杜特尔特时期美菲防务合作的调整及其局限*

任远喆

〔提 要〕 菲律宾总统杜特尔特执政之后，美菲防务合作有了新的发展。经历了初期的“短暂疏离”，美菲防务关系实现了“质”与“量”齐升，双边军事演习出现多边化苗头。这既是因为菲律宾自身亟待加强防务能力，需要得到美国支持，也与菲律宾国内亲美的民意基础和美国总统特朗普不再强烈指责菲律宾人权问题有关。然而，美国对菲律宾安全和经济支持难及预期，美菲在南海问题等关键安全议题上存在分歧，菲律宾继续寻求外交多元化，诸如此类制约因素有可能致使美菲防务合作深化发展出现反复。

2016—2017年，菲美两国先后完成政府换届，双方关系的发展开始发生变化。此后尽管美菲同盟关系重回正轨，防务合作不断加强，但因特朗普对同盟关系进行了重新定位和政策修正，引发菲律宾对美菲同盟不确定性的担忧。菲律宾总统杜特尔特打着“变革”的旗号上台，对外政策寻求积极弥合因南海仲裁案严重受损的中菲关系，在防务合作上拉紧美国的同时，积极寻求合作对象的多元化。近年来，美菲防务合作呈现出不少新的特点和动向，这既体现出美国“印太战略”推进的特点和趋势，也对中国维护周边和平稳定大局以及进一步深化发展中菲关系非常重要，值得关注和研究。

一、美菲防务合作在杜特尔特时期的新发展

在美国亚太地区的五个盟友中，美菲同盟关系比较特殊。冷战期间，作为美国最大的海外军事基地，克拉克空军基地和苏比克湾海军基地是美国在该地区的前沿部署基石。[1]Walden Bello, Dilemmas of Domination: The Unmaking of the American Empire, New York: Metropolitan Books, 2013, p.36.虽然菲律宾已于1991年废除《美菲军事基地协定》，结束了美国在菲长达93年的驻军历史，但是殖民情结和遗存影响时至今日在菲律宾仍广泛存在。[2]Ava Patricia C. Avila & Justin Goldman, “Philippine-U.S. Relations: The Relevance of Evolving Alliance,” Journal of Global South, No.2, 2015, p.1.从20世纪90年代末到21世纪初，美国出于战略考量再次强化了美菲同盟关系。这一持久的同盟关系针对“特殊威胁”出现了质的不同。[3]Renato Cruz De Castro, “Linking Spokes Together: The Philippines’ Gambit of Harnessing the United States’ Alliances in its External Balancing Policy against an Emergent China,” Pacif i c Focus,Vol.XXIX, No.1, April 2014, p.146.菲律宾从20世纪90年代开始减少国防建设投入，对美国的安全依赖不断加深，其对美国的安全需求主要体现在对外保护国土安全，对内维护国家安全，共同进行反恐和打击分离主义等。美菲两国军方有传统的密切联系，这对双方防务合作发展影响巨大，两国已建立“外长+防长”的2+2对话机制、共同防御委员会、安全接触委员会等双边战略安全对话机制，还定期举行“肩并肩”“盾牌”等联合军事演习。尤其是在2010年阿基诺三世成为菲律宾总统之后，美菲防务关系不断强化。菲律宾成为美国“亚太再平衡”战略中的关键一环，美国试图“从政治、军事、经济、人文交流方面构建更有活力的美菲同盟”。[4]Murray Hiebert, Phuong Nguyen and Gregory B. Poling, Building a More Robust U.S.-Philippines Alliance, Center for Strategic and International Studies, August 2015, p.X.阿基诺政府给杜特尔特留下两大外交挑战：一是在南海仲裁案之后如何处理对华关系？二是美菲同盟关系可以在未来南海问题上发挥何种作用？[1]Aileen Baviera, “President Duterte’s Foreign Policy Challenges,” Contemporary Southeast Asia, Vol.38, No.2, August 2016, p.203.如何处理好同中美两个大国的关系成为杜特尔特外交的核心任务。为此，杜特尔特执政之后迅速调整了菲律宾对外政策，不少学者用“疏美亲中”或“疏美近中”来描述杜特尔特政府处理同大国关系的特点，认为杜特尔特时期美菲同盟关系有所削弱。[2]马博：“杜特尔特‘疏美亲中’政策评析：国家利益与个人偏好”，《国际论坛》2017 年 第 4 期， 第 31 页；Jane Perlez, “In China, Rodrigo Duterte and Philippines May ‘Pivot’away from U.S.,” The New York Times, October 17, 2016; Richard Javad Heydarian, “Will Duterte Really Abandon the U.S. for China?,” National Interest, December 28, 2016.然而，考察三年多来菲律宾对外政策可以发现，中菲关系的迅速调整和提质升级与美菲防务关系的步步深化并行不悖，杜特尔特以精致的实用主义在大国之间寻求巧妙的平衡，以实现菲律宾的利益最大化。美菲防务合作在杜特尔特执政后呈现出以下三个方面的变化。

