对话与共识：基层协商民主的制度规范探析

（同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092）

协商民主（deliberative democracy）作为20世纪晚期兴起的一种民主理论，它的本意是对代议民主政治在当代发展过程中存在的局限性的反思和批判。哈贝马斯的商谈民主理论和吉登斯的对话民主理论，对代议民主制进行了深刻的批判。他们强调这种以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制，容易被非理性和私利主导，难以真正展示公民精神。他们主张实现从“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主转型[1]。

乔恩·埃尔斯特认为协商民主是自由、平等的公民间通过互相讨论而推进的政策制定过程[2]。亨德里克斯认为，协商民主模式中的民主决策是平等的公民彼此间进行理性讨论的结果，正是这种追求相互理解的交流推动作出合法决策[3]。协商民主理论自21世纪初进入我国以来，不少学者相继发表有关协商民主的著述，对协商民主的定义、基本内涵、理论基础、价值取向等进行了深层次的探讨。林尚立强调协商民主是以平等对话沟通为基础，对话与沟通是协商民主的重要工具[4]。陈家刚则认为，协商民主是一种社会治理形式，公民在公共协商过程中说服他人，转换自身偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用平等和公开的理性指导协商，赋予立法和决策以政治合法性[5]。

党的十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[6]从这个意义上看，在国家战略层面，协商民主是我国社会主义民主制度框架的重要组成部分，是建设法治中国的关键命题；在国家治理层面，协商民主不断发挥着“政党—政权—人民”之间功能耦合的作用，保障和促进着国家决策的公共性、正当性、科学性。

一、问题的提出与分析框架

10多年来，我国学界对协商民主的研究成果极为丰富，宏观性理论建构较为成熟。随着我国进入全面深化改革的深水区和攻坚期，如何建立更完备、更稳定、更管用的全方位国家治理现代化制度体系是新时代对政治学界提出的根本要求。协商民主理论下的基层治理模式探索作为我国现阶段国家治理体系和治理能力现代化的主要形式之一，应当发挥更加积极和深远的作用与影响。

从总体看，我国学界对协商民主的研究主要集中于协商民主的重要性与对当代中国的适用性、正当性方面，对于其如何运作，通过怎样的形式来达成协商民主中的对话与共识，以及基层协商民主中应形成怎样的制度规范来保证其有效性则研究较少，郎友兴与何包钢等人对浙江温岭的民主恳谈会的实证研究是其中最有价值的学术亮点[7-8]。虽然学界对协商民主理论再做深层次的挖掘已较为困难，但把研究重点落到基层协商民主的制度建构层面，用规范制度主义研究框架探索基层协商民主的制度规范便成为本文的主要研究目的。本文试图结合规范制度主义理论，通过分析浙江温岭市预算民主恳谈会中体现的具体规则程序，探讨在基层协商民主过程中应建立什么样的制度规范与如何通过此规范形成对话和共识。

规范制度主义是新制度主义的根源，其理论核心与研究重点在于，在解释人类行为时，组织的规范与价值被赋予了核心地位。规范制度主义者认为，制度是一系列要素的集合体，他们对制度的正式定义为：“政治制度是由相互关联的规则和惯例组成的集合体，它们从个体角色与周围环境的关系角度界定适当的行动。”[9]早期制度与组织学家塞尔兹尼克认为，组织可以分为两大类：聚合性组织与整合性组织，前者是表达个人理性行动，以利益驱动和计算理性吸纳成员的组织，而后者则是以规范权力和道德理性吸引成员，能够形成整合性制度的组织[10]。结合本文研究的主题，研究假设可以确定为，基层协商民主的理想状态是形成整合性制度，并以组织的规范与价值吸引政治参与者进行对话，以完善、系统的制度规范保障基层协商民主达成共识并实现既定的组织目标。

规范制度主义理论构建了理解政治制度的两个重要分析框架：第一，在大多数政治制度中，个体是以制度成员身份为条件在制度中作出选择的；第二，制度的行为基础是规范的而不是强制的，制度成员被组织规定的价值所影响[11]。因此，从前者看，作为制度成员身份的个体以其不同的选择构成了基层协商民主中“对话”的理论基础；从后者看，被组织规定的价值所影响的个体具备了达成“共识”的实践基础。

