非零非博弈：城乡环境治理一体化研究

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

传统的城乡二元结构使中国城乡之间的差异从经济领域向政治领域波及，再到社会领域、文化领域，如今这一系列的差异已经渗透到环境领域。当前由于涉及环境建设的资本、人力、创新、制度等各要素不断向城市富集，导致城乡之间在环境资源领域出现了“差异化”的发展状态，甚至是对立的“非协调”的现象，城乡环境治理差距日趋扩大，这对城市与农村、对城乡间的可持续发展进程产生不利影响。城市与农村的环境治理应是“非零非博弈”的关系，即城市环境治理与农村环境治理并非对立关系，必须牺牲一方才能保全另一方；也并非对抗关系，剑拔弩张不可调和。城市与农村是相互依存的“共同体”，环境治理应兼顾城市环境利益与农村环境利益，推进城乡环境一体化建设。

一、城乡环境一体化遭遇城乡二元结构难题

当前，我国环境治理的伟大实践，擎画出一副“美丽中国”的壮阔图卷。然而，在取得成绩的同时，城乡环境治理却仍存在较大差距。城乡二元经济结构使得农村落后城乡，农村逐渐失去保护生态环境的原始动力；城市占据了大量的环境资源，农村的环境治理权被逐步边缘化；城市拥有环境治理的话语权，占据了环境文化建设的主动权，而农村被动或主动地丧失了环境话语权。

（一）城乡二元经济结构诱发城乡二元环境结构

城乡二元经济结构导致城市和农村的经济发展差距日趋扩大，城乡经济发展水平极不平衡，诱发城乡二元环境结构。首先，三大产业的分布不均衡，且三大产业的产值对国内生产总值的贡献率也有很大不同，主要集中在城市的第二产业和第三产业产值远远高于主要集中在农村的第一产业。以2019年为例，该年国内生产总值990865亿元，第一产业增加值占国内生产总值的比重为7.1%，第二产业增加值比重为39.0%，第三产业增加值比重为53.9%①《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，见http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf b/202002/t20200228_1728913.html。。其次，在人均可支配收入方面，2019年上半年，我国城镇居民人均可支配收入为21342元；农村居民人均可支配收入为7778元①《国家统计局：全国居民人均可支配收入中位数13281元》，见http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201907/15/t20190715_32618004.shtml。。城乡经济发展的悬殊、城乡居民间生活水平的差异使得城乡以破坏环境为代价追求经济增长的冲动程度也不同。

城市因有厚实的经济基础，更有财力、精力和人力去营造美丽的城市环境。而在一些农村，存在以破坏环境换取生活改善的短视行为。在生存和发展的压力下，很多农村不顾及生态环境保护，仍然走资源消耗型的发展道路，甚至引进污染企业。城乡二元经济结构的存在使得城乡环境治理一体化举步维艰。

（二）城乡二元机制结构导致城乡环境保护制度差异

第一，城乡环境保护监管机构设置的差距。目前城市已建立较为完整的环境保护机制，而县级以下环境保护机构较少，只有为数不多的乡镇设有专门的环保办公室、环保助理或环保员。农村不仅环保机构少，而且负责农村环保工作的机构职责不清。我国的农林部门、城管办以及水利部门等承担着农村环境保护工作，管理分散且各部门机构设置差异，难以进行有效的综合管理，一旦出现污染事件不仅归责难，甚至还会出现互相推诿的情况。不健全的农村环境保护管理机制意味着农村缺乏维护其环境利益的强势主体。

第二，地方政府环境保护职能的缺位与错位。一些地方政府缺乏环境保护意识，监管机制失效，破坏了城乡环境利益的协调。此外，一些地方的环境保护部门还承担了招商引资的任务，造成职能错位。如安徽怀宁县高河镇“血铅事件”和青海省湟中县铬污染事件，造成这些严重后果的均是由于当地企业违规排放污染物质。而这些企业是由当地环保局招商引资而来的。