一是经历了从“短暂疏离”到稳步发展。杜特尔特执政后适当调整陷入低谷的中菲关系是大多数分析人士能够预测到的，然而其迅速“疏离”美国的政策却大大出人意料。在人权问题上的分歧是美菲防务关系动荡的主要导火索。奥巴马政府对杜特尔特强力禁毒引发的人权问题进行了猛烈抨击。为此，杜特尔特甚至多次辱骂奥巴马，并威胁要断绝美菲几十年的同盟关系。2016年9月，杜特尔特表示，美国军队必须撤离菲律宾南部的棉兰老岛。在同年10月的演讲中，他公开宣称“因为受到美国的不恰当对待，正重新调整菲律宾的外交政策；菲美两国联合军演毫无益处。10月份的军演可能是他任内最后一次……我已失去对美国的尊重。”[3]“Rodrigo Duterte Says Obama ‘Can Go to Hell’ and Considers Breaking up with US,” The Guardian, October 4, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/oct/04/philippines-rodrigoduterte-tells-obama-go-to-hell.（上网时间：2019年7月20日）稍后，杜特尔特访华，成为第一位外访首选中国的菲律宾总统。他在访华后的记者招待会上宣称“菲律宾要同美国疏离，除了社会交往之外，军事和经济上都要实现疏离”，“在很长一段时期内，菲律宾都更需要依赖中国”。[4]“Duterte Announces Philippine ‘Separation’ from US, Leaning towards China,” The Strait Times, October 21, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/philippines-rodrigo-dutertedeclares-separation-from-us-leans-towards-china.（上网时间：2019年7月20日）菲律宾分析人士认为杜特尔特的这些表态与其竞选时体现的温和改革派候选人形象大相径庭。[1]Richard Javad Heydarian, “Evolving Philippines-U.S.-China Strategic Triangle: International and Domestic Drivers,” Asian Politics & Policy, Volume 9, Number 4, p.577.

虽然杜特尔特并未像他所宣称的那样调整美菲同盟关系，《美菲共同防御条约》的法律效力未曾有变，美菲军事演习和军事交流还在继续，但是与阿基诺时期相比，杜特尔特上任初期美菲防务关系确实受到了很大冲击。美国不能再利用菲律宾军事基地在南海实施“航行自由行动”，美菲两栖登陆演习（PHIBLEX）、“联合备战与训练”（CARAT）也有所推迟。而且，奥巴马政府暂停向菲律宾警方出售突击步枪，并威胁取消4亿美元的对菲援助，进一步恶化了双边关系。即便如此，当时大多数观察家们还持乐观态度，认为“美菲两国之间的重要协议和关系依然没有变，这为特朗普重启美菲联盟奠定了基础”，“美菲关系已经令人意外地经受住了杜特尔特施加的压力，也许特朗普时代的双边关系会给大家一个惊喜”。[2]Geoffrey Hartman, “Taking Stock of the Alliance as the Philippines Prepares for Trump,”CSIS, December 1, 2016, https://www.csis.org/analysis/southeast-asia-scott-circle-taking-stock-alliancephilippines-prepares-trump.（上网时间：2019年7月20日）果然，特朗普当选美国总统之后，美菲同盟关系开始逐渐回暖，美菲同盟赖以生存的基石——防务合作更是不断加强。

二是双边防务合作实现“质”与“量”齐升。阿基诺政府时期美菲关系正处蜜月期，美国对菲经济和军事援助都达到了巅峰。随着杜特尔特执政初期对外政策的调整以及特朗普政府援助政策的变化，美国对菲援助有一定程度的下降。尽管如此，菲律宾仍是美国在东南亚地区最大的军事受援国。根据美国驻菲律宾使馆提供的数据，2016—2018三年间，美国向菲律宾提供的军事援助已超过150亿比索（约3亿多美元）。

美菲军事演习的数量和质量一直是衡量两国同盟关系的重要指标。根据美菲一年一度举行的最重要的防务与安全对话会议“相互防御理事会暨安全接战理事会”(MDB-SEB) 透露，2017年美菲军演数量从2016年的260多场减少到258场，而且较大规模的也只有6～7场。2018年双方军演数量恢复到261场，而2019年这一数量则可能上升到281场。在2019年9月召开的美菲“相互防御理事会暨安全接战理事会”上，双方宣布2020年的安全合作活动将超过300场，并表示：“美菲防务合作的加强是我们应对当前处于巨变的世界带来挑战的唯一方案。”[1]“U.S. and Philippines Reaきrm Alliance at Mutual Defense Board and Security Engagement Board,” US Embassy in the Philippines, September 13, 2019, https://ph.usembassy.gov/us-and-philippinesreaきrm-alliance-at-mutual-defense-board-and-security-engagement-board/.（上网时间：2019年 8月2日）