笔者曾经走访和调研过浙江温岭、江苏无锡、安徽宣城、上海闵行等地，就基层民主协商制度的运作机制进行考察。笔者认为，作为一种新型的社会主义民主形式，协商民主在当下中国的现实意义主要体现在以下三个方面：第一，通过提供一种双向参与的选项、营造“共享空间”的方式，将国家和社会、政府和人民的力量融合到一起；第二，为全面深化改革开放扩大智力之源，寻找民间智慧的同时培养群众的协商素质；第三，在基层社会治理中，为社区自治提供重要的普遍性开放性平台。

然而，由于各地环境差异较大、政治文化表现各异、社会经济发展水平不同、政府的施政能力和施政水平不一、公众的政治参与意识和实践能力参差不齐，基层协商民主的方式和水平有很大的差距，这迫使笔者开始从个体与组织、规则与价值的二元关系角度对各地的协商民主运作状况进行深入考察，从对话与共识这两个协商民主最重要的程序入手，探讨基层协商民主实现有效运作的制度规范。

二、基层协商民主制度规范的基本构成

规范制度主义认为，规范是制度的核心属性，而规范脱胎于惯例，惯例则缘起于人们在元制度中的相互影响，一旦惯例确立并逐步产生重大的意义，处于结构中的制度化程度自然就会提升。因此，基层协商民主制度一旦形成，在解决实际问题过程中效果明显，其价值意义就会不断扩大，并通过年复一年的重复推行和运转，固化其特有的价值。同时，规范制度主义确信，通过规范的应用，政治行为者可以在活动中极大地减少决策和交易成本，并通过规范的适当性逻辑最大限度地激励组织中的成员参与协商活动。

没有制度，协商民主仍然是一个难以捉摸和理想主义的概念[12]。基层协商民主制度建设具有一定的制度规范，协商议题的选择、参与群体、参与方式、参与程序、决策原则、共识达成等都有其内在逻辑和特定规则。本文主要从议题选择、参与方式、对话机制、共识达成四个板块，探索基层协商民主制度规范的基本结构。

（一）议题选择

就协商议题的选择而言，协商讨论的对象和内容必须具有公共性，必须与公众利益密切相关，必须涉及公共财政资金的投入，这是构成完备的协商议题的三大基本条件。在通常情况下，符合以上三大条件的协商议题大多在城市社区基础设施改建和农村基础设施建设领域，如城市老旧小区改造、水电煤卫设施改建；农村修路架桥、增设公交车站、新建医院和学校等公共项目决策时。一般情况下，公众出于个人利益考虑，对公共基础设施建设项目会作出支持或反对的抉择，形成彼此对立的利益群体，此时，由政府出面，采用基层协商民主形式进行协商讨论，是达成共识最为有效的途径。当然，对协商议题必须具有严格的筛选机制，公民参与的主观意愿和协商结果的有效性才能得以保证。

例如，浙江温岭泽国镇选择将城镇基本建设项目作为预算协商的内容，并且通过一系列的制度设计，如反复使用调查问卷法以及恳谈会流程的优化，从而使公众可以影响公共部门对重大城建项目的预算资金分配和顺序排位的最终决策。在预算恳谈会议召开的15天前，泽国镇人大会向公众代表下发“城镇建设项目预算调查问卷”，会议召开的10天前，再发放每个项目的说明材料和专家委员会提供的客观中立的介绍资料。代表们需要研究调查问卷中罗列的30个备选建设项目，并按照项目对自己的重要程度为每个项目打分。在会上，全体代表再次通过随机抽样的方法被分成16个小组，阅读专家提供的项目分析报告，之后展开两轮小组讨论、两轮大会集中讨论，并在大会结束后重新做一次相同的问卷评分。两次民意调查的结果将会经数据处理后汇总成代表们对每个项目的总体评分和排序结果。这个结果会提供给政府预算编制作为参考，而民主恳谈形成的共识最终也将会在人代会预算审查的通过率上得以体现[13]。

（二）参与方式

基层协商民主参与方式的选择，带有浓重的制度设计色彩，良好的制度设计是实现基层协商民主取得突出成效的关键所在。浙江温岭民主恳谈强调多元主体的参与、平等充分的对话，以及最大限度地达成理性共识。它所体现和传达的民主协商精神，是重新解读我国传统深厚的乡贤政治文化、丰富基层民主制度空间的一把钥匙，也是探索国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要典型案例。

