城镇化进程中土地增值收益公平分配机制研究——基于土地所有权与开发权相分离视角

（西安邮电大学 经济与管理学院，陕西 西安 710061）

中国正处于城镇化快速发展时期，乡村人口不断向城镇迁移，农民职业逐渐分化。人口集聚推动城镇空间扩张，土地产权和利用方式的转变使土地不断增值收益。《中国家庭财富调查报告（2018）》数据显示，城镇居民房产净值增长占家庭人均财富增长额的76%，社会财富主要凝聚在城镇土地及其附属建筑物上。但城镇化带来的土地增值空间并非均匀分布，而是集中在城市及其周边地域，远离城市的土地并未增值或增值有限。土地开发权（也称发展权）是指政府为维护公共利益，通过土地规划赋予土地使用者改变土地使用性质和开发强度的权力。源于公权力的干预，土地所有权与开发权相分离，土地由农业用地转为非农用地或非农用地增加开发密度，土地价值不断增值，土地开发权成为独立于所有权的重要权能和财富分配形式[1]。1974年英国最早提出土地开发权概念，并制定了初始的土地开发权制度，之后西方国家纷纷效仿并根据自身实际设计开发权收益分配方案[2]。

农村土地与城镇土地的主要区别在于，土地用途的规划管制即土地开发权的有无，而与土地所有制类型——国有、私有抑或集体所有并无直接关系。迄今为止，我国法律虽未明确界定土地开发权这一权能，但随着“城中村”“合乡并村”中的房屋拆迁及城乡建设用地的重新规划，土地大规模开发已在全国展开。有学者认为，农民由于缺失土地发展权能，导致其在土地增值收益分配中处于弱势地位[3]。而由土地开发权引出的“土地财政”“耕地增减挂钩平衡”“土地换社保”等，牵动着政府、农民及资本利益。城镇化进程中土地增值收益归属主体分歧明显，主要有“涨价归公”“涨价归农”“公农兼顾”三种观点。土地开发权及其衍生的权益分配，影响着国民财富的分配格局，甚至引起群体性纠纷。

国内学者多从土地所有权形式或尊重农民土地财产权视角出发，呼吁乡村集体土地应与城市国有土地同权同价，农民应当享有自行开发集体土地的权利[4-6]。土地作为特殊商品，其开发利用具有极强的外部性，上述观点忽视了土地增值的关键因素，即土地开发权的归属和分配问题，进而将广大进城农民排斥在土地增值收益分配之外，同时这也将成为城市建成区无序扩张、乡村工业和旅游园区盲目建设、城郊小产权房林立等现象的根源所在。在城镇化发展较早的西方国家，为避免因“市场失灵”而造成的“公地悲剧”发生，均以立法形式将土地所有权与开发权相分离，并严格限制土地的非农使用。本文基于土地所有权与开发权相分离视角，构建城镇化进程中土地增值收益公平分配机制，探讨“共享发展”与“涨价归公”理念，以期为实现进城农民的安居梦想及乡村留守农民的土地适度规模经营提供理论支撑。

一、土地增值收益分配存在的矛盾和问题

（一）公平正义原则缺失

城镇化推动房屋拆迁及农地非农化规模不断增大。因资本能够为地方带来税收和就业，部分地方政府在招商引资过程中存在过度竞争，对偏远乡村工业园区用地采取低地价、零地价，甚至免费“五通一平”等负地价方式吸引企业进入。工业园区虽然能够带来长远利益，但却对被征地农民补偿较少，失地农民的长期生活被忽视，陷入失地又失业的困境[7]。反之，对于城郊商住用地开发或城中村拆迁，补偿标准却较高。土地增值源于人口集聚而引起的规划变更和公共投资，而非个人劳动或投资引起。然而，在地方政府收储、土地使用权“招拍挂”出让情况下，土地增值收益主要由地方政府、开发商和城郊被征地农民三方分享。一些地方政府采取企稳至上政策，却在一定程度上助长了违法抢建和“钉子户”的无理要求。土地财政收益取决于土地收储数量和买卖价格差，开发商成为违法征地、拆迁等用地行为的推动主体，房价被一步步推高，大量农民工及其家属陷入“既进不了城，又回不了村”的“两栖化”生存状态。

（二）规划管制不断突破

一些地方政府为提升GDP（国民生产总值）和赢得区域竞争，通过城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地使用权流转等方式突破规划管制，扩大非农用地建设规模。忽视地域区情强制“合乡并村”、脱离实际的与民争利工程等，导致城镇空间非理性扩张，城乡隔离带、控制发展区、生态廊道遭到破坏，导致“鬼城”“空城”的出现，城镇集聚效应难以凸显。城乡接合部农民自主兴建、出售的小产权房，存在纠纷隐患。