“肩并肩”联合军事演习是美菲防务合作程度的重要体现，其演习规模和科目的变化可以衡量两国军事合作的深度和针对性。2017年的“肩并肩”演习大幅缩水，仅有5000多人参演，演习科目也从国土防卫转为人道主义援助、救灾和反恐，演习地点则从面向南海的巴拉望岛转到菲律宾北部的吕宋岛地区和中部的米沙鄢群岛地区。2018年的“肩并肩”联合军演参演人数增加到了8000余名。2019年“肩并肩”联合军演在人数上与2018年基本持平，有大约7500名士兵参加，其中菲军4000人，美军3500人，比较引人注目的是美国海军陆战队的“黄蜂”号两栖攻击舰(LHD-1)和F-35B战斗机也参与其中，首次在靠近南海的巴拉望附近海域进行传统的国土防卫演习。一名美国军官宣称，“这一演习是对他国军队占领该地区小岛时菲律宾武装部队采取行动的预演”。此次演习表明美菲同盟关系日趋稳定，或将会对中菲关系带来冲击。[2]Renato Cruz De Castro, “Balikatan 2019 and the Crisis in Philippine-China Rapprochement,”Asia Maritime Transparency Initiative, April 23, 2019, https://amti.csis.org/balikatan-2019-and-thecrisis-in-philippine-china-rapprochement/.（上网时间：2019年8月6日）

反恐合作也是美菲防务合作的亮点。在2017年马拉维反恐战争中，美国为菲律宾提供了最为先进的监视与情报支持，并派遣特种部队帮助菲军队进行训练。根据美国驻菲使馆公布的信息，2017年5月美军通过直升机运送了200支格洛克手枪，300支M4卡宾枪，100门榴弹发射器，和单人操作装置和4挺“加特林”机枪，共计2.5亿比索（约合500万美元）。同时还包括25艘军用橡皮艇，30台舷外发动机，价值2.5亿比索（约合500万美元），以支持菲律宾海军陆战队的军事行动。此外，美国通过其他途径向菲律宾空军提供C-208塞纳斯飞机情报、监视与侦察平台，价值16亿比索（约合3300万美元），还有辅助设备和训练的费用。虽然没有直接参战，但是美军利用P-3猎户侦察机帮助菲律宾搜集信息，还在拉瑙军营（Camp Ranao）协调技术通讯。[1]“U.S. Troops in Besieged City of Marawi, Philippine Military Says,” The New York Times,June 14, 2017.马拉维危机结束时，在众多援助国中，杜特尔特政府特别感谢美国，感谢其在菲律宾政府化解危机的过程中所提供的巨大帮助。[2]“Lorenzana Thanks Partner Countries for Help in Marawi Siege,” Philippine Daily Inquirer,October 23, 2017, https://globalnation.inquirer.net/161038/philippine-news-updates-marawi-siegemarawi-liberation-maute-group-islamic-state-delf i n-lorenzana-us-china-indonesia-australia-malaysiabrunei-singapore.（上网时间：2019年8月6日）

此外，美国还注重提升菲律宾在反恐方面的执法能力。2018年7月，美国驻菲使馆发表声明，支持菲律宾用非军事的法律形式消除恐怖主义威胁。为此，美国将援助14.18亿比索（2700万美元），通过培训、提供设备等方式提高菲律宾应对恐怖主义行动的执法能力。[3]“PH to Get $26.5M in US Assistance to Counter Terrorism,” Manila Bulletin, July 20,2018, https://news.mb.com.ph/2018/07/19/ph-to-get-26-5m-in-us-assistance-to-counter-terrorism/.（上网时间：2019年8月6日）在2019年7月美菲“第八次双边战略对话”上，美菲两国的高级外交官承诺改善信息共享，强化港口和航空安全，防止菲律宾国内的恐怖袭击以及国外恐怖分子进入菲律宾并在其境内活动，并联合查明和制止洗钱资助恐怖主义的行为。

三是美菲军事演习出现多边化苗头。美菲防务合作形式的变化与美国近年来亚太同盟体系的转型密不可分。从奥巴马时期开始，美国亚太双边同盟体系呈现明显的网络化发展态势，盟国之间安全合作机制化，横向联系大幅增加，美国与盟国、盟国与盟国之间开展小多边合作，使得单线联系的“轮辐体系”变得纵横交错，交织成网。[4]孙茹：“美国亚太同盟体系的网络化及其前景”，《国际问题研究》2012年第4期，第39页。这种趋势在特朗普执政以后体现的更加明显。混合式同盟体系构成的“节点防卫”成为美国领导的区域防卫体系的核心特征，同盟国“几何图形”式的防卫合作聚集起来应对不同挑战。[5]Luis Simón, Alexander Lanoszka & Hugo Meijer, “Nodal Defence: The Changing Structure of U.S. Alliance Systems in Europe and East Asia”, Journal of Strategic Studies, July 2019, pp.1-29.