温岭市的预算民主恳谈通过三种参与方式使民众与政府形成对话，分别是随机抽选、自愿参与、邀请式参与，三种不同的参与方式各具优势，在温岭民主协商过程中发挥重要作用。

随机抽选方式应用的典型是温岭市泽国镇的“乒乓球摇号”，人为规定人数在一千以下的村子抽选1人，高于一千而低于两千的抽选2人，达到三千的抽选3人，最后一共抽选出275名公众代表参加协商恳谈（实际到会257名）。

自愿参与是温岭最成功的一种参与方式，为新河镇首创。顾名思义，全镇的公民只要有参与的愿望都可以到场参加公共预算的讨论。自愿参与不仅保障了公众平等参与的途径，还促进了参与的程度和深度。该方式的内在逻辑是：在机会成本的计算考量下，愿意抽时间参加民主恳谈的公民基本都对讨论的问题感兴趣、有想法，可以认为他们代表了一定圈子内或地域范围内具有相同立场的利益相关者。

邀请式参与是指政府邀请一部分特定身份的人员参加民主恳谈会并参加讨论的各个环节，这种方式是受公共部门影响最大、控制最强的手段，必然会有民众质疑其正当性。温岭市邀请式参与的对象主要分为两类：利益相关者、当地的行业精英或专业人士。邀请式参与的做法最重要的贡献是对可能发生的集体无理性的纠偏作用，是有效参与的深化和延伸。

（三）对话机制

虽然规范制度主义十分关注制度对行为者的形塑作用，但完全不否认行动者在政治活动中对规范与制度的影响，个体是非常重要的，最终还是需要个人在制度中作出选择[14]。因此，构建新时代完善的基层协商民主制度体系，关键要素之一是参与群体的构建，协商民主制度中的个人是形成对话机制的主体，具有良好素质的个体的存在，是构建完备的协商民主制度的核心。

建立基层协商民主制度规范首先要厘清多边对话机制的层次，即谁与谁对话。整体而言，基层协商民主主要有三个层面的对话。第一个层面是参与者与政府间的对话。公民代表必须有机会直接向政府部门的负责人就与自身相关的议题进行提问或质疑，后者有义务向前者说明情况、解释政府行为。第二个层面是参与者与参与者间的对话。参与者之间的对话能够让各种意见进行碰撞，并且经过激烈的论证后形成相对理性和统一的数个备选项，而不同于简单的民意相加。第三个层面是政府内部的对话及政府部门之间的对话。通过民主恳谈的平台，政府不同部门的负责人能够就某些问题坐在一起讨论，一起听取公众意见、发现矛盾、面对压力。由于基于相同的信息量和外界对政策落地的期待，因而对话者更容易达成彼此间的协商与和解，有利于政府整体行动效率的提高。

对规范制度主义而言，制度的运行也是十分重要的一环，探究制度结构如何规范及影响制度内成员的行为对后期制度的变迁或强化具有重要意义。遵从规范是该理论运行的核心，个体行为方式需要依赖完备的制度运行规范进行约束与保障。在温岭协商民主的案例中，设计规范、健全的参与程序是保障对话开展的重要举措。其参与程序主要体现在前置程序、组织形式、会场布置等方面。前置程序重点是公共议题的筛选，首先提出重点议题并列出初步方案；其次下发调查问卷，征求参与者意见；最后按得分排序，筛选出适宜的议题进行讨论。组织形式方面，温岭的举措是淡化政府在协商过程中的主导地位，为政府与公众构建平等的对话环境，其典型做法是设置会议主持人，使其以中性立场调动会场情绪，保证协商对话在一种平等的氛围中进行。此外，温岭协商民主恳谈会现场布置也有一定的逻辑考量，如协商会场呈圈状结构，前方是决策圈，后方是分组的参与者，如此布局使坐在一起的部门领导可以随时进行沟通、讨论如何回答提问，同时也使坐在一起的代表便于进行小组讨论并与其他小组沟通。

（四）共识达成

基层协商民主过程中，产生各种观点的交锋是极为正常的，提出不同的观点和看法不是为达成一致制造麻烦，而是通过争论鼓励出现“头脑风暴”，让更多有用的好点子在争论过程中出现。“共识”不是强调每个人都只能有相同的意见或扼杀不同的声音，而是通过各方的包容、妥协和退让，形成一种公共的、成熟理性的、能获得谅解的认识或结论。达成“共识”有四个要素非常重要。