第三，城乡环境治理投资差异。长期以来，城市从各级政府财政获得较多的环境保护资金；而农村的建设资金本身就少，获得环境保护治理的资金更少。2017年，我国环境污染治理投资总额达到了9539亿元，城市环境基础设施建设投资6085.70亿元②《近几年，中国环境污染治理行业投资总额在国民经济中的地位占比情况，及未来成长空间解读》，见http：//www.chyxx.com/industry/201904/732895.html。。而在这些数字中难以找到农村环境治理的具体数据。虽然近年来国家在农村环境基础设施，如农村环境连片治理、荒漠化治理、农村饮水安全工程等方面的投资力度不断加大，但与城市相比，投资金额差距还是相当大。

（三）城乡二元社会结构导致城乡居民环境权差异

中国正处于社会转型期，差序格局的传统社会与资本市场、“从身份到契约”的意识转变发生着碰撞、冲突，导致城乡异质性增加、城乡结构紧张、城乡利益多元化。社会分层的结构断裂成了城乡环境治理问题的“原罪”，导致城乡居民的环境权差异较大。

第一，城乡居民环境状况知情权差异。当前城乡互联网覆盖率差异大，城市中各种便捷的沟通渠道为居民获知、交流信息提供了可能；同时，由于社会精英往往集中在城市，他们能够为城市居民提供信息咨询，城市居民能够较快较全面地掌握环境信息。而农村由于信息的不对称性、环境知识的专业性、知识精英的缺席、数字化工具的缺乏和自身文化的局限性等原因，农村居民或是对居住地环境管理、保护、改善、使用等方面的信息一知半解；或是完全被排斥在外，对“当地是否有环保项目”“当地企业是否有环评”“当地自然资源如何保护”“当地是否存在污染”等问题全然不知。

第二，城乡居民环境事务参与权差异。城市资讯发达使得城市居民能快速获得有关环境保护的详细信息，当城市居民意识到自身的环境利益受到侵害时，他们会利用各种渠道积极维护自身的环境利益。农村居民由于自身能力贫困，对环境保护、建设项目的环境影响了解较少，再加上很多乡镇企业是地方政府“招商引资”的项目，一些项目的落地绕过当地村民，农村居民很难参与到相关环境决策中，导致村民环境事务参与权缺失。

第三，城乡居民环境侵害请求权差异。城市信息交流通畅、司法机构完善、大部分居民教育文化程度较高，其一旦意识到环境利益受到侵害，便会通过合法有效的手段请求停止损害利益的行为，最终得到预期结果。而农村居民更多的是将希望寄托在地方政府或村委会，希望他们能够出面解决问题；一旦未能解决，农村居民只能采取沉默隐忍态度或以极端方式对抗项目，最终损害村民的利益或造成公共危机事件。

（四）城乡二元文化结构阻碍城乡环境治理一体化

第一，城乡二元文化结构使得城市占据了环境文化建设的主动权。城市拥有地标建筑物、博物馆、图书馆和各类科技馆等文化设施及文化资源，环境文化建设资源丰富。城市居民对居住的环境生态比较关注，特别是社会中高收入群体，但对农村环境问题和城乡环境治理一体化缺乏关注。

第二，城乡二元文化结构使得农村在环境保护中处于劣势。文化教育的落后，图书资料的匮乏，凡此种种使得农村居民的环境保护意识不强，农村和农村居民的环境话语权缺失。一种是被动的话语权丢失。一些地方政府在制度设计时忽视了农村居民的能动性，农村居民难以进入环境政策制定过程中，即使他们的环境利益被损害后，也难以进入相应的救济通道。另一种是主动的话语权丢失。农村居民的维权意识不强、维权知识缺乏，或是没有意识到环境利益受到侵害，或是当侵害后果十分严重时才意识到环境利益受到侵害。但结果是受害者要么不懂得为自己受侵害的利益讨回公道；要么选择忍让，无视利益被侵害；要么诉求无门，最后不了了之；要么仍有小农思想作祟，不愿意让他人分享自己的努力争取的权益，而不去追讨权益。然而，事实是只有“每一个，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视”[1]。