美菲防务合作也呈现出多边节点的特性。以美菲军事演习为例，2018年，除了美菲之外，日澳两国也加入了美菲“肩并肩”军事演习，并各派出数十名官兵全程参与所有科目。[1]刘琳：“2018美菲‘肩并肩’：传达怎样的信号？”，《世界知识》2018年，第30-31页。2019年“肩并肩”有50名澳大利亚士兵参演，尽管日本没有派官兵参加，但加拿大、英国、新西兰、韩国、泰国和越南都派出了观察员。这表明“肩并肩”军事演习似乎在逐步升级成为美国众多地区盟友、战略伙伴共同参加的网络化机制，而不仅仅限于美菲两国之间。[2]Prashanth Parameswaran, “What Does the 2019 Balikatan Exercise Tell US about the USPhilippines Alliance?,” The Diplomat, April 1, 2019.在“印太”战略背景下，美国及其盟国显然希望将菲律宾也纳入其中，强化与菲律宾的军事合作，打造三边、四边或多边的安全合作架构。[3]Ibid.

二、美菲防务合作缘何回归传统？

总的来看，2016年以来美菲防务关系既有继承也有调整，在经历了奥巴马执政末期的短暂紧张之后逐渐回归传统发展轨迹。尽管杜特尔特时有对美批评之声，但美菲防务合作还是大体维持在较高水平，并逐步提升。美菲同盟实现了低开高走、稳步发展，菲律宾对美国并没有“疏远”。究其缘由，主要有以下四个方面：

（一）特朗普不再指责菲律宾人权问题，更加重视安全合作

特朗普政府在人权问题上保持低调，改变了一直以来特别是奥巴马时期以“民主、人权”为轴心发展与东南亚国家关系的模式。2017年4月，在与杜特尔特的通话中，特朗普“祝贺他在禁毒问题上取得了非凡的成就”。同年11月在对亚洲五国进行访问之后，特朗普表示与杜特尔特建立了“伟大的友谊”，在人权等问题上表现出来了与前任政府截然不同的态度。[4]Julie Hirschfeld Davis, “Trump Lauds ‘Great Relationship’ with Duterte in Manila,” The New York Times, November 13, 2017, https://www.nytimes.com/2017/11/13/world/asia/trump-dutertephilippines.html.（上网时间：2019年8月6日)对此，美国政策研究界普遍发出批评之声。“尽管特朗普的菲律宾之行总体上是成功的，但如果特朗普政府在人权问题上不对杜特尔特施压的话，将会给其他盟国释放信息：特朗普政府在国际上支持强权。更糟糕的是，这种不作为将会大大削弱美国长期以来为推动菲律宾这一与美国关键利益息息相关之国人权和民主而付出的努力。”[1]Jessica Trisko Darden, “Trump’s Dangerous Dance with Duterte,” AEI, January 23, 2018,http://www.aei.org/publication/trumps-dangerous-dance-with-duterte/.（上网时间：2019年8月6日）

与“忽视”人权相比，特朗普政府显然更重视安全合作，笃信“以实力求和平”，在对外战略中注重军事力量的提升和军事手段的运用。美国重视推动与主要东南亚国家之间的防务关系发展。[2]Catharin Dalpino, “US Security Relations with Southeast Asia in the Trump Administration,”Contemporary Southeast Asia, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Volume 39, Number 1, April 2017, p.4.美菲防务关系的提升正是这一政策的体现。从2017年特朗普提出“自由与开放的印太秩序”再到“印太战略”的逐步走实，以菲律宾为代表的同盟国的重要性愈发凸显。美菲双边安全合作被纳入了美国“印太战略”的架构之内。2018年8月，美国助理国务卿帮办道格拉斯在访菲期间透露，在美国计划为印太地区提供的3亿美元军事援助中，有6000万将会用于菲律宾，这体现了菲律宾在美国印太战略中的优先地位。[3]“PH to Get Lion’s Share of U.S. Security Aid in Indo-Pacif i c,” Rappler, August 29, 2018,https://www.rappler.com/nation/210699-philippines-get-biggest-chunk-us-security-aid-indo-pacif i cregion.（上网时间：2019年8月6日）

