公共信息服务的法治保障*

●毕德强 吴德志 董 颖

(哈尔滨师范大学 哈尔滨 150025)

公共信息服务的法律保障是一个循序渐进的过程，是从法治理念上升到法律制度，再到法律实现的过程。当前，我国公共信息服务的责任和义务在有关法律中没有明确规定，公共信息服务的施行没有具体的行为规则，政府关于公共信息服务的保障措施和制度安排等均较为零散，群众的不满可想而知。 因此，用法治观念来思考公共信息服务，在宏观视野上可以引领和推动公共信息服务的改革与发展，加强政府的法治建设，保护公众获取信息的权利。

1 公共信息服务的法治理念需要加强

公共信息服务不到位的问题由来已久，服务态度也参差不齐，当客体出现问题，服务主体就应该承担责任[1]。我国现阶段公共信息服务尚不完善，其法治理念不到位的问题体现在三个方面。

(1)立法机关对公共信息服务的公共属性没有进行法律界定，导致公共信息服务缺失科学体系。公共信息服务中的公共属性应当进行法律规范，否则无法确定公共性的范围。根据服务内容的不同划分，公共信息可以区分为气象信息、科教信息、地理信息、法律法规信息、信用信息等。根据信息加工水平和服务层次划分，上述公共信息服务的内容可以分为原生型和增值型，对这两类信息服务的调整策略必须区别对待。如果不用法律法规对上述问题，特别是公共信息服务的公共属性及其程度(纯公共物品或准公共物品)、公共信息范围等进行界定，公共信息服务就会变得模糊不清。

在政府公共信息服务的“公共”内涵等问题还没有解决的情况下，要求政府行政系统履行公共信息服务的职能显然不切实际。当然，公共信息服务的规范体系不能简单地等同于它的内容，还有主体、对象、实现方式、行为规则等问题[2]。学者普遍认为，对公共信息服务和“公共性”等关键概念进行法律法规界定，既可以澄清人们的模糊思想，也可以使复杂的公共信息服务有相对规范的体系。

(2)以政府为主的公共信息服务没有法定的职责，说明公共信息服务及其服务质量尚没有列入对政府绩效的考核要素。依法行政意味着政府行政系统职责必须要有法定性，然而当前，我国关于政府公共信息服务还没有法律法规的规定，即政府公共信息服务还不能确定就是当然的行政系统法律职责。显然，这与政府为人民服务的宗旨不相符，政府为公众提供公共信息服务应由法律予以明确并提供法治保障，公共信息服务是否为政府行政系统的必选义务，取决于政府行政系统为民服务的决策思想。

(3)公众的信息获取权或知情权没有在专门的规范性文件中得到体现。在这样的背景下，公民获得公共信息是一项受法律保护的权利，还是仅仅是从实际行为中受益的过程，成为一个不好回答但又应当回答的问题。一般来看，以上两种理解或做法的实际效果也许相同，但深层次上反映了立法者心目中关于民众地位的理念，两者之间有着本质上的区别。自然人、法人可以从相关主体履行信息公开的行为中受益，但不代表自然人、法人就享有信息获取权或知情权。

从立法技术层面上看，关于公共信息服务的法律法规在其文本的开始都会直接或间接地表明其立法目标、任务或目的，这种表述自然体现立法者的价值导向及其理念。例如，《政府信息公开条例》的立法宗旨表述为：为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府公共信息对人民群众生活、工作以及经济社会活动的服务作用；《气象信息服务管理办法》的立法宗旨是为了规范气象信息服务活动，培育气象信息服务市场，促进气象信息服务有序发展，满足经济社会发展和人民生活对气象信息服务的需求。