二、破解城乡二元结构，实现城乡环境治理一体化

在中国现代化进程中，城市与农村是紧密相连的，任何短视和功利的行为都会使城乡环境治理遭受打击和重创。要实现城乡环境治理一体化，就必须改变这一结果为零的博弈。因此，我们必须采取行之有效的对策去追求宜居的城市与美丽的乡村。

（一）破解城乡二元经济结构，获得对等的经济地位

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，指出：“推进生产服务绿色化。从源头防治污染，优化原料投入，依法依规淘汰落后生产工艺技术。积极践行绿色生产方式，大力开展技术创新，加大清洁生产推行力度，加强全过程管理，减少污染物排放。提供资源节约、环境友好的产品和服务。”这为破解城乡二元经济结构、发展绿色生产力提供了方向，有利于推动城乡环境治理一体化。

1.发展城市绿色生产力，减少对农村的污染。为避免侵犯农村环境利益，城市应发展绿色生产力，走环境成本低、发展动力大、城乡协调一致的可持续发展之路。

一是发展绿色新兴产业。绿色新兴产业既能满足城市追求经济增长的发展诉求，又能大量减少污染物排放，保护农村环境不被污染；还能消耗掉农业生产过程中产生的稻壳、玉米芯、花生壳、甘蔗渣和棉籽壳等废弃物，从而缓解生态资源日益枯竭造成的资源危机，保护农村环境资源不被肆意破坏，而且有助于增加农业附加值，促进农村经济发展。

二是发展循环经济。发展循环经济一方面能促进城市绿色生产力的发展，另一方面能最大限度地利用各类资源和减少废弃物的生产，通过“资源（原材料）—产品—废弃物—资源（二次原材料）—产品—废弃物（尽可能少）”的循环利用，将生产过程中的各类废弃物尽可能地利用起来，破解农村资源环境约束难题，缓解农村资源压力和环境压力，避免农村环境利益被侵害，促进城乡环境治理一体化的实现。

2.发展农村绿色生产力，获得与城市对等的经济地位。发展农村绿色生产力，不仅要满足农村摆脱落后的愿望和农村居民发家致富的愿望，而且还要使农村获得与城市对等的话语地位，从而获得环境保护建设话语权。

一是发展绿色农业。尊重自然发展规律，根据土地、水源、气候等实际情况，引导农村居民科学种植、养殖，运用科学技术对农业生产进行管理，发展以绿色食品和有机食品生产为主的生态农业。在生产过程中，科学合理地使用农药和化肥，严厉禁止使用国家相关法律法规中所列举的各类违禁品，建立严格的绿色农产品规范标准管理制度。发展绿色农业，使农村和农村居民腰杆子直起来，才能保证农村居民不会再为了发家致富而破坏环境。

二是发展乡村特色旅游。利用乡村自身优越的地理位置和独特的气候条件开发自然之旅，如“中国最美乡村”的江西婺源；利用独具特色的民俗文化，开发民俗之旅，如“戏剧之乡”的陕西商洛；利用丰富的历史文化资源，打造古代文化历史之旅、名人名家之旅等，如鲁迅故居浙江绍兴；建设各类型的生态园，如“红米生态园”“中药材生态园”，从而达到经济效益、生态效益和社会效益的多赢局面。发展乡村特色旅游，能扩充农村居民的收入来源，充实乡村财政，使农村和农村居民有能力去保护生态环境。