美国国防部2019年6月公布的《印太战略报告》提到了12个《防卫合作协议》，美菲两国2014年签署的《美菲加强防卫合作协议》（下称《协议》）也在其中。尽管《协议》推进速度远远落后于预期，但是其逐步落实为两国防务合作深化创造了契机。2018年4月17日，美国驻菲律宾大使金成（Sung Kim）与菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳（Delfin Lorenzana ）共同宣布在马尼拉南部的塞萨尔·巴萨空军基地（Cesar Basa Air Base）建立人道主义救援和灾难救助仓库，用于储存两国应对地区日益突出的人道主义灾难的设备，这是在《协议》框架下首个落地的项目，其对美菲双方都有利。美军在亚太地区增加了新的装备基地，而菲律宾也提升了灾难应对能力。[4]Prashanth Parameswaran, “Why the New US-Philippines Military Pact’s First Project Launch Matters,” The Diplomat, April 19, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/why-the-new-usphilippines-military-pacts-f i rst-project-launch-matters/.（上网时间：2019年7月20日）美国于2019年2月首次在该地部署战机进行训练，9月举行首次两国联合空降演习，共有约500名美菲士兵参加。从拨款援助、防卫协议和军事演习等各方面来看，菲律宾在美国“印太战略”中的重要性愈发凸显。有美国学者指出：“在巩固美菲同盟关系上步子迈的更大一些不仅迫在眉睫，而且将服务于特朗普政府印太战略的宏大目标。”[1]Gregory Poling and Eric Sayes, “Time to Make Good on the U.S.-Philippine Alliance,”War on the Rocks, January 21, 2019, https://warontherocks.com/2019/01/time-to-make-good-on-theu-s-philippine-alliance/.（上网时间：2019年8月26日）

（二）菲律宾自身亟待加强防务能力，需要得到美国支持

长期以来，菲律宾的军事实力一直相对较弱，还面临着一系列内外安全威胁。阿基诺政府的一项重要的举措就是推动菲律宾军事改革和军事能力建设，在美国的帮助下不断升级菲律宾海、空军力量，提高海域态势感知和海上行动能力，这在2011年和2015年发布的两份《国防计划指南》中都有详细阐述。2014年4月奥巴马访问菲律宾时，美菲两国签署了《美菲加强防卫合作协议》。按照《协议》，美国可以依据“临时和换岗原则”部署额外士兵，同时还享有在菲律宾境内基地部署战斗机和侦察机的权力。评论普遍认为，尽管在南海问题及其他菲律宾关注的安全议题上美国并没有做出新的承诺，但是《协议》的签署“为菲律宾打开了一扇机会之窗，使菲律宾可以在美国的帮助下加速建设自身的现代化防务，实现‘最小程度的可信防御’。”[2]Aileen S. P. Baviera, “Implications of the US-Philippines Enhanced Defense Cooperation Agreement,” East-West Center, May 9, 2014, https://www.eastwestcenter.org/sites/default/f i les/private/apb262.pdf.（上网时间：2019年7月20日）当时菲律宾军事改革的重要目标就是应对南海地区可能出现的军事冲突。

杜特尔特当选之后，菲律宾国防政策曾出现调整势头，其军事改革重心从海洋能力建设和对外防御转向国内安全事项。杜特尔特曾公开批评阿基诺政府购买12架FA-50战机的计划，并取消了一些原有的美菲军事技术合作计划。菲律宾武装部队总参谋长里卡多·维萨亚(Ricardo Visaya)公开表示：“虽然军事现代化要继续，但是政策优先方向是国内安全行动。”[3]“AFP Modernization to Focus on Fighting Internal Threats,” Philstar Global, June 24,2016, https://www.philstar.com/headlines/2016/06/24/1596205/afp-modernization-focus-fightinginternal-threats.（上网时间：2019年7月26日）杜特尔特更曾威胁要暂停《协议》，认为这并不符合菲律宾的利益。这给美菲防务合作的发展带来了一定的不确定性。然而，美国一直是菲律宾军事现代化的最大助力者，菲律宾在军事训练和武器装备上对美国的严重依赖状况难以改变。[1]Gregory Poling, “The Philippines: Modernization with a More Diverse Set of Partners,” in Thickening Web of Asian Security Cooperation, Rand Corporation, August 2019, pp.293-323.2018年5月，杜特尔特批准了此后五年大约56亿美元军事采购计划，其大部分采购均来自美国，包括新的护卫舰、反潜直升机、潜艇、多用途战斗机等。2017—2022年是菲律宾军事改革的第二个阶段，也是承上启下的关键时期，杜特尔特在寻求防务合作多元化的同时仍将美菲合作放在首位。

