“一带一路”倡议下的中蒙关系机制化建设研究

王凯，黄凤志

（1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；2.内蒙古工业大学 人文学院，内蒙古 呼和浩特 010021）

国际机制理论经过几十年的发展，已经被证明不仅在国家关系中能够起到降低交易成本、提供公共产品、预防和管理危机以及塑造结果预期等方面作用，而且在国家间增信释疑、促进战略稳定和维持国家关系等方面发挥着巨大作用。自中蒙两国建交以来，双边关系经历了曲折发展过程，在此期间为了便于沟通和协商，两国在不同领域建立了多个合作机制，不仅涉及政治、安全等“高级政治”领域，也涵盖了两国共同关切的经济、文化、环境等“低级政治”领域，这些合作机制为两国关系的健康发展提供了制度保障。作为“一带一路”建设中的重要节点国家，中蒙两国关系的相互依存度逐步加深，天然的地缘毗邻、互补的经济基础以及深厚的历史友谊等都会助推两国关系机制化建设朝着健康稳定的方向持续发展，但由于各种因素的制约，两国机制化建设仍是机遇与挑战并存。

一、中蒙关系中的机制化建设成效

斯蒂芬·克拉斯纳曾对国际机制（International Regime）的概念界定为：一系列围绕行为体的预期所汇聚到的一个既定国际关系领域而形成的隐含的明确的原则、规范、规则和决策程序[1]。在其影响下，很长时间内的国际机制都是以国际组织为载体，利用国际公约等法定性文件及其相关规则得以确认，体系内的成员在规则范围内通过定期交往得以实施。进入21世纪以来，国际机制发展十分迅速，取得了举世瞩目的巨大成就，对世界政治和经济的平稳发展起到了积极的协调和规范作用，日益为世界各国所普遍接受。作为中蒙俄经济走廊建设中的重要节点国家，“国际机制发展的良好趋势无疑会为中蒙两国的发展带来新的机遇和挑战，积极参与国际机制建设将会成为中蒙两国的重要战略选择”[2]。经过中蒙两国多年的共同努力，机制化建设已经为双边关系的健康发展搭建起许多沟通交流的桥梁和平台，在双方信息的交流中减少了彼此的不对称性和不确定性，在各领域合作中降低了彼此的交易成本，为两国政策行动和利益偏好进行了恰当的调整。中蒙俄经济走廊倡议提出以后，中蒙两国“本着相互尊重、平等相待、互利共赢、共同发展的原则，挖掘利益汇合点”[3]，在合作过程中共同构建了一系列合作机制。这些合作机制在主体、渠道和内容上都丰富了机制化的内涵，取得了实际的成效。

首先，两国在机制化建设的主体上形成了国家政府、次国家政府、非政府组织、跨国企业等共同参与的模式，以政府主导为主和民间配合为辅，各有分工、共同配合的方式助推两国机制化建设快速发展。政府层面的定期领导人会晤机制，为两国发展制定原则和发展战略，并通过召开各领域各级别会议机制研究解决合作中出现的问题。2014年习近平主席对蒙古国进行国事访问期间，两国政府签署了26项合作文件，涵盖能源、通信、旅游、运输、金融等领域[4]，涉及国家高层、政府官员、商协代表、企业家和智库学者等行为主体。民间层面的互办文化周、智库研讨会、学术交流会、民间团体访问等形式搭建了互相了解的平台，促进了两国的合作与交流。2018年中蒙俄特色产业合作论坛在中国内蒙古二连浩特举行，来自中蒙俄等国的各种协会、工商界人士和企业家围绕粮油、木材、绒毛产业等话题进行了磋商与讨论，为推动中蒙两国特色产业企业的合作交流奠定了坚实基础[5]。