从现阶段立法看，它已实际反映出隐藏于立法者心中的理念，即信息立法的终极价值关怀是什么的问题[3]。

2 信息服务的保障机制需要进一步健全

我国公共信息服务虽然取得一定的成绩，但该服务的保障机制仍然存在以下问题。

一是提供公共信息服务的局限性。目前，我国公共信息服务的社会协同、共同治理机制尚未形成，公共信息开放与共享的理念还不甚清晰，信息服务还处在诸侯割据的状态等，基于这种现状只能有限地开展公共信息服务。社会协同、共同治理的公共信息服务，有三个方面的局限性：面对整个社会的市场需求，政府利用掌握的有限的资源为公众提供这种单一供给模式的公共信息服务，久而久之势必超过政府本身的负担能力；相对于公众期待的公共信息服务需求，政府的财政投入在一定时期内十分有限；服务主体指向的服务对象、服务内容和服务方式都是有限的，尤其面对这种多样、变化的公共信息服务需求。

二是信息需求与信息供给的不确定性。公众的信息需求是公共信息服务主体提供优质服务的前提。然而我们很多地方政府往往基于服务的可能性为民众提供公共信息服务，公共信息服务也因此种做法降低了有效性，也极大地浪费了有限的社会资源。这种现象造成有限的公共信息服务平台及其数据库极有可能会因用户太少而流于形式，形成事实上的“形象工程”或“政绩工程”。

三是公民获取信息服务时需要救济的措施的局限性。公民了解、获取信息是公民的基本权利，在权利受到妨碍甚至侵害时理应得到救济。救济方式一种是司法救济，另一种是行政救济。我国公共信息服务的相关救济性规定对此虽然有所体现，但从救济程序、救济内容等规定上看，公民信息权利的救济措施尚需加强，获得救济的权利和信息权利的救济已经成为公共信息服务极为关注的热点问题[4]。

四是信息服务人员素质和服务态度上的差异。包括信息服务人员服务态度的区别，服务人员的个人素质良莠不齐，公众对工作人员和服务质量的评价不同，公众对信息服务质量的期望值高低不同。由于公共信息服务能力在行业、区域、部门等之间存在较大的差异，公众自身信息素养也各有差异，公众对信息服务质量的评价必有明显差异。

公共信息服务人员的服务质量和服务管理者的素质差异等导致公众对服务主体不同程度地产生了信任危机。同时也体现了我国追踪型、互动型、回应型的公共信息服务还有很多方面没有到位。由此可以看出，公众对信息服务质量的评价一般表现在服务过程中，更重要的是表现在服务结果上。

服务过程导向的质量评价是指公众基于对公共信息服务过程满意状况的评价，将公共信息服务过程的公平性、开放性、参与性、及时性、便利性等指标纳入到服务质量的评价之中；结果导向的质量评价是公众基于从政府公共信息服务中得到的利益(可以是物质利益也可以是精神利益)。因此，公共信息服务质量的差异性启发我们，既要关注公共信息服务的结果，也要关注公共信息服务的过程[5]。

3 法治保障需要加强

3.1 信息服务必有法治保障的理念

(1)逐步提高信息服务法律制度的执行效率及其力度。现阶段，我国公共信息服务的法律、法规、规章制度还不健全，需要加强已有法律、法规等的执法实践和执法力度，只有这样，服务过程才能得到保障，公共信息服务目的才能实现。我国信息服务的法律效果是指实施法律制度并得到贯彻执行，从而使法律制度的目标得以实现，法律效果的善与恶是依据“合法性”来决定的。譬如，权利主体与义务主体的行为是否合法合规，程序是否合法并体现公平正义。

(2)公共信息服务的法治保障应包含立法、执法、守法等，与之相对应的应当是明确公共信息服务法律制度的立法理念、执法理念、守法理念，由此保证公共信息服务宗旨的实现。法律权威不仅要靠各参与主体共同维护，更来自于公众的真诚拥护和信仰，公众的知情权和获取权要靠制度、规范来保障。公共信息服务法律制度的立法理念从根本上决定着该项服务立法的基本原则、目的和制度设计，信息服务法律制度应以公民信息权利的保护作为基本价值导向。确切地说，要明确政府提供公共信息服务的责任、义务和公民享有的公共信息服务基本权利，并通过制度的强制力动员公共信息服务相关资源，引导、规范公共信息服务的行为过程，保障并促进公平、多元、效率、持续等公共信息服务目标的实现。