（三）美菲防务合作的深化具备良好的国内基础

美菲防务合作一直易受国内政治的影响。美菲同盟的不对称性、不平等性以及菲律宾国内政局的变化和民意动向都会对两国防务合作产生影响。[2]刘琳：“美菲防务关系的演变和发展前景”，《当代美国评论》2017年第1期，第65页。具体来看，菲律宾军方始终与美国互动密切，是美菲防务合作的最坚定支持者。菲律宾的多次军事改革都是在美国指导下进行的，美国军方为菲律宾提供了大量军事培训的机会，并直接为菲律宾军事改革提供资金支持。美菲两国之间签署的一系列防务合作机制，例如共同防御协定和访问部队协定，在菲律宾军方内部培育了强大的亲美势力。杜特尔特自己也曾公开表示：“我不能否认，菲律宾士兵都是亲美的。”[3]“Duterte: No Denying It, PH Soldiers Are Pro-U.S,” Rappler, June 12, 2017, https://www.rappler.com/newsbreak/inside-track/172687-duterte-philippine-soldiers-pro-united-states.（上网时间：2019年12月5日）菲律宾军方惯常将中国视为在南海的潜在威胁，倾向于强化与美国的防务合作以平衡中国“军事威胁”。

菲律宾国内民意普遍支持美菲防务合作。美国皮尤研究中心2017年的舆论调查显示，大约有78%的菲律宾民众对美国持正面看法，68%的菲律宾民众认为美国会帮助菲律宾进行防卫。[4]“People in the Philippines Still Favor U.S. over China, but Gap Is Narrowing,” Pew Research Center, September 21, 2017, https://www.pewresearch.org/global/2017/09/21/people-in-the-philippinesstill-favor-u-s-over-china-but-gap-is-narrowing/.（上网时间：2019年12月5日）菲律宾民意调查机构“社会气象站”（Social Weather Stations)2018年12月进行的民调结果显示：61%的菲律宾民众认为，如果菲律宾遭到他国袭击，美国将提供军事保护。尽管与奥巴马时期相比，菲律宾民众对特朗普政府的信任度有所下降，但还是保持了较强的亲近感，这对于杜特尔特来说也是不容忽视的决策考量因素。

（四）美菲两国领导人执政风格接近，在一定程度上遮掩了分歧

这一阶段美菲防务合作的起落与杜特尔特和特朗普两位领导人的个人风格密不可分。2016年11月特朗普胜选之后，杜特尔特曾多次表达对特朗普的好感，称其为“一路人”。特朗普反主流、反精英、反体制、反正统思维和意识，特别是在“人权”等问题上的交易主义风格，是美菲关系能够“触底反弹”的重要因素。从竞选时候开始，杜特尔特的风格就与特朗普非常相似，曾被称作菲律宾的“特朗普”。美国国务卿蓬佩奥在2019年访问菲律宾时更是直言杜特尔特“非常像特朗普”。杜特尔特的执政风格与其独特的家庭背景、从政经历、品格个性等密不可分。杜特尔特执政三年以来表现出了高超的权力平衡能力，善用各种政治技巧。他反精英，打击毒贩和犯罪都迎合了民众对国家司法体系和统治阶级的不满。[1]Sheila S. Coronel, “The Vigilante President: How Duterte’s Brutal Populism Conquered the Philippines,” Foreign Aあairs, September/October 2019, p.38.这一阶段的菲律宾对外关系已经深深打上了杜特尔特的个人烙印。杜特尔特与特朗普培养起了良好的私人关系。当然，这种执政风格的相似和私人关系的亲密是建立在两人实用主义外交理念基础之上的，能否对美菲防务合作带来持续影响犹未可知。

三、美菲防务合作进一步深化的局限性

杜特尔特六年任期已然过半，其内外政策调整成效显著，得到了民众的广泛支持。2019年4月“社会气象站”进行的一项民调结果显示，79%的菲律宾民众对杜特尔特表示认可。杜特尔特在2019年中期选举更是大获全胜，开始掌控参众两院，这为其进一步推动内外改革铺平了道路。若特朗普2020年竞选连任成功，其在对外关系上的基本理念、原则和政策不太可能会有大调整。随着美国“印太战略”逐步实施，菲律宾的战略价值或将被重新强化。然而，未来美菲防务合作的深化推进也将面临一系列制约因素。