1.公众群体间排除私利之争。不同利益主体必须理解和接受在个人私利之上存在着同样重要的公共利益，公共利益的实现在任何情况下都不可能意味着所有私利的加和，最小化的牺牲和理性的妥协是避免将公民议政程序拖入无休止的争吵泥潭的唯一路径。规范制度主义始终强调，制度成员被组织规定的价值所影响，制度的行为基础是规范的而不是强制的，因此，只要有一种良好的制度设计突出公共利益的优先地位，公众的协商意识就会逐渐向公益目标靠拢。

2.突出专家的影响力。基层协商民主的有效运作离不开科学理性的指导，作为行业精英的专家学者应该成为基层协商民主的重要保障力量参与其中，以专家身份对备选方案进行科学论证的理性解读，帮助参与协商的公众对选择方案作出更加理性和合理的判断，并在此基础上作出符合个体与群体利益的最终决断。同时，在协商议题的选择上，专家学者的专业意见和建议也须受到尊重与重视，以保证其在引导公众理性讨论的过程中发挥应有的作用。这是在决策民主基础上对协商议题进行科学、合理论证的必经程序，缺乏这一制度保障，协商民主的有效运作便无法得到保障。

3.引进基于大数据的最优决策方案。美国经济学家林德布洛姆在《美国经济评论》杂志发表的《政策分析》一文中提出，在政策制定过程中，应采用定性与定量相结合的方法[15]。当代的大数据技术无疑可以为公共决策提供定量研究的技术支持，在基层民主协商过程中，大数据的充分运用可以为各备选方案提供更具理性和说服力的选择依据。

4.政府的理性退让。治理实际是一种有效、开放、负责且受监督的公共服务体系，在治理的过程中，政府是行动者之一而非全部[16]。完善的基层协商民主运作过程中，政府最好以第三方身份参与协商议题，以中立的角色定位调和对立的双方采取折中的选择方案。政府作为第三方介入时，要清醒地认识到自己并不是绝对的强势者，需要积极地听取协商民主对话中每一方提出的意见和建议，在这些意见与自身的初衷相违背时，需要有勇气作出一定程度的退让，以凸显协商达成的共识在公共决策中的影响力，这不仅是对公众参与的一种激励，也使其成为公共政策实施的有效推动力。

三、基层协商民主的定位与平台

对话与共识的深度解读，对理解基层协商民主制度构建具有工具性价值。协商民主作为民主重要的形式，意味着各个政治主体可以利用规范化的制度平台和渠道，通过沟通对话，形成理性共识，作出符合公共利益的合理决策[17]。在我国基层民主实践中，应当明确协商民主制度是对基层人大制度的补充和延伸。课题组对浙江和上海等长江三角洲地区基层人大制度的考察实践证明，只有与地方人大制度的运作规则互相协调并相互配合，基层协商民主制度才有可能得到具有可持续性的稳定运行，并成为地方人大民主决策制度的有效补充，牢固构建起联系基层人大与社会公众之间的桥梁。

一方面，基层协商民主运行过程中形成的共识，对地方政府决策起重要的咨询作用，但非决定作用。公共决策的主体是公共部门，因此政府是否采纳协商的结果取决于其本身的意志而不为有限的民意所左右。在协商机制下，政府需要具备开放的态度和理性的判断，而非对民意的无条件顺从。因此，政府在接纳基层协商民主形成的共识时，要充分考虑所选定方案的科学有效性，要更加全面理性地对选定方案做二次评估，探讨其在财政方面的可行性和环境方面的可持续性，要基于公意并高于公意，为后代子孙的可持续发展做好重大基础设施建设的方案规划。

另一方面，政府也必须尊重协商达成的共识，承担漠视共识可能产生的风险。当政府认为决策的依据，即公共理性与协商共识相悖，并遵照公共理性作出了相应的决策，那么它也必须照顾公众的意见和诉求，为这些没有被采纳的愿望提供合理的解释以及次优方案。如果政府一意孤行要与协商的结果背道而驰，那么后续遭受到的阻力是可以想见的。

