农民专业合作社盈余分配机制的立法完善

谭 赛 周妩妍

(1.湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410000；2.长沙市望城区人民法院丁字人民法庭 湖南 长沙 410000)

2020年2月5日，中共中央、国务院发布中央一号文件《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》。该文件是21世纪以来中共中央、国务院发布的第十七个指导“三农”工作的中央一号文件，可见解决“三农”问题于实现全面小康之重要性。为补齐“三农”问题短板，中央一号文件的第三部分指出，必须要建立健全农民分享产业链增值收益机制，其中重点培育农民合作社等新型农业经营主体。显然，农民专业合作社如今已经成为农民增收的重要载体，研究并完善农民专业合作社盈余分配机制，对健全农民增值收益机制，实现我国全面、可持续脱贫具有现实意义。

一、合作社盈余分配的内在要求及立法现状

合作社社员加入合作社是为了改变自身弱势地位，实现合作社的益贫功能。因此，合作社的生命力在很大程度上取决于社员利益的实现程度。合作社的利益分配关系是合作社生存与发展的重要基础,是合作社有效运行的根本所在。不同的信用基础决定不同的企业形态，以资本为联合的公司制企业多以按股分红为主要的盈余分配形态，而以人为联合的合作社则应当以人的行为而非资本的投入作为分配盈余的主要依据。这是因为，比起多对外从事交易活动从而赚取利益的公司制企业，作为弱势群体为改变自身不利地位而成立的合作社多从事的是对内交易行为，即对内服务。以农民专业合作社为例，社员可以通过合作社购进生产资料也可以通过合作社售卖农产品，社员作为合作社服务的使用者也是合作社的惠顾者，因此合作社经营所产生的盈余中很大一部分本就来源于社员，在盈余分配时便应当按照交易额比例向社员进行返回。若与公司制企业一样，以资本的投入为分配盈余的主要依据，那么将为导致强者越强，弱者越弱的情形，与服务弱势群体，增加其收益的目标背道而驰。除此之外，合作社作为为社员提供其所需服务的互助型经济组织，还应当要重视社员技能的提高，为社员提供获得教育与培训的环境，带来隐形利益。基于此，1995年国际合作社联盟成立100周年代表大会所通过的《关于合作社界定的声明》(以下简称《声明》)明确了合作社社员经济参与以及教育、培训与告知的基本原则，其中，社员经济参与原则包含了社员出资、提取公积金、资本报酬有限以及按交易额返还盈余四项子原则。

目前，农民专业合作社系我国合作社主要表现形式，我国农民专业合作社立法将合作社盈余的分配划分为三个部分：其一，公积金的提取。根据《农民专业合作社法》第四十二条规定：“农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金。公积金用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额。”我国农民专业合作社产生的当年度盈余可以按照章程或者会员大会的决议提取公积金；其二，按惠顾返还盈余的提取，根据我国《农民专业合作社法》第四十四条规定：“在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余主要按照成员与本社的交易量(额)比例返还。可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十。”体现了规定了按交易量返还盈余的基本原则。其三，资本报酬的提取，根据《农民专业合作社法》第四十四条规定：“返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”即在按惠顾返还盈余后的剩余部分，可以按照社员的出资额比例向社员进行返还。

二、我国合作社盈余分配立法的现实检讨

尽管我国农民专业合作社立法强调了按交易量返还盈余的基本原则，但在实践中，真正按照按交易量返还盈余的合作社比例却不高，多数合作社仍按出资额或将出资额以及交易量相结合作为依据分配盈余。这种“按股分红”的方式使得合作社被资本所控制，出资额大的农户占据绝大多数利益，而出资较少的农户将失去话语权，游离在合作社边缘，导致合作社益贫作用无法充分发挥。这种现象反映出我国立法中关于合作社盈余分配的制度设计仍存在不完善之处，导致现实与立法的反差：