第一，美国在安全和经济上对菲律宾的支持难及预期。自“印太战略”提出以来，特朗普政府一直试图加强同东盟国家的关系，因为“东盟实实在在的位于印太的中心，在美国推动的印太图景中发挥着核心角色”[1]Michael R. Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacif i c Economic Vision,” Washington,D.C., July 30, 2018, https://asean.usmission.gov/sec-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacif i c-economicvision/.（上网时间：2019年8月30日）。在该地区，美国希望“与盟国关系重新焕发活力”[2]“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue Singapore,” June 2, 2018, https://dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.（上网时间：2019年8月6日），特朗普政府为此提出了一系列倡议和措施。2018年12月31日，特朗普签署了参议院2736号提案《亚洲再保证倡议法》（Asia Reassurance Initiative Act, ARIA），美国未来五年将每年拨款15亿美元用于其在印太地区的军事、外交和经济援助等活动，以加强与该地区美国战略盟友的合作。然而，美国战略资源的投入程度一直备受质疑。在全面收缩国际义务、聚焦国内事务的大方向下，特朗普对该地区的投入显得杯水车薪，难以支撑起宏大的“印太战略”构想，也很难落实对盟友的“再保障”。美国“战略与预算评估中心”（CSBA）近期发布的一份研究报告指出，美国国防预算根本没有用在国家战略的优先领域，难以实现其《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》设定的目标。[3]Travis Sharp, Did Dollars Follow Strategy? Analysis of the 2020 Defense Budget Request,CSBA, August 2019, https://csbaonline.org/uploads/documents/FY_2020_Budget_WEB.pdf.（上网时间：2019年9月2日）无独有偶，澳大利亚悉尼大学美国研究中心发布的研究报告《转移危机：美国战略、军事花费与印太地区集体防卫》也强调：“未来十年美国的国防预算不可能达到《国防战略报告》的要求，美国已经失去了在印太地区的军事优势，需要建立起集体防卫体系，尤其是发挥盟友的联合行动能力。”[4]Ashley Townshend, Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward, Averting Crisis: American Strategy, Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacif i c, The United States Studies Center,University of Sydney, August 2019.不少研究都指出美国自身实力的下降及其落实同盟承诺的不确定性，这也是菲律宾政府频繁提出审查《美菲共同防御条约》的重要原因。近来美国学术界不断强调同盟的重要性，也体现出对特朗普政府在同盟关系上投入不够的担忧。[5]Michael Green, Ironclad: Forging a New Future for America’s Alliance, CSIS, 2019.

杜特尔特上台之后对美菲经贸合作寄予厚望，积极开展对美双边贸易和投资框架协议谈判，并任命特朗普长期以来的生意伙伴何塞·安东尼奥(Jose E. B. Antonio)为商业特使访问美国。安东尼奥扮演着多重角色，他既是特朗普的商业伙伴，又在菲律宾与美国及其候任总统的关系中代表着菲律宾利益。[1]“Potential Conf l icts around the Globe for Trump, the Businessman President,” The New York Times, November 26, 2016, https://www.nytimes.com/2016/11/26/us/politics/donald-trumpinternational-business.html?_ga=2.182516326.1795381084.1567068853-358977995.1567068853.（上网时间：2019年8月15日）这一举措对美菲经贸关系的发展起到了重要推动作用，两国于2018年10月就冷链设施合作、汽车安全标准、农产品进出口等问题磋商取得积极进展，美国在2019年上半年已超过日本成为菲律宾第二大贸易伙伴。然而，从长期来看，美国难以成为菲律宾经济改革的根本助力。近几年，美国在东南亚地区的商业布局已经从原来的基础设施、地产、能源等转向金融服务、信息科技、医药、保险、咨询等“软行业”。[2]David Shambaugh, “U.S-China Rivalry in Southeast Asia: Power Shift or Comparative Coexistence,” International Security, Vol.42, No.4, Spring 2018, p.113.这些方面并不能满足杜特尔特政府经济改革的迫切需要。在“美国优先”的原则之下，特朗普政府改变了积极介入的多边贸易政策，退出“跨太平洋经济合作伙伴关系协定”（TPP）。美国释放出的“经济保守主义”信号让菲律宾等东南亚国家不得不质疑美国对该于地区的承诺。尽管菲律宾仍然是美国在东南亚地区的最大受援国，但是美国对东南亚地区整体发展援助的削减还是让包括菲律宾在内的东南亚国家感到失望。[3]任远喆：“特朗普政府东南亚政策解析”，《美国研究》2019年第1期，第56页。

第二，美菲在南海等关键安全议题上分歧明显，菲律宾不会完全追随美国。阿基诺时期美菲关系的“粘合剂”是南海问题，而对杜特尔特而言，南海问题则成为美菲关系的“试金石”，菲律宾在寻求美国加强安全保障的同时与其“军事化”做法保持距离。美菲在南海问题上的利益并不一致。“华盛顿的中期目标是支持菲律宾军队进行反恐，维护海洋安全，实现从国内安全到领土防卫的转变。长期来看，美国希望菲律宾协助美国维护在东南亚地区的关键战略利益——实现有利于美国的地区权力平衡”。[4]Renato Cruz De Castro, “The 21st Century Philippine-U.S. Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA): The Philippines’ Policy in Facilitating the Obama Administration’s Strategic Pivot to Asia,” The Korean Journal of Defense Analysis, Vol.26, No.4, December 2014, p.432.然而，菲律宾对南海地区日益升级的地缘竞争非常担忧，担心特朗普政府的“军事化”行动将会破坏南海地区来之不易的和平与稳定。美菲同盟在共同对华问题上难以协调。这一分歧将随着未来中美两国在南海地区博弈的加剧和中菲海上合作的发展进一步扩大。