（三）拆迁成本增加

“农地转非→土地融资→设施建设→出让熟地→招商引资”的流动开发模式，是地方政府筹集城镇建设资金的重要源泉。面对巨额土地增值收益，农民对征地补偿诉求越来越高，大城市周边及城中村征地拆迁补偿已达到非常高的水平。在工业及重点工程征地补偿仍然较低的情况下，土地整体补偿成本却不断上升。过高的征地补偿由公共财政买单，而有限的商住用地拍卖收入却承担了城镇化建设及地方政府的运行成本。城镇周边土地资源的稀缺性，将导致财政收入与公共支出之间的自平衡机制长期难以有效实现。

（四）实体经济发展受阻

房地产暴利和金融倾斜放大了住房的投资属性，吸引大量资本进入，增加了实体经济的融资成本。实体企业纷纷涉足房地产，扭曲了市场激励机制，导致资产泡沫和生产性财富创造不足，造成产业“空心化”[8]。一些企业以开发产业园区、文化创意园等名义行圈地占地之实，靠土地升值获利。而商业用地收入补贴工业用地也并不公平，免费土地和减税政策一般向知名企业倾斜，不仅使工业用地严重浪费，而且刺激土地对资本、技术等生产要素的替代作用，导致资源配置效益低下、低端产能严重过剩。房地产对人口和实体经济形成挤出效应，逐步剥离居住属性成为金融衍生品。

二、土地所有权与开发权相分离的历史沿革及争议

（一）土地所有权与开发权相分离的历史沿革

1.土地所有权与开发权相分离的经济学原理。第二次世界大战后西方国家进入工业社会，工业化带动城镇化发展，土地用途的规划变更不可避免。乡村人口减少导致一些村落衰败合并，农田、沟渠、道路等需要重新整理，而城镇人口增加又推动城镇更新改造和扩张发展。地理区位限制了土地的竞争性供给，土地价值不取决或较少取决于自然属性和开发投入，而主要取决于规划管制所带来的外部性，如周边基础设施、人口资源等。土地的开发方式（开发用途、容积率等）又进一步强化周边土地的外部性，如提高或降低一些房产的价值等。土地垄断与外部性相互叠加形成近邻效应，被认为是土地所有权与开发权相分离的经济学原理[9]。土地开发权价值在不同城市之间、城市与乡村之间差距巨大，主要取决于人口密度、单位面积投资量，与原土地所有者或使用者无关。

仅凭私人和市场无法保证土地资源得到有效配置，因为只要不限制开发权，理性经济人都会设法扩大生存空间。例如，违规搭建、抢占公共空间，开发占用绿地、农地等。这些行为导致生态环境不断恶化、流行疾病迅速蔓延、人地关系空前紧张的“公地悲剧”。于是，各国关于土地开发权的法律法规陆续出台，推动土地用途规划管制。土地所有者要想改变土地用途，必须得到规划部门的批准许可，土地所有权与开发权也逐步相互分离。

2.土地开发权与所有权相分离的演进历程。在人多地少、资源环境压力显著的西欧，工业化、城镇化造成人地关系空前紧张，土地利用规划推行几乎没有受到挑战。作为先发工业国，英国社会普遍意识到仅凭市场无法保证稀缺的土地资源得到合理、有效利用。早在中世纪，英国为弥补公共开支缺口，就已强制收回因公共设施建设而给私人土地带来的部分涨价。1909年，英国出台《住宅与城镇规划法》，首次授权地方制定土地开发规划方案，并明确指出，“如果私有土地价值因规划而受到负面影响，土地所有权人有权要求政府补偿潜在损失；如果私有土地价值因规划而导致增值，政府与所有权人将对半分享增值收益”。1947年英国重新修订《城乡规划法》，确立土地开发权的申请许可及国有制。德国土地开发规划建立在法律基础之上，1875年普鲁士颁布《建筑法》，标志着德国规划法诞生。德国坚持“建筑不自由”原则，遵循“无计划不开发”的管制方针，注重联邦到邦、县市、乡镇及不同规模区域、流域规划之间相互衔接补充，而其舒适的都市风景、秀丽的风情小镇、优美的田园风光在国际上获得高度赞誉。