(一)混淆合作社盈余与资本报酬

前文提到，合作社盈余是指其在运营一段时间后产生的一定经营收益。根据财政部制定的《农民专业合作社财务会计制度》第三十条之规定，合作社的本年盈余按照下列公式计算：本年盈余=经营收益+其他收入-其他支出；其中经营收益=经营收入+投资收益-经营支出-管理费用。据上述公式可知，合作社当年度经营收益应当要减去经营支出与管理费用后，才能作为盈余提取公积金以及向社员进行分配。但我国立法却存在将合作社盈余与应当作为经营支出的资本报酬相混淆的情形——我国立法将资本报酬纳入盈余的分配之中，并允许当年度合作社盈余的40%按资进行分配。然而，资本报酬在性质上理应属于合作社利用资本的成本，应当在盈余分配前予以扣除，这是因为合作社社员加入合作社时出资更多地是想获取合作社的服务以创造或增强自身实力，而不是想投资于公司股票那样期许获得投资回报。因此合作社应当对资本的使用支付报酬，且该报酬不是有利润形成的投资回报而应归为经营的支出项。

(二)未明确资本报酬有限的基本原则

由于未能区分合作社盈余与资本报酬，导致资本报酬有限原则也未能在我国合作立法中得以明确体现。当然，我国立法对于资本报酬的限制也并非完全没有规定，根据我国《农民专业合作社法》第四十四条第二款之规定，我国合作社盈余按资分配的比例不得超过40%，这一规定被视为我国资本报酬有限原则的立法。之所以强调资本报酬必须有限，是因为社员出资是获取社员资格、获得合作社服务的条件，其直接目的不是像投资于公司股票那样获取投资回报。因此，合作社的资本报酬不是由利润形成的投资回报，而只是使用资本的成本，即合作社对社员出资的机会成本给予的补偿，因而实行有限原则。但值得一提的是，立法对资本报酬有限原则的规定，应只是为了强调报酬的“有限”，而非“禁止”。这是因为如前述，资本报酬在性质上属于合作社的成本，而成本是应当支付的，除非社员放弃接受，因此无论当年度合作社有无盈余或者是否亏损，同其向社员支付报酬无关，因为报酬应当计算进合作社的盈余当中，部分国家立法禁止合作社在亏损状态下支付资本报酬的做法侵犯了社员的基本权利。我国立法将资本报酬纳入盈余分配范畴，意味着若当年度合作社未取得盈利时，社员将无法获得资本报酬，看似对资本报酬予以立法肯定，实际上却存在保障不足的隐患。正是由于我国立法尚未明确确立资本报酬有限原则，因此即使我国立法明确规定可分配盈余主要按照成员与本社的交易量(额)比例返还，在实践过程中，仍有不少合作社将近一半的当年度盈余按资进行分配，背离了按惠顾返还盈余按的合作社基本原则。

(三)未对公共积累的提取及分割进行明确规定

除资本报酬有限原则及按惠顾返还盈余原则外，根据《声明》，社员的经济参与还包括公积金(或公益金)的提取。我国立法明确了我国农民专业合作社可以在当年度盈余中提取公积金，但遗憾的事，却未对公积金的分割作出明确的规定。事实上，在公积金提取上理论界几乎没有争议，而在是否可分割的问题上理论界一直存在争议，有观点认为公积金的提取及分割会导致合作社公共积累的减少，不利于合作社的长期发展；也有观点认为公积金的不可提取会导致合作社“搭便车”的情形越发频繁，立法未对公积金的提取作出规定，不利于实践当中合作社的具体操作；除此之外，我国《农民专业合作社法》目前仅对公积金的提取作出规定，但却未对公益金的提取作出规定，实属立法不足。公益金是按照法律或章程规定，从盈余中提取并用于合作社集体福利的款项，可用作社员教育、培训等福利的改善与提高。当前，我国农民专业合作社的构成主体大部分是传统的农民，且含有不少贫困农户，其文化程度普遍较低，年龄结构偏大，除能人社员外一般普通社员的整体素质比较差，合作意识淡薄，接受新知识能力低。知识的缺乏成为限制他们合作的重要因素，公益金的提取，实属必要。

三、我国合作社盈余分配机制的立法完善

根据上述分析，可以得知目前我国合作社盈余分配制度存在着混淆合作社盈余与资本报酬、未明确资本报酬有限的基本原则以及未对公共积累的提取及分割进行明确规定等立法不足。针对以上问题，现提出相关完善意见，以供立法参考。