其次，两国在机制化建设的渠道上形成了涵盖诸多领域的多元沟通交流方式，包括从中央到地方，从官方到民间的高层领导人会晤、部长级会议、双边和多边论坛、博览会、联合会、交流会等。在2017年第二届中国—蒙古国博览会期间，中蒙两国采取了投资贸易洽谈会、展览展示、会议论坛、推介会、文化活动周等活动方式，为参会各方提供了沟通交流平台[6]。作为中蒙两国第一个共同主办的国家级双边博览会，有效地提升了两国的合作水平，对于推进“一带一路”建设下国际合作、加快“中蒙俄经济走廊”建设具有重要意义。此外，中蒙两国还在其他领域设立了双边和多边沟通机制，如中蒙进出口食品安全磋商机制、中蒙矿产资源合作分委会、中俄哈蒙四国六方机制、满洲里论坛、中蒙俄工商论坛、中蒙新闻论坛、中蒙俄三国五地旅游联席会议等。

再次，两国在机制化建设的内容上覆盖了政治、经济、安全、人文和国际合作等诸多领域。经贸领域方面，两国达成了多个大型合作项目协定，进一步“明确了矿产资源开发、基础设施建设、金融合作‘三位一体，统筹推进’的经贸合作思路”[7]；安全领域方面，两国针对国际和地区安全形势复杂多变的情况开展务实合作，尤其是针对“三股势力”、跨国犯罪、“三非问题”、自然灾害等非传统安全领域合作成效明显，确保了两国正常的经贸和人员往来。中蒙两国以“联合反恐处突维稳”为主题，举行了“猎鹰—2015”特种部队联合反恐演习，此次活动为两国安全领域的合作打下了坚实基础[8]；人文交流领域方面，两国通过智库研讨会、“茶路之旅”国际旅游联盟、高校联合会、文化周、孔子学院等平台，推动双方的文化交融。

最后，两国在机制化建设的成效上凸显了国际机制的服务、制约、规范、惩罚等作用。从服务作用上看，两国机制化建设在各领域合作中为彼此提供了“可靠信息，并加快了信息的流通和解决了信息的不确定性”[9-10]，同时“还减少了国际冲突的危险，促使各行为体通过协调行动来寻求减少利益的冲突和危险，从而降低了交易成本”[11]。从制约作用上看，两国机制化建设的“约束就好比婚约：两个独立的个人意识到他们的关系将最终产生冲突，所以他们将自己约束在一个法律框架内，如果这种关系的破裂之日不可避免地来临时，婚约将使得解除双方关系变得更加困难”[12]。从规范作用上看，两国机制化建设在某种程度上使各领域合作变得更加规范化和秩序化。在国际社会上中，“即使最强大的美国也不得不遵循国际机制的要求，作出一定程度的妥协”[13]。从惩罚作用上看，两国机制化建设在为双方合作提供“权利”的同时，也为合作双方创设了“义务”。“违背机制规范不仅损害了双方获益的一系列安排，也破坏了违反者的名声，从而损害了它未来制定协议的能力。”[14]中蒙两国于2014年签署了边境口岸管理合作委员会协议，在服务作用方面为中蒙两国的口岸建设提供了信息交流的平台，减少了合作中的冲突，解决了双方在合作中存在的不确定性和不对称性；在约束、规范和惩罚作用方面，使得中蒙两国合作有了制度保障，从某种程度上限制了不规范行为的发生，有利于中蒙两国沿着健康良序的方向发展。

总的来说，从“一带一路”建设层面来看，两国机制化建设已进入建交以来最好时期。无论是在合作主体上，还是在合作渠道和内容上，都取得了较大进展，丰富了国际机制的内涵，合作成效日益凸显。

二、中蒙关系机制化建设中存在的问题

中蒙两国机制化建设在谋和平、促发展进程中作用明显，并为“一带一路”建设提供了巨大帮助和支持。但我们也要看到两国机制化建设同中美、欧美等其他双边机制化建设相比差距还较大，面临着诸多问题与挑战。

（一）两国机制化建设基础不够坚实，公共产品供给不足

在政治方面，由于社会制度、政治观点、价值观认知、发展战略等因素的影响，两国政治互信有待加深，在涉藏、涉疆等问题上蒙古国与中国分歧较大，时常成为干扰两国机制化建设的障碍。2016年，蒙古国不顾中国政府的强烈反对，允许达赖喇嘛窜放蒙古，这严重违背了蒙古国对华承诺和中蒙战略伙伴关系精神，势必会影响两国的友好关系[15]。