美菲同盟关系的基础是1951年签订的《美菲共同防御条约》，但该条约的适用范围存在模糊性。虽然2019年3月蓬佩奥访菲时公开承诺“在南海任何针对菲律宾军队、飞机或政府船只的攻击都会启动共同防御条约下（美国）的义务”，但是菲律宾国防部长洛伦扎纳仍忧心忡忡，表示美国海军舰船在南海越来越频繁的活动“有可能使其(美国)卷入一场热战”，而菲律宾不想因《美菲共同防御条约》承担的责任而被卷入中美在南海的“热战”。美国新任国防部长埃斯珀在2019年11月底访问菲律宾时再次确认《美菲共同防御条约》适用于包括南海在内的整个太平洋地区，并向洛伦扎纳表示支持对这项条约作重新评估——美菲高级防务官员将举行磋商会议讨论修订《美菲共同防御条约》。

第三，菲律宾将会继续寻求外交多元化，减少对美过度依赖。杜特尔特从竞选时期开始就一直强调要奉行“独立自主”的外交政策，寻求外交多元化。2016年9月，时任菲律宾外交部长亚赛（Perfecto Yasay）在接受CNN采访时解释称：“这不意味着菲律宾要孤立于国际社会。我们要继续强化美菲同盟关系。当谈到我们要同中国建立更为紧密的关系时，并不意味着我们要疏远美国。我们会同所有的国家在平衡的基础上寻求友好往来。”[1]“DFA Chief: Independent Foreign Policy Is Mandated by Constitution,” CNN Philippine,September 10, 2016, http://nine.cnnphilippines.com/news/2016/09/10/dfa-secretary-perfecto-yasayindependent-foreign-policy-mandated-by-constitution.html.（上网时间：2019年8月6日）杜特尔特任命的菲律宾驻华大使罗马纳对杜特尔特的外交政策亦有精辟阐述：“（1）在减少对美国依赖的同时维护传统的盟友关系；（2）聚焦中菲之间的经济合作，找出为海洋争端降温的方法；（3）改善与俄罗斯、日本、印度等非传统伙伴的关系，努力维护东盟的中心地位”。“独立自主外交政策的战略目标就是找到地缘政治的‘甜蜜点’——中美之间的中间地带，从而最大程度地维护菲律宾的国家利益。”[1]Mico A. Galang, “US, China and Duterte’s ‘Independent Foreign Policy’,” The Diplomat,April 6, 2017, https://thediplomat.com/2017/04/us-china-and-dutertes-independent-foreign-policy/.（上网时间：2019年8月26日）

从外访选择来看，除了东盟国家，杜特尔特执政三年五次访华、一次访俄、三次访日，充分体现出其在寻求伙伴关系多样化。杜特尔特寻求外交多元化，在防务合作上同样如此。菲律宾同日、澳、韩等美国亚太盟友间的合作日益深化。在2017年10月杜特尔特访日期间，日本自卫队将TC90教练机交付菲律宾，杜特尔特在结束访问时甚至表示“日本是比兄弟还亲的朋友，与其他国家的关系不同”。据菲律宾国防部长所说，日本还计划向菲律宾出售最先进的雷达系统。菲日关系进入了发展的“黄金阶段”。[2]Richard Javad Heydarian, “The Golden Era of Japan-Philippine Relations Has Arrived,”The National Interest, June 16, 2019, https://nationalinterest.org/feature/golden-era-japan-philippinerelations-has-arrived-62572.（上网时间：2019年8月6日）此外，最近两年韩国成为仅次于美国的对菲武器装备供应国。2016年10月，菲律宾从韩国现代重工集团订购了两艘总价150亿比索（约合3.37亿美元）导弹护卫舰。2019年8月，韩国向菲律宾移交的一艘“浦项”级轻型护卫舰正式加入菲律宾海军。这是菲律宾海军首次装备现代化的海上作战舰艇，迎来了其史上第一艘真正意义上的现代化护卫舰。尽管菲韩军事合作经济层面的意义更加突出，但显然韩国已成为菲律宾“最稳定”的朋友之一。

四、结语

美菲防务合作在杜特尔特时期的变化深受国际和地区战略态势演变的影响，也是美菲两国国内政治结构、利益取向和战略调整的自然结果。杜特尔特执政三年来，美菲两国双边防务合作起伏带来的连锁反应已经逐渐显现。未来，美菲两国对防务合作的继续提升似乎都有现实需求和战略需要，但同时又将谨慎地避免在一些关键的安全议题上被利用和受牵连，力图维持一种对己有利的“最优状态”。