欧俄能源合作中的大国博弈*

董一凡

〔提 要〕 欧盟与俄罗斯之间快速发展的能源合作，带动双方能源互联互通的不断深化，但在能源对话机制建设上陷入瓶颈。俄罗斯依托其巨大的油气供应能力，通过在欧洲政商界建立利益网络、支持能源领域的欧元交易、与德国在能源问题上维护共同利益等方式在欧洲能源贸易中长袖善舞。欧盟对于与俄罗斯开展能源合作心态矛盾，采取措施降低对俄罗斯能源依赖。美国在加大对俄罗斯制裁的同时，积极发展自身对欧盟液化天然气出口，并推动欧洲国家减轻对俄罗斯能源的依赖。由于美国搅局能力有限，欧俄能源合作有望长期持续，但难以实现进一步突破。

当前，欧盟、美国、俄罗斯出于不同利益和地缘战略取向，围绕欧俄能源合作展开博弈。美欧在地缘政治领域利益相近，而欧俄在能源经济利益上相互需求较大，这将对欧美俄三边关系的演变产生重要影响。为此，有必要加强对欧俄能源合作中大国博弈的分析，以研判其影响及未来走势。

一、欧俄能源合作进展

冷战结束后，欧盟与俄罗斯能源合作不断升温，目前已达较高水平，但部分领域仍面临瓶颈。

(一)欧俄能源贸易发展迅速但已达上限

冷战期间，苏联即通过管道向联邦德国、意大利、奥地利等西欧国家输送油气。冷战结束后，由于俄罗斯进入世界经济体系，并转向资源驱动型发展模式，因此其与欧盟的能源贸易迅速发展。在石油贸易方面，1990年苏联对欧洲共同体石油出口仅3456.7万吨，占欧共体进口额的6.4%。此后俄罗斯对欧盟出口迅猛攀升，2006年达到1.92亿吨峰值，为1990年的5.56倍，占欧盟石油进口份额的31.2%，而在此期间欧盟年石油进口总量仅增长14.4%。此后，欧盟石油进口总量及自俄进口量双双下降，2014—2017年分别为5.21亿～5.65亿吨及1.5亿～1.66亿吨，俄罗斯所占份额在27.6%～30.4%之间，远领先于挪威（11.2%）、哈萨克斯坦（7%）和沙特阿拉伯（6.3%）。[1]EUROSTAT, “Imports of Oil and Petroleum Products by Partner Country,Updated on 03-Jul-2019,” https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/nrg_ti_oil.（上网时间：2019 年 11月3日）在天然气贸易方面，1990年苏联对欧共体天然气出口1117亿立方米，占欧共体进口总量的56%，此后俄罗斯对欧盟天然气出口基本保持稳定，1991—2015年在953亿～1362亿立方米之间，2017年飙升至1632亿立方米。但在此期间欧盟天然气进口总量快速上涨，2017年达4778亿立方米，是1990年的2.4倍，俄罗斯天然气市场份额降至34.2%，这表明在此期间欧盟天然气需求增长主要被其他国家弥补，如挪威2017年对欧盟输气1072.6亿立方米，市场份额达22.4%，成为与俄罗斯体量相当的竞争对手。[2]Ibid.但俄罗斯仍是欧盟最大能源伙伴，1996年取代沙特成为欧盟第一大石油进口来源地，1990年至今一直是欧盟（欧共体）第一大天然气进口来源国。

