以提起惩罚性赔偿才能解决的实务中出现的矛盾判决。我们还注意到，实践中若诉讼成本高且诉讼收益小的情况下，涉案的消费者未在一定时间内就侵权行为提起消费者私益诉讼，今后也几乎不可能再去提起民事诉讼。所以消费民事公益诉讼具有替代性和补充性，可以保护众多不特定消费者的合法权益，同时还可以避免违法者的民事侵权责任落空。不然众多不特定消费者利益遭到侵害，却出现无人提起损害赔偿诉讼的尴尬境地。因此，检察机关或者消费者协会代表不特定多数的消费者提起消费者公益诉讼并诉请惩罚性赔偿，才能真正避免违法者逃避其民事责任。

三、对惩罚性赔偿的建议

惩罚性赔偿制度是在侵权领域中发展出来的，个人在消费者私益诉讼中提起惩罚性赔偿，虽然也带有惩罚的目的和功能，但主要还在于通过远远高于损失倍数的赔偿金额来补偿其损失和激励受侵权的消费者个人主动向法院提起诉讼，及时维护自身的权益。而相较于私益诉讼，公益诉讼的惩罚性赔偿的主要目的和功能致力于惩罚和威慑违法行为，尤其是其威慑效果可以很好地保障公共经济秩序与食品安全，防止损害公共利益的违法行为再次发生。

(一)确定公益诉讼中惩罚性赔偿金额的基数

由于大部分消费者公益诉讼都呈人数多、分散广的特征，不特定的消费者的损失难以一一确定，实践中把违法所得看作是消费者的损失，这一基数易查明，操作性强。在案件中，经营者的收入也体现了其承担责任的能力，在此基础上处以惩罚性赔偿金，也是有其合理性得。因此，若正式在消费民事公益诉讼中确立惩罚性赔偿制度，明确公益诉讼中违法所得作为惩罚性赔偿金额的计算基数有助于该制度实施。

(二)确定公益诉讼中惩罚性赔偿的倍数

实践中，消费公益诉讼中提起的惩罚性赔偿，全部都参照传统《食品安全法》的规定，采用十倍赔偿法计算。笔者认为，惩罚性赔偿的倍数不应固定，可以在一定范围内灵活确定，以更好地发挥消费公益诉讼的作用。其一，从惩罚功能上来看，通过加重金钱惩罚力度来发挥威慑效力是惩罚性赔偿的功能，使违法行为人及意欲违法者因好怕高额罚款而停止或放弃从事该违法行为。金钱惩罚无疑是对违法性营利行为最合适和最直接的惩罚。在行为人经济承受能力范围内，惩罚越重，威慑效果越好。但不是无限度的，当惩罚与承担能力相差较多时，惩罚越多，反而威慑效果越小，“债多不言愁”，说的就是这个道理。[3]因此，若采用“一刀切”的标准，全部采用10倍的计算方式，不考虑个案的平衡，是不太合理的。其二，从公正效果来看，如果经营者承担能力有限，对其处以过高的惩罚性赔偿金，该诉讼请求即使被法院支持，也往往执行不了。这将导致达不到预期的惩罚效果，还会违背法律的公正。如果赔偿数额没有超过经营者的承担能力，其诉讼的请求可以得到实现，更有利于维护司法的公正性。

因此，对惩罚倍数的确定不能单单以消费者权益保护法、食品安全法规定的计算方式，而应结合公共利益被损害的程度，以及我国目前的社会经济背景，同时考虑违法对公益损害的大小，违法者的承担能力、主观恶性等其他因素来个案确定，赋予法院更多自量裁量空间。

四、结语

消费民事公益诉讼中，能否提起惩罚性赔偿依旧未明确，但是实践中，已有被支持的案件出现。本文从理论上分析惩罚性赔偿的正当性，以期先解决理论上的困境。诚然，为了节约论证成本和强化制度效能，立法上应当明确赋予相关主体以形式性惩罚性赔偿请求权，使其具有正当性。[4]以行为人的违法所得金额作为惩罚性赔偿的计算基数，举证难度小，容易查明，操作性强。为了兼顾惩罚性赔偿维护公共利益的效果和达到法律公正的效果，赋予法官一定的自由裁量权，灵活确定惩罚性赔偿倍数，能更好的实现消费公益诉讼的目的。

注释：

① 《审理消费民事公益诉讼解释》第十三条：“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持”。

② 《两高公益诉讼解释》第十八条：“人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会的公共利益，可以向其释明变更或增加停止损害、恢复原状等诉讼请求”。