(3)提高公共信息服务参与主体的法治思维和法治意识水平，加强信息服务法律制度的宣传。参与主体包括该服务的需求主体、提供主体、监督主体、责任主体等，这些主体对公共信息服务法律制度的态度、运用和掌握水平等，深深地影响着公共信息服务的法治保障由理论向实践的转变。因此，各参与主体法治意识的增强，将有助于现实与公共信息服务的法治理想相结合，各参与主体必须以“知法”为先决条件来强化其法治意识。这些主体要行使法律赋予的权利，自觉履行法律规定的责任和义务， 必须深入理解公共信息服务法律制度的规范性内容，同时还要有一定的法律思维。

学者周叶中认为：法律思维是指相关主体以公共信息服务法律制度及其基本理论作为实践的方法论。法律思维强调有关主体应以客观存在的公共信息服务法律制度为基础和依据，形成以法律为标准的思维方式和习惯，将法律作为评价公共信息服务行为的尺度，并形成以法治思维为指导的公共信息服务行为模式[6]。

3.2 公共信息服务需要配套完备的法律制度

笔者借鉴前面的分析认为，我国公共信息服务的法治化进程应该是从国家层面建构科学完整的公共信息服务法律制度体系，形成序列化的法律制度框架结构。我国关于公共信息管理与服务的法规或规章，已经公布的有《互联网新闻信息服务管理规定》《政府信息公开条例》《公共信用信息管理办法》等，这些法规、条例制度的兼容性和衔接配套问题就显得尤为重要。那么，如何从源头上解决当前制度建设中所存在的相互冲突和碎片化等问题？笔者认为应该明确服务与管理的体制和机制，通过法律制度框定公共信息服务的目标定位、范围和边缘，确立服务职责在政府序列行为中的位置等。

从法律制度的制订来看，公共信息服务应实现的目标有：第一，对公共信息服务质和量的标准及机制进行规范；第二，明确公民等参与主体的公共信息利用权、获取权、获益权和再开发权等；第三，从法治上保障全国联网式的公共信息服务协同与整合，建立高效的信息服务平台，鼓励社会力量参与，并与政府共同推进公共信息服务；第四，明确公共信息服务主体的责任与义务，明确商业性与公益性公共信息服务界限。明朝政治家张居正说过“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，由法治对公共信息服务进行保障其实不难，只要国家层面立法既可，说难就在于国家法律、法规、政策的确切实行。所以，健全公共信息服务法治保障的实现机制十分必要,公共信息服务法治的实现主要由公众参与、合法审查、服务问责等机制构成。

对公共信息服务主体资格的审查，一要审查有关主体是否具有法律制度允许的义务特性；二要审查服务主体是否具有生产、提供公共信息服务的许可、备案程序等；三要审查获得资格的公共信息服务主体是否有被法律、法规强制退出的情形。对公共信息服务程序的审查，包括主动服务审查、被动服务审查和服务外包程序的审查。

公共信息服务领域要建立公共信息服务的考核与问责机制，必须建立项目、内容、形式、参与主体、标准等基础清单。问责的目的是基于责任改正工作不足并回应公众需求，政府为民服务的基本责任是为公民提供及时、公平、有效的公共信息服务，服务责任的具体方式应由政府根据公共信息服务项目的特点进行选择。公共信息服务分为基本型和增值型，政府对增值型公共信息服务负有组织、推进和质量保障责任，对基本公共信息服务负有连带、兜底责任。由此看，公共信息服务的问责主体既包括公民，也包括作为委托方的政府各部门。问责主体既可对相关机关和公共主体进行问责，也可对提供增值公共信息服务的社会或市场主体进行问责。该服务的问责对象既有政府行政部门和相关公共部门，也有参与增值服务的其他社会主体。

4 结语

有限的公共信息服务要充分发挥它的效力，公民必须参与信息服务的决策和选择。在关于公民参与的研究中，Arnstein 提出了一个从无参与到象征性参与再到公民权利参与的阶梯模型[7]。这一研究成果表明，公民参与的制度化水平能促进公共信息服务需求的决策和选择。公众的信息需求与服务主体的信息供给的有机结合，可以充当公共信息服务需求决策和选择制度化的催化剂，进而建立一个汇集相关需求信息的集成平台和需求网络。