（二）改革城乡二元机制结构，完善环境治理保障

政府是生态文明建设的领导者、组织者和管理者。明确政府在实现城乡环境利益协调中的责任是实现城乡环境治理一体化的出路所在。

1.完善农村环境机构人员设置。城乡二元机制结构使得城市在当前的环境机构设置、人员配备和环境监管等方面优于农村，因此，这里重点讨论农村的环境机构建设。一是健全农村环境保护机构，明确农村环境保护机构的职能。可以在村一级设立环境保护办公室，配备环保信息员，主要职能是政策咨询、环保宣传、配合上级环境执法、反馈基层环境状况、落实上级环境保护政策等。从而逐渐建立“起省—市—县（区）—乡镇—村”立体式环境管理体系，使环境管理链条真正延伸到基层。二是农村环保队伍建设。可以根据农村的面积大小、居民数量、居民分布等情况将农村划分成若干个区，每个区配备相应数量的保洁人员，采取包片负责制，确保垃圾“日日清”。同时，加强对农村环保工作人员的专业培训，建立从市到乡（镇）再到村三级环保工作人员的业务培训体系，培训内容为环境法律法规运用、环境保护知识、监测监察仪器设备使用、环境信息数据库建立等。还可以进行岗位交流，使环保工作人员能够了解更多关于环境保护的信息，通过发现差异、比较差异，集思广益，更好地保护农村环境[2]。

2.加大城乡环境保护投资力度。这主要体现在增加环境保护资金投入、优化资金投入结构和多元化的投资模式方面。

一是加大城乡环境投入。环境保护需要大量的资金支持，否则环境治理就只会是纸上谈兵，因此各级政府应加大对城乡环境治理的资金投入，增加其在财政支出中的比重。同时要细化环境保护预算，具体可分为环境建设项目和环境治理项目两大类。城市与农村分别统计，下设的子项目要体现城市与农村各自环境建设与治理的特点，如城市应体现环保节能、环保基础设施、公园建设等内容；农村应体现废气污染物减排、土地治理、固体污染物减排等内容，以便及时掌握和统筹环保资金的流动。

二是优化财政投入结构。鉴于当前环境状况，财政资金应适度向农村环境治理倾斜，设立农村环境保护与治理专项资金或以发行政府债券等方式筹集环境治理资金，用于环保基础设施建设、垃圾填埋场建设与维护、农村水土资源保护、集约化禽畜养殖污染防治、林木资源保护等方面，从而降低农村企业环境治理成本，促进农村环境的改善。2018年《农村人居环境整治三年行动方案》就提出，中央财政要加大投入力度改善农村人居环境。支持地方政府依法合规发行政府债券筹集资金，用于农村人居环境整治。同时，财政资金应向绿色产业倾斜，用于节能减排科技的研究开发、示范宣传和推广运用。

三是形成多元化投入机制。努力探索政府和社会资本合作模式，鼓励个人、企业和社会组织积极参与城乡环境保护与治理，引导个人、企业和社会组织在人力、财力等方面发挥积极作用，逐步形成一个政府、企业和个人多方共同参与的多元化环境投资机制，实现多方共赢。

3.加强农村环境公共服务建设。环境公共服务与城乡居民生活关系密切，当前城市的环境公共服务已建设比较完善，因此加强农村环境公共服务建设成为当务之急。

一是建设污水处理设施，切实保障农村饮水安全。可根据农村的地理位置和农村的经济状况制定政策：将靠近城市的农村纳入市政管网统一处理模式；离城市较远经济状况较好，村庄规模较大人口较多的农村可以考虑建立自己的污水处理设施；村庄规模较小人口较少但地理位置比较靠近的几个农村可以打破行政区限制，联合建立污水处理设施；确实没有能力建立污水处理设施的农村，要规范污水排放[3]。

二是建设垃圾处理设施，切实保障农村环境安全。根据农村的地理位置和农村的经济状况制定政策，将靠近城市的农村纳入城市垃圾处理系统，城市与农村应设立足够数量的垃圾收集点，乡镇（街道）建有垃圾中转站，垃圾处理厂统一处理城乡垃圾，城乡统一垃圾处理收费标准；远离城市但村庄规模较大人口较多的农村，可以独立设置垃圾收集点，建立垃圾处理厂；远离城市且村庄规模较小人口较少的，可以采取邻近的几个村庄联合建设垃圾处理厂；暂无能力建设垃圾处理厂的，可采取就地分拣、综合利用、无害化处置的方式消化农村生产生活垃圾[4]。

