英国主要图书馆法述评*

●欧阳爱辉 闫玉冰

(南华大学 湖南衡阳 421001)

随着我国社会经济的快速发展，公民对文化生活的要求越来越高。为加快公共文化服务体系建设，推进公共文化服务立法工作，我国正努力建立健全相关法制。完善的图书馆法律体系能保证我国图书馆健康、协调、可持续发展，不断提高图书馆的社会地位，使其更好地发挥公共文化服务职能。我国近年虽颁布了《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等法规，但与发达国家相比还远未达到成熟阶段。

英国早在1850年就颁行了世界上第一部《公共图书馆法》，迄今已拥有较全面完备的图书馆法律法规体系[1]，极大地促进了图书馆事业发展。为推动我国图书馆法日益趋向完善，英国相关图书馆法规显然有很多值得借鉴之处。

1 英国主要图书馆法内容介绍

1.1 《公共图书馆和博物馆法》

《公共图书馆和博物馆法》由1850年《公共图书馆法》及其相关修正案发展而来，是英国当前最重要的公共图书馆法，它反映了现代图书馆法的典型特点，为公共图书馆和博物馆这两类文化服务体系之融合奠定了法律基础。该法主要从以下几个方面对英国公共图书馆作了明确规范。

(1)确立公共图书馆管理体制。《公共图书馆和博物馆法》规定图书馆管理工作由国务大臣负责，要求其提供的图书馆服务必须在中央政府的监督下进行。从而顺利解决了公共图书馆的管理者问题。同时由国家展开监督管理，也有效保障了服务质量[2]。根据该法英国成立了两个国家咨询委员会，一个分管英格兰，一个分管威尔士和蒙默思郡，这两个委员会的职能是向国务大臣提供图书馆设备供应或利用的建议，并回答国务大臣所提出的任何问题。委员会成员由国务大臣任命，且硬性规定成员必须包括具备图书馆服务经验和图书馆机构管理而非普通行政管理经验的人员[3]。上述规定确立了英国公共图书馆的管理体制，为英国公共图书馆的长期稳定发展奠定了基础。

(2)为图书馆经费来源提供法律支撑。该法明确了地方议会对公共图书馆资金的控制，指出应当根据居民人数来确立图书馆的设备、工作人员、书籍数量以及场馆占地面积，可抽取地方政府总预算的1%作为公共图书馆的预算，进而为英国公共图书馆的发展在法律层面提供了稳定的经费来源[4]。

(3)规定进行图书馆馆员从业资格认证。该法要求公共图书馆的馆员由当地政府选定，必须具备初级会士(ALA)或高级会士(FLA)资格。此外还应符合身体健康检查的各项标准[5]。在该法基础上，目前英国已建立起注册制、大学专业教育认可制、国家职业资格体系认可制三类图书馆员资格认证模式。

1.2 《大英图书馆法》

该法案最大的贡献是对建立国家图书馆产生了影响，它在英国图书馆的定位、管理与服务等方面都做了深入规定，具体包括以下内容。

(1)为英国图书馆经费提供法律保障。该法规定国务大臣应当资助英国图书馆董事会建设图书馆，令全英各图书馆能顺利通过自愿资助、投资收入、经营收入以及政府资助等渠道获取稳定经费保证自身持续运营[6]。

(2)建立图书馆金融账户。该法规定，董事会在任何财政年度收到的款项，无论是处置财产还是提供服务，均应由董事会进行申请，国务大臣可以在财政部批准的情况下直接进行指示，委员会则必须备存适当的账目及其他记录，并在财政年度届满后的11月30日或之后将报表提交给国务大臣，并由国务大臣交给审计长，然后由审计长审查核实报表及其副本[7]。

(3)明确英国图书馆的组成与雇佣制度。该法规定英国图书馆董事会由1名主席和8-13名成员组成，董事会中至少应当包含1名全职人员和1名英国图书馆理事会提名的兼职人员，国务大臣应优先把具备图书馆或大学事务、财务、行业或管理知识与经验的人员考虑为董事会成员。图书馆董事会应该按照国务大臣与其协商确定的方向成立咨询委员会，负责向英国图书馆董事会、英国图书馆的任何部门提供诸如国务大臣或英国图书馆董事会决策的建议[8]。在法律上明确了英国图书馆的具体管理制度与治理模式，为图书馆开展各项工作提供了制度保障。