（二）欧俄能源互联互通不断深化

在冷战期间，苏联就修建了途经白俄罗斯向德国及中东欧输送石油的“友谊”管道（1964年）、途经乌克兰的“兄弟”天然气管道（1968年）、“联盟”管道（1978年）和途经白俄罗斯、乌克兰通向波兰、拉脱维亚、立陶宛的“北极光”管道（1969年）。冷战后，为实现油气贸易路径多元化，俄欧继续拓展基础设施互联互通。石油设施方面，俄罗斯分别于2001年和2002年建成了通向其波罗的海港口的苏霍多利—罗季奥诺夫石油管道和波罗的海输油管道，并于2003年和2005年两次扩建，产能提升至每年5000万吨，大大增强了俄罗斯以油轮向欧盟供油的能力。[1]冯玉军：《欧亚转型：地缘政治与能源安全》，中国社会科学出版社，2019年，第220-221页。在天然气领域，俄罗斯不断推进途经乌克兰以外国家的管道建设。1997年建成途经白俄罗斯的“亚马尔—欧洲”管道，并在2005年实施扩建。2005年建成经土耳其向罗马尼亚和保加利亚供气的“蓝流管道”。2011年，俄欧合作建设的经芬兰湾和波罗的海海底管道直通德国的“北溪”管道成功通气。2007年，俄罗斯还曾规划建设自俄罗斯跨越黑海经保加利亚向希腊、意大利、奥地利等国供气的“南溪”管道，其俄罗斯境内工程已于2012年开工，但因该项目受欧盟反垄断限制而在2014年被俄罗斯放弃。2014年12月，俄罗斯决定探索与土耳其等国合作建设“土耳其流”管道，俄土两国2016年10月签署建设协议并于2017年初开工。“土耳其流”管道由俄罗斯经黑海入土耳其，再延伸至保加利亚、塞尔维亚、匈牙利、奥地利等中东欧国家，土耳其段于2018年11月完工通气，塞尔维亚线路也于2018年8月开工。广受关注的“北溪-2”管道是俄罗斯对欧盟输气多元化的重要努力，是欧俄“北溪”管道扩展线，有望将俄罗斯直通德国的输气产能从每年550亿立方米提升至1100亿立方米。2015年6月，俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom，简称“俄气”）与荷兰壳牌、德国意昂（E.ON）和奥地利石油天然气集团（OMV）签署“北溪-2”建设合同，但在波兰等国阻挠以及欧盟反垄断冗长审查影响下，迟迟未获批准。2017年，俄气下属的Nord Stream 2 AG出面与5家欧洲能源公司再次签署“北溪-2”建设合同，每家欧企向“北溪-2”投资9.5亿欧元，共占项目总成本的50%，其余部分由俄气出资。[1]五家公司分别为德国的Uniper和Wintershall，法国的Engie，奥地利的OMV和荷兰皇家壳牌。此后，美国及欧盟内部虽有反对声音，但德国仍坚称“北溪-2”为“纯粹商业项目”并坚持推进，德国、瑞典、芬兰先后批准开工申请。2018年9月，“北溪-2”项目正式开工，截至2019年10月已完工83%，丹麦政府也于2019年10月批准在其领海内动工，全线工程预计将于2020年正式完成。

（三）政府间能源对话机制陷入瓶颈

冷战结束前夕，欧洲敏锐捕捉到未来俄罗斯对欧洲能源保障的机遇，尝试构建欧俄能源合作的政治框架。在荷兰前首相卢柏斯倡议下，1991年来自欧共体、经合组织与中东欧的50个缔约方签署《欧洲能源宪章》草案协议，作为未来推进世界能源贸易与投资自由化的诸边规则机制，1994年俄罗斯为吸引西方投资和技术而签署以《欧洲能源宪章》为基础订立的《能源宪章条约》，并于1998年正式生效。[2]李扬：“乌克兰危机下俄欧能源关系与能源合作：基础、挑战与前景”，《俄罗斯东欧中亚研究》2015年第5期，第23-26页。欧俄在双边层面也构建了能源对话机制。2000年10月欧盟-俄罗斯领导人峰会上签署了《能源战略伙伴关系协议》，决定建立“欧盟-俄罗斯能源对话”机制，提出促进能源投资、开放市场、构建能源安全架构、推进节能环保等目标。2001年，双方由能源部门司级单位牵头成立分别关注能源战略、基础设施和科技、投资以及能源环保的四个工作组，磋商具体技术问题。此后，欧俄双方不定期领导人峰会上均开展能源对话，陆续建立联合技术中心、开展工作组磋商、成立“永久能源伙伴理事会”（PPC）、发表欧俄能源效率倡议、建立欧俄天然气咨询理事会等执行机制。