因此，笔者认为，我国当下推进社会主义协商民主制度建设，在顶层和基层的制度构想应采取不同的方略。顶层设计的制度构想应把协商民主和我国新时代社会主义民主与法治建设相结合，继续发展人民政协这一具有中国特色的社会主义协商民主平台，使协商民主作为我国政治制度的重要特色发挥其优越性。具有可操作性价值的协商民主主导性平台应该放在基层，放在与公众日常生活密切相关的公共决策领域，其范围可以覆盖城乡规划、城市与农村基础设施建设、城乡居民生活管理体系构建、交通设施建设，以及学校、医院、养老院、垃圾焚烧厂的选址等关系到人民群众切身利益的公共决策领域，所有可供选择的议题必须符合具有公共性、推进公共利益和公共财政投入三大要素。基层协商民主应强调对话和共识的达成必须基于公众的理性判断与多数意见，只有通过科学的遴选机制选出公众愿意参与的话题，采用公开化的方式进行运作，并产生明显的示范效应，才能避免公众对协商民主过程的漠然和回避，在协商民主的训练中培养一代又一代以公共利益和组织价值为依归的合格的政治参与者。

四、结语：基层协商民主的机制创新

规范制度主义认为，设计者在设计制度时会有一个理想的模式，但因设计者本身认知的局限和环境的变化，制度往往很难达到预期的效果[18]，因为制度在识别出环境的变化后，会经历一个学习过程，从而调适自身并适应变化[19]。中国政治经济与社会发展的现实也的确如此，因此基层协商民主制度需要在实践中不断进行机制创新，从而实现制度变迁，与时俱进，达到理想的效果。新时代推进基层协商民主制度发展时，可以在以下几方面探索有效的机制创新。

（一）创新基层协商民主与地方人大的联动机制

基层协商民主的有效运作必须在现有的制度框架下进行，地方人大与地方政府应紧密协作，将协商民主落到实处。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，选举产生的人大代表是社会主义民主制度下人民群众根本意愿的代表者，在法律上享有权力机构的合法性。因此，既要防止基层协商民主制度的构建对地方人大制度产生冲击，又要想办法使两者和谐、有序地互补发展。笔者认为，基层协商民主的有效运作需要更加紧密地结合县、乡、镇人大工作制度，在现有的制度框架下进一步将协商民主的内容明细化，将协商民主的程序制度化，将协商民主的运行责任落实到地方人大和地方政府的具体部门，并明确其相关责任机制。在人民代表大会制度下发展基层协商民主一方面能够解决尚未完善的后者的法律地位和法律依据问题，另一方面也能通过与人大程序的联动化解协商机制下无法达成共识的情况。人大制度与公众参与的结合将在更大的程度上保障人民群众享有充分的民主权利，也能有效地激活基层人大在国家政治生活中的重要职能，更好地发挥其行政监督权和重大事项决定权，提高人大代表履职的积极性和履职效能。

（二）创新基层协商民主的动力机制

目前基层协商民主的成功实践基本上都是以地方领导人的推动为主要驱动模式，地方人大与政府官员的决心和坚持是促进基层协商民主有效推进的重要因素。但是，这种由个别关键人物驱动的模式不具备可持续性和大范围推广的可能性。在地方实践中，常见的情形是随着发起协商民主工作试点的领导干部的调岗、卸任，或者领导班子的交接，这种新的尝试随即停滞不前或受挫终止。要使基层协商民主制度可持续发展，必须改变这种被动、随机的驱动模式，将其制度化、法治化，转为制度驱动的模式，因此，强化协商民主动力机制显得尤为重要。在稳固已经获得的协商成果的基础上，应留给基层领导干部一定的探索空间和激励机制。从我国目前实际情况看，这种现象不仅与地方的政治生态有关，也与干部队伍自身的思想认识密不可分，各级地方政府应当看到中央改革政策传达出的积极信号，更加大胆、开放地去接受和探索更多的可能性。

（三）创新基层协商民主的参与机制

一方面，有效推进基层协商民主的关键在于拥有一大批具有强烈责任感和使命感的有效参与者。在我国沿海各地农村，市场经济的发展尤其是民营经济的发展产生了一批具有较强经济实力的新乡贤，他们对具有利益相关性的公共决策具有很高的兴趣，参与热情度很高，10多年来大大推进了基层协商民主的不断进步；而强政府模式主导下的大城市则缺乏相应的高参与度公众群体，基层协商民主虽有存在，但运作成效不够明显。另一方面，制度化的协商民主参与机制尚不完善，虽然不同类型的参与主体通过不同渠道活跃在政治生活的各方面，但是公民参与的制度化是现代民主政治的客观需求。当下，网络终端前聚集的往往是大量有政治热情的青年，而一部分具有利益诉求的基层群体在现有的制度框架下只能通过信访等方式寻求帮助。制度性参与不仅能够规避影响社会稳定的风险，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本保障。