1.3 《法定缴存图书馆法》和《法定缴存图书馆(非印刷型出版物)规定》

英国是世界上最早建立出版物缴存制度的国家之一，从1610年立法正式确认该制度迄今已有400余年历史。但一直以来英国都将该制度作为版权法的组成部分加以规定，直到2003年《法定缴存图书馆法》颁布才在英国图书馆领域真正产生了首部关于图书馆与出版物法定缴存的专门性法规。不过因该法无法适应信息时代电子出版物迅猛发展的趋势，2013年英国文化、媒体与体育部(DCMS)又制定了《法定缴存图书馆(非印刷型出版物)规定》(下文简称《规定》)作为有效补充。这两部法规主要内容含以下几方面。

(1)明确缴存图书馆与出版者的免责权。《法定缴存图书馆法》规定缴存图书馆对缴存的出版物有三类免责权：其一是缴存出版物权利瑕疵免责——缴存的出版物须无权利瑕疵，即不得侵犯作者权利。且作品的任何部分不得侵犯他人版权、出版权、数据库权利或专利权，缴存图书馆对由此产生的法律责任免责；其二是服务中的侵权行为免责——缴存图书馆或代理人对缴存的出版物根据本法规定的方式在缴存图书馆使用过程中出现损害他人名誉或因诽谤引起的刑事法律问题不担责，除非缴存图书馆知道或应当知道该资料是诽谤性的，并在合理期间内未阻止该资料的使用；其三是对按照本法规定直接从网络上复制的资料在使用中出现的侵权事由享有免责权。另外，该法还就侵权者免责事由作了规定：出版者对其已呈缴到缴存图书馆的出版物在使用过程中出现的损害他人名誉或诽谤事由不担责，除非其知道或应当知道该出版物具有诽谤性内容并有合理的机会通知缴存图书馆而未履行该义务[9]。这些免责条款极大地消除了出版物呈缴过程中可能出现的法律纠纷，保障了法定缴存制度实施。

(2)拓展法定缴存制度适用范围。该法主要立法目标之一是授权国务大臣根据非印刷体资料的发展趋势逐步有选择地拓展法定缴存制度适用范围，包括各类离线出版物(如缩微制品)、在线出版物(如电子期刊)和其他非印刷体资料[10]。《规定》进一步指出法定缴存作品除包含印刷型出版物，也包括以数字形态出版和网上公布的材料[11]。这样便可保障法定缴存图书馆具有收藏英国境内所有类型出版物的能力，并使缴存图书馆成为国家重要的文化资源中心。

(3)促使缴存副本得到有效保存和利用。《规定》指出，第一，对同时具有印刷格式和非印刷格式的资源，出版者可以以非印刷格式呈缴，如通过安全的网络将出版物传递到缴存图书馆指定网站进行在线保存；第二，要求出版商在出版发行1个月内或收到移交命令当日呈缴出版物副本，同时还需保证呈缴的副本是最适宜保存的；第三，缴存图书馆彼此可以相互移交或出借资料，以丰富馆藏，满足缴存图书馆研究需要，而且个人也可以使用相关资料进行非商业性研究、学习或参与当前社会实践；第四，缴存图书馆应为视障人士利用那些未在市场上销售的缴存副本提供相关资源，并方便他们使用[11]。

1.4 《北爱尔兰图书馆法》

《北爱尔兰图书馆法》是由北爱尔兰议会通过，并于2008年经英国女王同意颁布的。在北爱尔兰地区，该法已成为英国图书馆法律体系的重要补充。主要包括以下内容。

(1)规定了北爱尔兰图书管理局的设立和职能。设立相关图书管理局，督促文化、艺术休闲部门提供图书馆服务等方面的赠款，并明确规定政府有责任为在北爱尔兰工作和学习的人士提供全面及时有效的公共图书馆服务[12]。

(2)贯彻“以人为本”的服务理念。该法第2条规定图书管理局提供图书馆服务的义务，指出为市民生活、工作或学习提供公共图书馆服务乃管理局职责，要保证图书馆安全。此外还要求图书管理局应鼓励成人和儿童充分利用图书馆服务，促进文化和终生学习，并积极收集北爱尔兰文化遗产，令图书馆可以在文化和社区活动全面覆盖，充分彰显了“以人为本”的服务理念[13]。

1.5 与图书馆相关的其他主要法规

除了上述法规外，英国还有不少法律制度与图书馆紧密相关，对专门性法规起到补充作用。如英国《版权法》《专利法》就对图书馆藏书的版权和涉及的专利问题(如专利的引用、作品留存副本的前提)进行了法律解释，确保作者的相关权益不受侵犯；《养老金法案》对图书馆退休人员薪资做出了明确规定；《最低工资法》明确地阐述了图书馆在职人员的各项福利待遇。另外，英国作为许多国际组织的重要发起者和参与者，在图书馆领域同样严格遵守相关国际条约，并将这些条约纳入到相关法律体系中来，如《世界人权宣言》《知识产权协定》《残疾人权利国际公约》等等。