然而，欧俄间能源协调机制未起到预期的协调作用。欧盟希望将《能源宪章条约》打造成保护全球能源交易与投资的自由化、“规范”俄欧能源合作的框架。而俄罗斯则认为，该条约提出的能源基础设施自由化、能源投资和交易自由化等条款将削弱俄罗斯在中亚到欧洲间天然气交易的重要作用，同时弱化其国有能源企业在国民经济中的角色；俄罗斯还不满欧盟以反垄断为名，对俄罗斯投资欧洲能源企业、基础设施种种设限的同时却要求俄罗斯不断加大能源行业投资开放程度，因而迟迟未进行《能源宪章条约》的议会批准程序。2006年，俄罗斯于出于维护国家对能源行业主导以及反腐等考虑，裁定当时俄罗斯最大石油企业“尤科斯”破产，此举招致美欧广泛抨击，甚至以《能源宪章条约》为依据对俄罗斯发起国际诉讼，要求俄罗斯政府赔偿西方企业对“尤科斯”投资，俄罗斯则予以坚决抵制，甚至在2009年正式退出《能源宪章条约》。“欧盟-俄罗斯能源对话”也在2014年乌克兰危机爆发后，因欧俄领导人峰会中断而陷入停滞，其主要成果“能源冲突早期预警机制”自制定以来也并未有效管控欧俄分歧。2014年5月，欧盟、俄罗斯和乌克兰成立了天然气问题三方会谈机制，此举虽保证欧盟未出现大规模的“断气”危机，但仍无力使欧盟、俄罗斯、乌克兰三方拥有稳定的安全感。

二、俄罗斯推进对欧能源合作的优势

能源出口是俄罗斯经济命脉，其2014年国内生产总值（GDP）的30%和2016年政府预算的36%依靠油气收入，[1]EIA, “Russia - International - Analysis - U.S. Energy Information Administration,” https://www.eia.gov/beta/international/analysis.php?iso=RUS; “Energy Policy of Russia,” https://en.wikipedia.org/wiki/Energy_policy_of_Russia.（上网时间：2019年11月20日）欧盟则是其最大市场，占2017年俄罗斯石油出口的59.7%和天然气出口的60%，因此欧俄能源合作稳定事关俄罗斯的核心经济利益。[2]OEC, “Russia (RUS) Exports, Imports, and Trade Partners - OEC, ” https://oec.world/en/prof i le/country/rus/.（上网时间：2019年11月20日）同时，能源相互依赖可为欧俄关系提供“压舱石”，乌克兰危机后更发挥“托底”作用，是未来双边关系转圜或破冰的抓手之一。而俄罗斯凭借资源和地缘优势以及多年来在欧洲能源产业的深厚耕植，使其对欧能源合作中具备独特优势。

（一）俄罗斯供应能力无可替代

俄罗斯是欧盟第一大石油和天然气来源国，2018年欧盟石油和天然气进口来源中，俄罗斯分别占27.3%和40.5%，进口量分别达1.49亿吨标油和4740万吨标油。[1]EUROSTAT, “EU Imports of Energy Products - Recent Developments,Data Extracted in November 2019, ” https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/EU_imports_of_energy_products_-_recent_developments#Share_of_energy_products_in_total_EU_imports.（上网时间：2019年11月20日）同时，随着近年来挪威、英国、荷兰等欧洲国家天然气减产，欧盟天然气需求缺口亟需俄罗斯来弥补，俄罗斯对欧天然气出口量呈上升趋势，从2014年的1152亿立方米增至2017年1632亿立方米，占欧盟天然气消费量比例达35%，为历史最高。[2]EUROSTAT, “Imports of Natural Gas by Partner Country,Updated on 03-Jul-2019”.从价格看，由于欧俄间发达而密集的管道设施拉低运输成本，俄罗斯能源价格优势较大，2018年其天然气平均价格要比挪威和美国分别低10%和17%。从基础设施看，俄罗斯优势也非常明显，“友谊”管道年输油量达7000万吨，俄欧天然气管道年产能总计2570亿立方米，足以满足对欧出口。而且这些管线多建于苏联时期，俄罗斯基建投入成本不高，石油出口相较于中东、美洲、非洲的油轮输油，运输成本较低且没有海上安全风险。从地缘角度看，中亚和高加索国家对欧盟出口油气几乎必经俄罗斯，而俄罗斯通过能源外交与土库曼斯坦等国签署长期交易合同，事实上成为中亚与欧洲能源的“中间商”。欧美曾有意发展从阿塞拜疆经土耳其的“纳布科”天然气管道，最终也因阿塞拜疆天然气产能有限，导致该项目商业性无法与俄罗斯现有路径媲美而被放弃。