在经济方面，两国存在经济体量悬殊、经贸往来较失衡、投资领域规模较小、经贸结构层次较低、运行协调机制缺失、公共基础设施较匮乏等问题。蒙古国矿产资源丰富，开发潜力巨大，但基础设施落后、资金和劳动力资源短缺等问题严重制约了蒙古国矿产经济的发展，实现设施联通、贸易畅通和金融融通是蒙古国亟须解决的问题。

在人文方面，两国存在文化交流和合作发展不平衡、历史和民族观念有冲突、宗教基础差异较大等问题。2009年发生的“呼麦申遗事件”助长了部分蒙古人对华的不满和不信任，在一定程度上破坏了中蒙两国之间的友好合作[16]。

在非传统安全方面，两国在“三股势力”、“三非问题”、跨国犯罪、走私贩毒、生态环境破坏、自然灾害等方面也存在不少问题。

在国际机制理论方面，西方国家尤其是美国仍掌握着当今世界国际机制理论的解释权和话语权，“其机制霸权是其霸权体系赖以维持的侧翼”[17]，在学术研究和实践过程中都有极大体现。这种机制霸权严重影响了广大发展中国家对国际机制规则的运用，中蒙两国的合作机制功效也在一定程度上受到影响。

（二）机制化建设结构框架松散且缺乏效率

中蒙两国经过多年努力，虽然在不同层次和不同领域都建立了相应的合作机制，机制化的整体框架基本已经搭建完成，所覆盖的领域比较全面，但这些合作机制彼此之间没有完全发挥机制化框架的“整体”作用。由于中蒙两国机制化建设主要是依靠两国政府高层大力推动，在实践中推动了两国关系的不断走高，但与此同时也带来了相应的问题。“一带一路”倡议提出后，两国为抓住发展机遇构建了许多带有应急性质的合作机制，但这些合作机制在执行过程中效率较低且面临较大困难。例如，中蒙两国高层会晤机制在推动两国政治、经贸、人文、安全和能源合作等领域发挥了巨大作用，然而由于涉及领域不同，这些高层会晤机制出现会晤不同期、问题解决程度不对称和不均衡等问题。那么，在中蒙关系机制化建设总体框架下，“如何来协调，由谁来协调”，这些问题成了结构框架松散、效率缺乏的表现之一。总的来说，中蒙两国在过去较短的时间内，迅速搭建了机制化建设的总体框架，而这个“总体框架”里面的具体构造还有待于进一步细化，不同层次、不同领域的机制之间还有待于进一步磨合，如何真正发挥出“整体”框架的最大功效是两国今后共同努力的方向。

（三）两国对机制化功能认识不同造成重视程度不对称

中蒙关系机制化建设，从本质上来讲是双方基于共同利益相互协调、相互妥协、相互退让的结果，与两国政府对它的认可和接受程度密切有关。相比较而言，中国对两国机制化建设的约束、规范、服务、惩罚等功能认可度较高，愿意将其作为发展和处理两国关系的制度和法律基础；而蒙古国则因其地缘政治、经济基础、宗教文化和大国干扰等因素影响，在对待两国关系机制化建设问题上同中国存在差异，较之中国的重视程度存在不对称性和不均衡性。尤其是随着中国经济迅速发展，有关“中国威胁论”等荒谬理论在蒙古国出现上升势头。

“一带一路”倡议提出后，中国愿意以此作为发展中蒙全面战略伙伴关系的契机，大力推动两国机制化建设，然而蒙古国却对“一带一路”建设存在热情度不高和参与度不够等问题。蒙古国的“外交政策无论从理念上还是从策略上都体现着利益至上的实用主义特点”[18]。外交服务于内政，安全和发展是蒙古国进行国家行为的根本指向。当国家意识形态、经济利益、政治理念和对外友谊同本国的安全与发展有出入时，蒙古国首先考虑的还是安全和发展[19]。