虽然土地用途的规划管制对私人土地所有权提出严重挑战，但即使在以尊重私有财产为荣的移民国家——美国，从自由拓荒的农业社会转向人口集聚的城市社会，伴随着摩天大楼时代的到来，建筑高度限制、建筑规划管制也迅速推行开来。1924年，美国颁布《土地使用分区规划标准授权法案》，规定土地所有者改变土地用途、兴建建筑物，必须得到当地政府批准。土地价值主要由规划管制决定，市场只发挥辅助调节作用。之后，美国在部分地区实施开发许可捆绑政策，要求开发者承担相关公共设施建设费用。

东亚地区人口稠密，土地资源尤为紧缺。日本、韩国在历经土地开发探索与挫折后，纷纷借鉴西欧特别是德国的土地管理制度，对私有土地开发权进行严格限制。日本借鉴德国“建筑不自由”的法治精神，确认私有土地也有公益性质，对未经规划许可擅自将耕地转为住宅用地的，除终止建筑工事、地面建筑拆除及复垦费用由本人负担外，还视其情节轻重判处有期徒刑或罚款；并运用财政及金融手段防范商住建筑中的寻租空间，保证劳动创造财富的主导激励机制。韩国于20世纪80年代推出“土地公”概念，强制对私有土地开发增值进行社会分配。

3.土地所有权与开发权相分离在我国的实践探索。我国土地开发权属于国家，即农村集体自行开发农地面临一般性禁止。新中国成立之初到改革开放之前，国家机关、学校、团体、企业的建设用地，实行政府审批、无偿划拨、谁使用谁管理原则。改革开放后非农土地使用大大加快，过去隐藏的土地开发权问题迅速凸显。一方面，计划经济体制下建设用地的无偿划拨，造成土地资源的巨大浪费。另一方面，蓬勃发展的乡镇企业对工业用地需求巨大，而富裕起来的农民也纷纷扩大住房需求，侵占了优质耕地。在此背景下，1986年颁布的土地管理法对建设用地实行分级限额审批，但对当时占GDP较大份额的乡镇企业用地却采取宽松政策。1987年12月，深圳公开拍卖一宗土地50年的使用权，拉开了我国土地拍卖转让的序幕，土地价值得以释放。随着社会主义市场经济制度的确立，建设用地使用权的转让已越来越普遍。同时，国家对建设用地总量和农转非用地指标实行严格控制，并制订以行政级别为基础的层层分解用地指标分配方案。土地管理制度从强调土地所有权性质，转移到注重土地使用权或建设权，即土地开发权的控制和分配上来。1994年分税制改革，特别是1998年住房私有化改革后，地方政府加速了“经营城市”步伐，由此也产生了诸多暗箱操作和腐败现象。为此，2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，决定废止协议购地、实行土地公开“招拍挂”制度。

随着农民外出打工，农村“空心化”严重，而城镇扩张却需新增大量建设用地。2006年我国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，将农村闲置的集体建设用地，其中主要是宅基地复垦为农田后，用于城镇建设。城乡建设用地增减挂钩把乡村土地开发权转移到城镇，其实质是乡村土地开发权的剥离和转让，打破了城乡隔绝的建设用地市场，给原本不具有市场价值的乡村土地人为增加了“开发价值”，成为行政性分配建设用地指标的有效补充。重庆、成都的“地票试验”，把偏远乡村土地开发权货币化，调动了农民主动释放宅基地的积极性。但土地增减挂钩并未脱离土地征收制度框架，其经济激励仍受制于计划指标的总量控制及增减两地间的土地价值差异[10]。

（二）农民是否拥有土地开发权的争议

学界目前对于农民是否拥有土地开发权持两种截然不同的观点：

1.农民应该拥有土地开发权。持该观点的学者是对“土地财政”的严厉批评和完全否定，农地低价征收的正当性正饱受质疑，摒弃“土地财政”转向“税收财政”，成为社会舆论一边倒的共识。农村土地具有生活、失业、养老、医疗等多重保障功能，国家征收土地迫使农民放弃土地使用权，理应给予他们体现土地市场价值的全额补偿[11]。政府对土地开发权的管制，使土地资源配置难以达到帕累托最优。有学者认为，政府管控土地开发权，市场将无法起到对土地供求平衡的调节作用[12]，限制了土地使用的空间竞争，影响了土地增值的空间分布[13]。然而现实中，违规搭建和小产权房，以及与获取土地开发权相伴而生的寻租行为却不胜枚举。因此，有学者认为让集体或农民拥有土地开发权，赋予乡村土地自我城镇化的权能，是中国土地市场改革的方向[14]。