（三）完善社会治理，促进城乡环境治理一体化

城乡二元社会结构造成了城乡社会结构的差异，阻碍了城乡环境治理的协调与对接。因此需要从社会治理入手，发挥城乡社区与环保公益组织的作用。

1.发挥城乡社区的作用。城乡社区贴近百姓，了解百姓的环境诉求，因此发挥城乡社区的积极作用，有助于城乡环境治理一体化的实现。

一是建立城市社区垃圾分类处理管理制度。城市社区应制定详细的垃圾分类处理方案，明确垃圾分类处理环节的责任人，调动社区居民和社区管理者的主动性，一方面可以让社区居民自觉践行垃圾分类制度，承担源头减量、分类储存、分类投放的责任与义务，自觉规范垃圾排放；另一方面社区管理者应自觉履行相应职责，设立垃圾分类专人负责，设置分类排放容器（堆点），及时将分类好的垃圾转运出去，规范垃圾分类处理管理费用，不断完善垃圾分类运行管理制度。同时，城市社区还应加强垃圾分类处理宣传教育，举办垃圾回收讲座，布置垃圾分类处理的宣传图片，发放垃圾分类处理宣传册，等等。通过这些方式提高社区居民环保素质，养成垃圾分类的习惯。

二是建立农村社区环境自治模式。农村社区承接着上情下达、下情上传的任务——落实执行上级政府环境政策，反馈农村社区的环境要求，为农村居民的环境诉求增设平台。同时，成立由农村居民、知识分子、公职人员、中小学生等组成的环保服务小组，协助环境保护行政部门监测社区内的环境状况，带动农村居民参与环境保护。此外，根据《农村人居环境整治三年行动方案》提出的“建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系。有条件的地区要推行适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式”，合理设置农村垃圾分类处理管理制度。

2.发挥环保公益组织的作用。城乡环境治理一体化的复杂性和城乡利益诉求的多样性，使得仅仅依靠政府显得力不从心。不断壮大的环保公益组织成了实现城乡环境治理一体化可依靠的力量。而《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中也指出，要“发挥各类社会团体作用”，“加强对社会组织的管理和指导，积极推进能力建设，大力发挥环保志愿者作用”。

一是建立环保公益组织与政府合作模式，协助政府开展环境保护工作。环保公益组织可以在政府无法顾及的具体事务上承担起责任，如环境保护宣传，政府可以从政策层面确定环境保护宣传的内容、口号、图标和宣传时间，而由环保公益组织来负责具体的策划，如宣传手册设计、宣传方式、地点、人员安排等细节。同时，环保公益组织还能为政府提供技术支持，环保公益组织是由致力于环境保护的人员组成的，其一般会拥有各类环保专业人才和专门的环保检测仪器，可以为政府部门提供专业的环境检测报告。

二是为农村居民提供专业的环保知识和法律援助。一方面，环保公益组织可以帮助农村居民解决环境专业知识认知上的困惑，帮助分析相关的环境图表信息，帮助其能判断工程项目是否符合环境保护的标准。另一方面，环保公益组织可以通过设置法律咨询热线、开展“法律援助到一线”等方式为农村居民提供法律帮助；还可以为农村居民分析案情，帮助农村居民聘请律师、进行环境污染检测、向环境污染肇事者追究责任，直至完成诉讼。这将扩宽农村居民解决环境纠纷的渠道，增加农村居民通过行政和司法渠道和平解决环境问题的可能性。

三是建立城乡环境保护信息交流平台。环保公益组织可以发挥技术优势建立环境保护信息平台，如环境保护网站、环境保护APP、环境保护公众号等信息交流平台。通过这些交流平台，城乡居民可以尽可能多地了解自己居住社区及周边的环境情况，可以将本地环境问题的信息上传递到交流平台，将社区周围的环境问题进行公布，还可以在交流平台上咨询环境保护问题、环境污染问题，将长期得不到解决的环境污染问题通过交流平台向执法部门、环境监管部门反馈。同时，环保公益组织作为交流平台的建设者，应确保信息的准确性、真实性和时效性。