（二）俄罗斯能源企业与欧洲政商界利益密切交织

多年来，俄罗斯通过对欧投资、吸引外资和商业合作等方式，与欧洲能源企业之间的合作日益紧密，甚至利益交织在一起。一是俄罗斯全产业链深度参与欧洲能源行业。以俄气为例，早在2006年俄气就在欧盟及瑞士、塞尔维亚等非欧盟国家投资了89家企业，业务范围涉及天然气交易、运输、贮存、管道建设、热电厂等，广泛接触到欧洲天然气中下游产业，这意味着稳定的欧俄能源合作有利于双方商业和经济关系。[1]Koszalin, Andreas Heinrich, “Gazprom’s Expansion Strategy in Europe and the Liberalization of EU Energy Markets,” February 5, 2008, http://kms2.isn.ethz.ch/serviceengine/Files/RESSpecNet/46810/ipublicationdocument_singledocument/EBEB560D-319D-4A6E-BB93-25DB57792AC9/en/Russian_Analytical_Digest_34.pdf.（上网时间：2019年11月3日）同时，俄罗斯也直接在欧洲国家注册建立能源企业，如2005年11月，俄气与4家西欧著名能源企业在瑞士共同建立Nord Stream AG公司，专门推进“北溪”和“北溪-2”管道建设及其运营，[2]四家企业分别是德国的Wintershall、PEG Infrastruktur AG，荷兰的NV Nederlandse Gasunie和法国Engie。Nord Stream AG董事会内也包括E.ON、巴斯夫、Engie等欧洲著名能源或化工企业高管。同时，俄罗斯与欧盟政商精英也逐步建立联系，如2005年德国总理施罗德卸任后，很快成为了Nord Stream AG的董事会主席，2017年9月又担任了俄罗斯石油公司的董事会主席，一定程度上为俄罗斯能源企业在欧洲背书。意大利前总理贝卢斯科尼亦在任内积极推进意埃尼公司与俄能源合作，有传言其本人从意俄能源合作中获得了好处。[3]Felix K. Chang, “Ruble’s Reach: Russian Economic Inf l uence in Europe,” June 13,2018,https://www.fpri.org/article/2018/06/rubles-reach-russian-economic-inf l uence-in-europe/.（上网时间：2019年12月3日）