（四）西方国家通过多种手段打压排挤中蒙机制化建设

国际机制理论大多数都是以美国为首的西方国家主导建立和运作的，霸权色彩浓重。美国著名经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）曾指出：“人们为实现某种目标功能而建立制度，如果由此得出的结果不符合初衷，我们就要修改制度，直至制度能够产生出我们想要的结果”[20]，如此国际机制这一脆弱性的政策工具在被改造过程中展露无遗。“一带一路”倡议提出以后，中蒙两国机制化建设蓬勃发展，西方发达国家对中国在蒙古国的影响力增长极为不安，不断通过恶意宣传“中国威胁论”、增加对蒙经济投资和拉拢蒙古国加入北约组织等手段挤压两国机制化建设的生存空间。其中美国极力采取措施拉拢蒙古国，利用自己主导的国际机制理论对中蒙关系机制化建设实行机制霸权，这与美国的亚太战略息息相关。

对于美国而言，蒙古国地缘优势十分明显，具备成为“地缘政治支轴国”[21]的条件。亚太地缘战略的制定促使“美国很荣幸地成为蒙古国的第三个邻居”[22]，在政治方面主动帮助蒙古国实现“民主化”进程，在军事安全方面积极拉拢蒙古国加入欧洲安全与合作组织，在经济方面大量向蒙古国提供优惠贷款并帮助其进行经济改革。

三、完善中蒙关系机制化建设的对策思考

从上文分析可以看出，当前中蒙两国关系机制化建设并不完善有待加强。“一带一路”倡议提出以后，中蒙两国需要寻求更大的战略共同点，通过制定系统的制度安排和创新的组织设计来为两国关系机制化建设奠定良好基础。

（一）夯实机制化建设的合作基础，提高机制化建设的效率

罗伯特·基欧汉认为国际制度的构成要件之一就是“有关国家在国际关系某一特定领域存在共同利益，而这一共同利益只能通过合作才能获得”[23]。并且，“随着国际社会相互依赖程度越来越高，国际行为体的交往也越来越频繁，对国际机制的需求也增加了”[24]。中蒙两国机制化建设要想更加顺利地进行，必须“对号入座”，针对两国政治、经济、文化、安全等领域合作基础不够坚实、公共产品缺失严重、结构框架松散、缺乏效率等问题进行攻关。中蒙两国要正视彼此间的差异性，通过减少误解和创造共同利益与意识来增强两国间机制化建设的针对性和有效性。

“一带一路”建设为两国关系的健康发展带来了机遇，如何使机制化功效发挥最大，就需要两国认真对待。在观念意识上，中蒙两国继续倡导平等、互利的合作理念，增强双方的相互认同感，培育共同的发展理念。习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。”[25]在实施过程中，两国应发挥各自优势实现信息共享、促进资源优化配置，为提高机制化建设的效率有必要“从最能体现双方共同利益和共同需求的领域入手”[26]，有效进行重大规划和项目的对接。充分利用、整合和创新双边、多边和第二轨道合作机制，在业已建立的上海合作组织、亚太经合组织、亚洲相互协作与信任措施会议、中蒙俄经济走廊、“一带一路”国际合作高峰论坛、大图们倡议、中蒙博览会、中蒙高层领导会晤机制等各级别各领域合作机制的基础上，建立和完善一种功能强大且效率高的跨领域、跨部门和跨政府的互动平台。同时，中蒙两国还应加强国家政府、次国家政府、非政府组织、跨国企业等多主体参与的多层次多领域交流和合作，增强双方战略上的互信，加大公共产品的供给，使中蒙关系的机制化建设能在雄厚的政治、经济和社会基础上顺畅发展。用发展的事实来证明中国是蒙古国强有力的可靠朋友，中国的发展不仅不会威胁蒙古国的利益，相反会有利于蒙古国更快更好发展。