(一)设置资格股与投资股

为了对向合作社出资额较大的社员提供激励以提升合作社效率，我国合作立法允许合作社在盈余分配上，将不多于40%的盈余按照出资额进行分配。但在现实生活中，这种仅将盈余的40%按照出资额比例进行分配的做法，并不能满足出资额较大成员的利益需求，因此，合作社如果筹措资金一直是合作社发展上的难题。除此之外，这种做法还会使得出资额较小，但是为合作社付出较大的能人社员产生不满，导致合作社内工作效率因利益分配不均受到影响。因此，要想既能保证合作社具有吸引资金的能力，又贯彻落实合作社按惠顾返还盈余的基本原则，最好的方式之一便是设置“资格股”及“投资股”。其中，资格股顾名思义，是指个体为了取得社员资格，加入合作社时向合作社缴纳的出资，也就是参与“互助合作活动”所必须的股份资本；而投资股则是指以合作社支付投资回报为条件，由社员在自愿基础上出资所购买的股份。针对资格股，合作社应当根据资本报酬有限的原则对其进行股息的发放，而针对投资股，则无需受到资本报酬有限原则的限制，可以根据投资合同的约定在盈余分配前，优先向其发放红利。现阶段下，许多农民专业合作社因刚刚起步，在向银行或者信用社贷款上常常因达不到其门槛而受到挫折，又由于资金短缺其发展规模往往受到限制，造成恶性循环。在“资格股”以及“投资股”的设置下，合作社不仅可以缓解其资金压力，还能够贯彻资本报酬有限以及按惠顾返还盈余按的基本原则。

(二)强调资本报酬有限原则及按惠顾返还盈余原则

在明确资格股以及投资股的基础上，立法应当明确建立资本报酬有限原则，对于资格股的报酬设置，可以参照民间借贷利率，在立法中增加规定：“合作社资本报酬应当在每年合作社的经营成本中扣除，资本报酬率由合作社章程自行规定，但不得超过民间借贷利率的法定限额。”除此之外，还应当强调按惠顾返还盈余的基本原则，以满足贫困社员获得惠顾盈余的诉求，可将我国《农民专业合作社法》第四十四条第二款改为：“合作社当年度经营收益扣除经营支出与管理费用后为合作社盈余。合作社盈余在预留公积金、公益金后，按照社员交易额占合作社所有社员交易额总额的比例予以返还。”除此之外，还可以在立法中明确违反资本报酬有限原则以及按惠顾返还盈余原则的不利法律后果，例如利益受到侵害的社员可以根据上述两项原则的相关立法，要求合作社或者不当得利的社员承担向其返还超额资本报酬的责任；行政主管部门可以要求合作社为此承担不利的行政法律责任，如对合作社主要负责人员或者合作社进行罚款等。

(三)规范和细化合作社公共积累部分的提取

在公积金的提取上，立法应当明确其是否可以被分割。笔者认为，在这个问题上，立法者应当遵循1995年《声明》中的有关规定，《声明》指出“合作社资本至少有一部分是合作社的共同财产”“公积金至少有一部分是不可分割的”，笔者认为，“不可分割性”较好地调节了理论界对公积金是否可分割的争议，既做到了合作社公共积累的稳定性，又防止了公共积累过大而导致的合作社脱离社员的情况。但值得注意的是，合作社作为民主控制的自制联合组织，是社会自治的一种表现形式，不同于公权力必须直接依据宪法和国家公法行使，社员的自治权可以且主要依据自治章程行使。因此，若章程允许公积金被分割，应当尊重社员的自身意愿，因此建议立法增加规定：“除合作社章程另有规定外，公积金在提取后，不允许被分割。”在公益金的提取上，公益金提取制度能够解决我国合作社社员在互助合作过程中所面临的技术与管理难题，从而有助于合作社的现代化以及可持续发展。由于目前我国合作立法尚未对公益金的提取进行规定，因此，建议在《农民专业合作社法》中增加公益金的提取制度，并且明确公益金主要用于社员教育、培训等福利事项。

四、结语

2017年10月18日，党的十九大报告提出乡村振兴战略，报告指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。农民专业合作社作为乡村振兴以及内源式发展下的有效载体，承担着建立健全农民分享产业链增值收益机制的重要任务。但是，在当前合作社盈余分配制度上，却存在着一定阻碍，使得作为弱势群里的合作社社员无法充分获得其应有收益。因此，必须对农民专业合作社盈余分配机制加大重视，在设立资格与投资股的基础上，必须要贯彻合作社资本报酬有限以及按惠顾返还盈余的基本原则，保证处于弱势地位社员的应有收益。除此之外还应当要重视合作社的公共积累，重视对社员的教育与培训，才能够充分发挥出农民专业合作社在当下的时代使命与作用。