2.农民不应拥有土地开发权。土地所有权不只是利益权利，还包含社会义务。政府管制土地开发权，并不必然带来增值收益分配的不均。与我国资源禀赋相似的日本、韩国，政府都曾一度完全垄断土地开发权，但并没有产生类似我国的土地财政问题；相反，政府却借助土地增值收益的社会分享，解决了城市基础设施建设融资及普通民众住房问题。规划或征收土地导致的此跌彼涨，在统一国度里不过是正负外部性的内部化问题[15]。农地非农化后价值增加，取决于公共投资带来的人口与产业集聚，而非个人劳动或投资，却因规划管制而聚集于个别地块，理应社会成员共享[16]。

土地开发权国有化不再是意识形态内的革命追求，而是控制农地转非、提高用地效率、普惠国民大众的必要手段。城乡建设用地同权同价，不过是财富分配的另外一种激进形式，导致少数具有区位优势的农民一夜暴富，而多数农民却无法分享土地增值收益[17]；地方政府也无法获得足够财政收入，难以承担城市建设和农民市民化的任务。而依靠土地公有制的高效融资，才有了现代中国城市的迅速崛起[18]。因此，那些允许农民自行开发土地、主张城乡土地同权同价入市的呼声，实际上只是维护了少数城郊农民的利益，而忽视了多数远郊农民的权益，造成更大的贫富分化和社会不公[19]。因此，农民不应拥有土地开发权，土地开发理应属于政府公权力，如此才能合理解决因城市人口集聚而引起的土地增值分配问题。

三、土地增值收益公平分配机制构建

（一）人口城镇化与土地城镇化同步发展

建设用地指标无偿划拨与城乡增减挂钩制度、以土地财政为支撑的城区扩张与美化运动，导致土地城镇化快于人口城镇化。拥有建设用地指标，意味着可以把低值农业用地转变成高值工商用地；而人员安置，却要花费财政收入来提供公共服务，地方政府难有动力实施。几亿进城农民工及其家属仍被视为短期流动人口，被排除在城镇社会保障和服务之外，城乡人口流动表现为劳动力流动而非移民流动。土地的非农开发只涉及城郊农民，而中国几乎所有村庄的农民都已卷入进城务工大潮。一方面，城乡建设用地增减挂钩政策被严格限制在本市县范围内，并不能服务于以外地就业为主的人口城镇化目标；另一方面，建设用地指标的无偿分配，往往被级别高的大城市截留，一些发展较好的中小城市用地指标常常不足。人口迁移以更好的就业机会为导向，一些城市经济衰退导致人口流出，却依然大肆扩张城区；而另一些城市经济繁荣吸引人口流入，却苦于建设用地不足。

进城农民在城镇安居就业，是释放家乡宅基地的关键所在。随着农村土地确权、流转和抵押工作的全面展开，农业土地规模经营速度将会大大加快。如果城镇不能吸纳乡村转移出去的过剩人口，将会形成社会隐患。我国农村人均建设用地远多于城镇人均用地，如果农民能够携带家乡宅基地指标在就业城镇落户，将会快速增加城镇建设用地、减少农村建设用地，同时全国耕地面积总量将长期保持不变。因此，可改变按行政级别分配建设用地指标的体制，构建建设用地指标与人口市民化挂钩的内在平衡与约束机制，即地方政府在增加建设用地指标的同时，必须履行人口市民化义务。顶层设计应顺应人口转移规律，构建土地开发权大数据管理与调控系统，在人口流出地减少用地指标，人口流入地增加用地指标。人口有进有退、城镇有扩有缩，才能抑制城镇空间无序扩张，才能消除“鬼城”“空城”现象，促进人口城镇化与土地城镇化同步发展，统筹人口分布、经济布局、国地利用和城镇化格局。

（二）土地增值收益回归城镇化主体

土地增值源于供求变化、用途改变和土地投资[20]，各贡献主体理应按贡献份额取得相应收益[21]。土地开发权是一种基于规划与管制而形成的权利，其在城镇的广泛使用以限制乡村土地开发为前提[22]。外来人口激发城镇土地开发需求，进而引起规划变更和公共投资。因此，土地增值是社会因素使然而非个人资本或劳动所致，是个别规划地块而非普遍现象，理应“共享发展”与“涨价归公”[23]。