（四）环境正义的文化启蒙，培育城乡环境公平意识

康德说：“启蒙就是人类摆脱自我招致的不成熟。”[5]环境正义的文化启蒙就是要让人类摆脱不成熟的环境思维，重新思考人类与环境的关系，重新思考在环境面前人与人之间的关系，摆正人类的主体位置，用规范来约束主体性行为，使人类的实践活动不超出自然界的生态系统的约束，使人与人之间的环境行为不产生零和负数的结果，促使生态系统保持稳定平衡。城乡环境治理一体化需要环境正义的启蒙，环境公平意识的觉醒，只有当广大人民群众从心里意识到保护城乡生态环境的重要意义，认识到城乡之间环境公平的重要意义，才能把维护环境公平内化为自觉行为。

1.树立城乡居民的环境公平理念，认识到城乡拥有同等的环境利益。关于环境公平的概念，学者们从空间性、时间性进行了思考。然而，不论学者们从何角度出发，终归落在两层含义上：其一，指在对环境资源的利用过程中，人们的权利和义务责任、所得与投入是对等的；其二，指每个人拥有平等的环境权，如在清洁环境中生存的权利、饮用清洁水源的权利，等等。城乡拥有同等的环境利益是指城市与农村的环境利益对等、城市居民与农村居民的环境利益对等。应通过教育、宣传、普法等手段树立城乡居民的环境公平理念，使他们认识到城市与农村、城市居民与农村居民都共同且平等地享有地球为人类提供的生存环境，这一生存环境不是某个国家、某个地区、某个集团或某个人可以独占独享的生存环境。城乡环境是一个紧密相连的环境共同体，城乡居民共同生活在同一个自然环境中，自然环境对于生活其中的城乡居民有着同等的环境价值，它为每一个城乡居民提供了同等的健康生存的环境条件和保障；也正因如此，城乡居民承担着保护环境的共同责任。因此，城乡环境治理是城乡居民共同的责任，实现城乡环境治理一体化是城乡居民共同的愿望，而这有赖于城乡居民环境公平意识的形成，并践行之。

2.对城乡居民进行环境公平教育，使其充分意识到环境公平的重要性。目前环境公平概念还未深入人心，人们往往知道每个人身上都有环境权，但大部分人还未能意识到每个人在环境资源的使用和保护上的平等、在保护环境过程中利益和责任上的平等。因此必须对城乡居民进行环境公平教育。

一是运用动画和社会实践的方式，加强对未成年人的环境公平教育。未成年人的思想和行为具有很强的可塑性。因此，环境公平教育须从儿童抓起，应扩充中小学环境教育的内容，增设与环境公平有关的教育主题，用动画和社会实践等形式让未成年人从小就意识到保护环境的重要性。只有从小培养环境公平的理念，才有可能随着一代人又一代人的成长更迭，使环境公平思想逐渐散播开来，内化为每个人应该具有的优良品质。

二是运用灌输和体验相结合的方式，加强对成年人的环境公平教育。由于成年人的思维和行为已经养成，追加新的思维模式和行为习惯更不容易。因此，加强对成年人的环境公平教育需要靠灌输和体验相结合方式。用灌输的手段加强对成年人的环境公平教育可以在短时间内让成年人了解环境公平的内容、认识到环境公平的重要性。同时，运用体验的方式激发出成年人思想意识中潜在的环境公平意识，并内化为行为。只有让他们树立起环境公平理念，并转化成实际工作生活的行为习惯，才能让经济建设和环境保护工作少犯错误、少走弯路。

总之，我国当前正处于由传统社会转向现代社会的转型期，城乡二元结构必然会对城乡环境治理产生重大的影响。然而，城乡之间的环境治理不是“你死我活”的“零”关系，也不是“长枪短刀互相攻击”的博弈关系，而是“非零非博弈”的双赢。城乡环境治理一体化建设便是“双赢”实现的过程。实现城乡环境治理一体化，必须坚持城乡“共治共建共享”的建设理念，破解城乡二元结构，使得城乡获得对等的经济地位，同样的机制保障、社会治理习惯，以及共同的文化话语权。