2 英国主要图书馆法对我国的借鉴

从前述可知，英国迄今已建构起一整套较详尽完备的图书馆法律法规，对我国未来图书馆法律制度的完善而言，我们至少可以获得如下思路借鉴。

2.1 立法应解决管理不清、经费保障不明问题

在英国，图书馆建设的中流砥柱一般是地方政府。以公共图书馆为例，英国已经建立了近4000家公共图书馆，平均每个学科就有20多个图书馆，充分发挥了地方政府的主导作用。英国的《公共图书馆和博物馆法》《大英图书馆法》明确规定了从国家部长、议会议员到地方政府、公共图书馆相应的管理职责，对图书馆管理问题作了明确设置。法律还明确规定，地方税收的1%必须用于图书馆业务。我国近年颁行的《公共图书馆法》虽然也明确了各级政府的管理职责，并规定了图书馆主体的资金需求，但是各级政府管理职责并未像英国那样清晰确切，图书馆经费拨款方式和比例也没有提供详细说明，导致资金来源不能得到有效保护。故笔者认为，我国未来应多借鉴英国《公共图书馆和博物馆法》《大英图书馆法》相应规定，将各级政府管理职责进一步明确化，同时建立透明合法的资金监督体系，明确资金的来源、分配和使用情况等，在图书馆立法上对主要资金、资金数额、图书费用和其他费用的比例都作出具体规定。

2.2 建立具体的图书馆员资格认证制度，提升图书馆服务

图书馆担负着向社会大众提供公共文化服务的任务，其本身应该是一个有涵养、有素质的人才聚集大厅。为了提高图书馆的形象，保证服务质量，英国《公共图书馆和博物馆法》就硬性规定应进行图书馆员从业资格证。尽管我国《公共图书馆法》第19条也要求公共图书馆的工作人员应具备相应的专业知识和技能，但没有类似英国的具体规定。目前，低质量的馆员服务与读者需求不断增长之间的矛盾已成为图书馆发展中的一个主要矛盾。因此，我国应借鉴英国的先进立法经验，建立符合我国国情的图书馆馆员资格认证制度，明确馆员的准入限制，规范馆员工作职责，确保馆员的职业水平和社会地位。

2.3 建立明确的出版物呈缴制度

英国2003年颁布的《法定缴存图书馆法》是一部全国性图书馆法，其设置的出版物呈缴制度为扩充图书馆馆藏、传承英国悠久文化、保留英国重要文献资料发挥了重大作用。较之英国，我国的呈缴本缴送制度运作并不理想，其主要问题在于呈缴本制度本身规定过于抽象模糊，导致出版商对缴送工作重视程度不够。并且，缴送文献样本造成的成本，导致出版商不愿意免费缴送样本。英国的法定呈缴包括印刷和非印刷出版物，详细规定了各自呈缴范围，这有利于明确呈缴义务范围，有利于文件资料的完整收集和保存。若我国立法借鉴英国的立法方式，对出版物呈缴制度进一步明确具体化，而不是《公共图书馆法》第51条规定“出版单位未按照国家有关规定交存正式出版物的，由出版行政主管部门依照有关出版管理的法律、行政法规规定给予处罚”，收到的相应效果会更好。

2.4 立法要兼顾其他法律，使之更加系统有序

在英国，完善的图书馆法律体系不仅包含专门性法律，更覆盖很多相关法规和国际条约，形成了完整的“法下有法、法外有法”的法律体系。图书馆的建设是一项涉及社会各方面的公益事业，仅靠一部《公共图书馆法》很难解决所有问题。因此，我国未来应该效仿英国建立起以《公共图书馆法》为核心，其他法律法规作为补充的一整套法律体系。例如既与《档案法》《著作权法》《合同法》《文物保护法》《教育法》等国内相关法规保持一致，避免出现法律冲突，又要多参照《世界人权宣言》《知识产权协定》《残疾人权利国际公约》等国际条约内容，使图书馆立法趋向更加科学、全面和前瞻化。

3 结语

国无法寸步难行，图书馆领域亦然。《公共图书馆法》在我国已经得到了正式颁行，但仅依靠一部《公共图书馆法》并不能一劳永逸地解决中国图书馆领域内所有法律问题。“今天的中国，之所以能够取得举世瞩目的发展成就，就在于清醒的国情意识、问题意识……”[14]，故而适当多借鉴英国等发达国家成熟的立法经验做到洋为中用，对我国未来图书馆领域实现全面法制化来说意义匪浅。