（二）树立“利益共同体”理念，在战略高度上重视两国合作机制的建设

“自民族国家诞生以来，国家利益问题向来是国际关系中的一个核心问题。它是满足国家生存与发展的必要条件，也是民族国家对外交往的基本动因与最高原则。”[27]鉴于利益的多重含义，“利益共同体”这个外交舞台上的高频词，其含义的包容性特别大，频繁“亮相”于政治、经济、安全、文化和社会等领域，而且也在不同层次和不同程度上相继“亮相”[28]，构成了中蒙外交主张的重要组成部分。随着经济全球化和区域一体化浪潮的蓬勃发展，国家间权力范围的全球转移对国际体系的运行产生了深远影响。在这个背景下，如何实现国家利益最大化，营造国家间良好的外部环境，是每个主权国家都需要着重考虑的战略问题。从当前国际形势和中蒙两国的现实环境来看，构建“中国—蒙古国利益共同体”不仅有利于确保两国的国家利益，更是应对“一带一路”建设中的风险的有效途径之一。

中蒙两国“利益共同体”的建设与发展离不开两国制度上的建设。罗伯特·基欧汉曾说过：“国家制度有很大的潜力促进合作，没有国际合作，我认为人类的前景就会真的变的很贫乏。合作并不总是好事，但是没有合作我们将一无所有。没有制度，合作会很少。”[29]中蒙两国经过多年发展，已经建立了一些可以利用的双边和多边合作机制，这些合作机制完全符合两国人民的根本利益。然而，在两国机制化建设进程中，利益差异的不同使得两国对机制化建设的重视程度以及参与程度存在很大的不对称性，从某种程度上影响着两国合作机制的进一步完善。可以说，虽然两国的法律制度已经对机制化建设有了明文规定，但是法律制度的规定并没有消除这种不对称性，只能说是为解决这些问题奠定了法律基础。从目前情况来看，中蒙两国的国家利益既有和谐共赢的一面，也有冲突对抗的一面，这种现状造就了两国机制化建设与国家利益的波动关系。两国如何解决这一矛盾以及因其所造成的一系列问题，笔者认为两国应该从大局、全局出发，在战略高度上予以重视，本着互谅互让的原则，采取具体措施予以妥善处理。现今的中蒙两国都在大力发展经济，两国须从大局出发加强合作，在“和平、发展、合作、共赢”的理念下妥善处理分歧。

（三）采取措施应对大国的多方挤压，妥善处理以美为首的西方国家因素

中蒙关系是中国对外关系中重要的双边关系之一，两国关系的处理妥当与否，不仅关系到中蒙之间的利益，还关系到中国的其他双边、多边关系。中国要密切关注蒙古国的发展情况，积极发挥“一带一路”建设的作用，“保持各方高层交往的良好势头，增进彼此的相互理解与信任，进一步扩大经贸合作和人文交流，加强在国际事务中的协调与配合，努力使多边关系提升到新的水平”[30]。

蒙古国资源丰富、地缘位置优势明显，是众多大国利益汇聚的地方。中蒙两国要想通过开展机制化建设健全两国关系、发展区域经济、巩固东北亚战略地位，必然会受到美国等西方大国的干扰。因此，中蒙两国应理性看待西方大国干扰，妥善处理与这些国家的关系，管控分歧、避免冲突，通过战略对话、高层互访等方式深化政治互信，寻求利益契合点，在“利益共同体”理念指导下发挥多边机制功能展开合作，争取实现互利共赢的局面。针对西方国际媒体舆论的负面报道，中蒙两国要坦然面对并采纳有益建议，有效打消猜忌与误解，共创积极的国际舆论氛围。中蒙两国也可以讨论双方如何共同来影响和改变美国等西方大国的态度，利用现有的多边合作机制或可考虑建立蒙中美三方对话机制，通过会谈的方式加强同美国的沟通理解，避免与美国为首的西方国家产生正面冲突，通过多边合作来应对彼此之间存在的问题。