为保护耕地和生态环境、促进城镇繁荣，应通过转移支付分享土地增值收益，这符合归属的逻辑性、共同富裕的公正性。因此，要打破地方政府、开发商、城郊农民和城市多套住房拥有者分享土地增值的利益格局，让土地增值收益真正回馈城镇化推动主体——广大进城农民及其家属。政府要扮演好独立仲裁者角色，妥善处理各种利益纠葛。失地农民理应得到公平合理补偿，但不应因天然区位优势而过度享受红利；开发商的高质量增值服务理应受到回报，但不应因非法寻租而抬高进城农民安居成本；原城市居民的合法权益理应受到保护，但不应因占有过多住房而挤占他人生存空间。地方政府应逐步把用于工业用地补贴的土地增值收益，转移到针对农民工群体先租后售的保障房建设上[24]。

（三）依法规范失地农民利益诉求

规模经济、公共产品和外部性，使得土地开发和利用不再是土地所有、占有或使用者的私人事务。基于城市规划造成土地价值改变和转移，即提高一部分土地价值而又降低另一部分土地价值的事实，地方政府应收缴土地所有、占有或使用者的增值收益，进而对土地价值受损人提供公正补偿。公正补偿为土地征收前原用途的市场价值，并不包括因征收预期或开发后而造成的价值增值，其内在本质体现为被征收者财产权利与公共资金（即纳税人负担）之间的一种平衡。

基于土地价值的社会性和外部性，地方政府应借鉴国际成熟经验，对土地按市场价值补偿，对建筑物按成本扣除折旧补偿，对违法抢建不予补偿且给予罚款惩戒。目前一次性货币补偿已成常态，这种缺乏跨期公平与效率、缺乏能力支撑与就业保障的做法，一定程度上忽略了农民的长远生活。因此，对失地农民宜采取人员安置、宅基地换住房、农地换公租房等方式，可以使失地农民既有自住房屋，又有工资性收入作为长期经济来源。

（四）推动土地财政向税收财政过渡

普通民众以税收形式分享土地增值收益，具有充分的正义性、合法性和普适性。首先，征收个人所得税。对征地拆迁补偿款给予一定豁免额度后征收个人所得税，使土地增值收益大部分收归社会。其次，构建累进税收调节机制。一是打击土地投机行为。以土地现值与购买成本差值为依据，征收累进增值税，并通过限期开发盘活存量土地、增加房产供给，打击开发商坐享其成的财富增长方式。二是打击住房投机行为。在住房流转、持有、继承环节征收高额累进税，抑制房价过快增长。科学界定存量房产和新增房产以划定征税范畴，用逐年征收的房产税替代一次性的土地出让收入。对自住小型住房应降低或免交交易税，以方便普遍民众改善住房条件；对大型或多套住房则应征收累进交易税、不动产税、闲置税、遗产税等，来抑制投机行为，湮灭供求失衡和房价上涨因素，恢复房产居住功能。最后，引导进城落户农民放弃宅基地。当农民落户城镇并申请保障住房时，有必要处置老家的宅基地；当农民落户城镇并购买商品房后，农村宅基地及住房应纳入不动产税征收范畴。

（五）推进农业土地适度规模经营

农业发展不仅取决于技术进步，也取决于规模扩大。过去，由于缺乏非农就业机会，中国农民在农业生产中往往投入“过密化”劳动，土地的超强度利用导致土地板结、草原退化，洪涝灾害日趋频繁。现在，随着非农就业机会的增多，多数青壮年农民外出打工，又导致农田抛荒和粗放经营现象。我国农村实行“增人不增地，减人不减地”的土地政策，新出生人口及迁移农民已完全没有土地。随着土地确权和抵押工作的全面展开，土地集中将会大大加快。只有进城农民自愿放弃小块土地，促进农业土地适度规模经营，才能改变进城农民兼业化的生存状态并增加在乡农民收入。现阶段，我国城镇尚不能提供满足所有农民的就业机会，农业还须承担一定的就业量。户均几公顷的小型家庭农场，能够维持农民市民化与城镇吸纳能力之间的均衡，将会成为一定时期内我国农业经营的主导模式。因此，完善农地权能体系，构建农地承包权退出机制、市场化交易与收益分配机制，对“插花条田”进行整理，建设田间农路和排灌渠道，推进农地联片集中，以利于水利事业和机械化经营也就成为必然。

总之，土地是国民经济活动的载体，伴随着产权变更、用途转变、投资开发等，其会不断增值。构建土地增值收益公平分配机制，规范不同地域失地农民补偿，能有效避免社会的扭曲和对抗，使人们能够以自己的勤劳、智慧去追求财富[25]。因此，只有让因人口集聚而产生的土地增值收益，回馈给进城择业的广大农民，才能促进城镇化的有序发展，有效展开农业土地规模经营，促使人口城镇化与土地城镇化同步发展，进而消除因承载过多人口而带来的乡村贫困。