（四）加强中蒙国际机制理论研究，积极借鉴国际其他机制化建设的成功经验

“理论总是为某些人和某些目的服务的”[31]，国际机制理论也不例外。自约翰·鲁杰首次提出“国际机制”这一概念以来，国际机制理论的解释权和话语权都为西方国家所掌握，它们通过制定各种有形或无形的规则和制度来影响世界。近年来，很多学者通过对理论研究的不断加深发现，无论是在国际方面上，还是在中蒙两国各自的研究上，国际机制理论都还处于不成熟和不完善的阶段，导致中蒙两国机制化建设的实践出现了许多问题。为此，中蒙两国在汲取现有国际机制优势的同时，还应以更加积极和开放的姿态加入国际机制的创设过程中，想方设法将自身的利益诉求融入国际机制的规范当中，以期维护和实现自身的国家利益。同时，中蒙两国也要通力合作，加大对国际机制理论研究的人财物投入，共同建设和完善具有两国特色的机制化理论。

近年来，中国通过各级别领导人互访会晤、战略对话、双边或多边会议、各种论坛、联合声明等形式，与很多国家发展了许多良好的双边和多边合作机制。例如，同美国建立的中美战略与经济对话机制，使得中美在双边问题、区域问题和全球问题的协调、解决有了互动平台；同周边国家建立的上海合作组织多边合作机制，加强了区域间的合作，发展了彼此间的政治、经济、安全关系，把多边交流和合作推向到了更高水平。可以说，这些成功经验都为中蒙两国的机制化建设提供了重要的借鉴作用。

（五）构建“非正式对话机制+正式约束机制”的复合模式，创新中蒙关系的机制化路径

目前中蒙两国关系建设已经形成以两国元首会晤为引领，以经贸、科技、能源、人文、旅游、安全等部长级会议为支撑，在能源、矿产、交通、旅游、生态、人文等数十个领域开展务实合作的多层次架构。一方面，这些富有机动性和灵活性的国家间机制多属于非正式对话机制，在促进国家间合作方面有着独特的优势，如在推动中蒙两国经贸往来、能源合作、交通运输和旅游开发等方面已经取得了一定成果。并且，这些非正式国际机制大多都不具有国际法的地位，软法的特性使得中蒙两国政府在某些时候可以避免正式的有形约束，不必通过本国立法的烦琐程序，更加灵活、迅速地达成合作意向。从交易成本的角度上解释，作为理性的国际行为主体，中蒙两国政府在外部环境和交易情境一旦发生重大转变之时，可以选择重新谈判或以较低的成本选择退出该国际机制。可以说，这些“非正式国际机制具有正式的条约机制所无法比拟的优势”[32]。但另一方面，这些非正式国际机制由于没有法律权利和义务上的约束，违约和退出成本较低，很容易造成国家间的违约和失信，不利于中蒙国家关系的高质量可持续发展。而那些正式国际约束机制则具有更大程度上的法律可信性，对于约束和惩罚国家间的违约和失信作用明显。中蒙两国关系正处在机制化建设的过程当中，“非正式对话机制+正式约束机制”的复合模式是其中一个重要的方向。这种复合机制模式在理论和实践上既保持了各自的独立性，又兼顾了机制的机动性、灵活性和可信性。可以说，复合机制模式实现了中蒙关系机制化建设理论与实践的统一，是促进中蒙关系发展的有效手段，也是关系两国机制创新能力建设的重要议题。当前，中蒙关系随着合作时机的成熟，既要保持非正式机制的领导人战略引领，也要充分利用联合国、国际货币基金组织、上海合作组织等正式国际组织机制的建设，将中蒙领导人所达成的政治共识转化成具体政策承诺并加以落实。

总之，中蒙两国机制化建设契合两国的根本利益，矛盾或分歧难以成为两国关系主流，双方会以传统友谊和国家利益为基础条件，通过增进了解来解决机制化建设中的问题，使之成为行之有效的合作工具。同时，我们也应清醒认知“一带一路”建设的推进和双方对彼此关系的重新认识与定位，机制化建设这一动态发展过程并不能解决两国关系中的所有问题，为此我们应遵循其规律、认清其意义，努力克服其局限性，使其朝着有利于两国关系健康稳定的方向顺利发展。