（三）俄罗斯通过支持能源领域欧元交易来夯实共同利益

乌克兰危机后，美欧在企业融资、能源技术装备禁运等领域对俄制裁，特朗普政府将制裁进一步升级，并对多国频繁挥舞制裁大棒，俄罗斯因而对于美国依托美元体系对俄企“长臂管辖”甚至冻结其美元资产的戒备不断上升，积极推动“去美元化”进程。欧盟也在美国退出伊核协议后深感依赖美元支付对其经济利益的威胁，并对油气领域提高欧元结算地位的兴趣显著上升。俄罗斯敏锐捕捉到欧盟关切及双方“去美元化”共同利益上升，积极加以试探。2018年5月俄罗斯第一副总理西卢安诺夫在圣彼得堡国际经济论坛上称，若欧盟对欧元的广泛使用形成共识并在国际上作出承诺，俄罗斯就会积极参与。[4]Elina Ribakova, “Something Putin and Juncker Appear to Agree on - The Euro,”September 25, 2018, https://bruegel.org/2018/09/something-putin-and-juncker-appear-to-agree-onthe-euro/.（上网时间：2019年12月3日）事实上，俄罗斯已主动推进欧元在能源领域的使用。2019年10月俄罗斯石油公司宣布，今后每年高达890亿美元的石油贸易将以欧元而非美元来结算，成为提升欧元国际化的重要助力，此举正合欧盟心意。[1]Ortenca Aliaj, Nastassia Astrasheuskaya, “Russia’s Rosneft Switches All Export Contracts to Euros,” October 24, 2019, https://www.ft.com/content/f886658c-f65c-11e9-a79c-bc9acae3b654.（上网时间：2019年12月3日）若俄罗斯加大石油欧元结算，将促使欧盟出于欧元国际化的考虑，主动维护甚至扩大对俄能源进口，同时欧俄间也有机会在石油设备以及能源产业投资方面形成欧元结算的环流，进而为俄罗斯在制裁背景下获取西方能源技术、设备及投资提供抓手。

（四）俄罗斯与德国形成了深厚能源共同利益

德国是俄罗斯在欧盟最大能源客户，两国之间能源供需依赖程度比欧俄之间更高。2017年德国从俄罗斯进口石油和天然气分别达3351万吨和620.8亿立方米，分别占德国自身进口总量的36.9%和52.3%，均高于欧盟国家平均水平。同时，德国也是“北溪”和“北溪-2”管道在欧盟内最大收益国。“北溪”管道令俄罗斯对德直接输气年产能达550亿立方米，“北溪-2”通气后将增至1100亿立方米，不仅理论上足以保证德国用气不受俄乌争端的影响而且价格更为低廉，德国还获得俄罗斯天然气在欧洲中转枢纽等附加利益，德国机械、能源、化工等企业也在管道建设、油气勘探中获利丰厚；而俄罗斯通过直接与德国对接亦可使对欧出口量的67.4%直通市场。同时，俄德能源共同利益已经在德国商政两界形成深厚影响。德国社民党作为长期与基民盟组成大联合政府的执政党，自前总理科尔以来该党就保持温和的对俄政策，且作为执政伙伴对基民盟产生重要影响。在商界，德国经济东方委员会自冷战以来就不断促进德俄经济合作，推动“德俄论坛”“圣彼得堡对话”等机制。[2]熊炜：“失重的 ‘压舱石’？经贸合作的‘赫希曼效应’分析——以德俄关系与中德关系为比较案例”，《外交评论》2019年第5期，第90-100页。两国能源利益纽带促进德国利用其欧盟核心国家的身份，积极维护对俄能源合作的顺畅。默克尔于2011年与时任法国总理菲永和荷兰首相吕特共同出席“北溪”落成仪式；2019年2月，默克尔与所有欧盟领导人电话沟通，劝说他们支持“北溪-2”项目，甚至与法国达成德国支持法国数字税提议换取法国支持“北溪-2”的君子协定。随着德俄能源关系的日趋紧密及德国在欧盟内的政治影响，德国将进一步推动欧盟内部对欧俄能源合作的支持。

三、欧盟对俄能源合作的矛盾心态及其举措

欧盟自身对俄能源合作心态复杂，一方面认为保持稳定和高质量的欧俄能源合作有利于欧盟经济利益；但另一方面部分欧盟国家特别是部分中东欧国家长期对俄罗斯心存偏见，加之乌克兰危机后俄罗斯与西方关系恶化，欧盟国家对依赖俄罗斯能源存在不安全感。因此，欧盟在与俄罗斯进行能源合作的同时，也以多种手段应对依赖俄罗斯油气的潜在风险。

经济上，欧盟既认可俄罗斯油气供应的正面作用，又担心俄罗斯形成垄断。从供应量和价格上，欧盟无法找到替代俄罗斯的第三国，与俄保持能源合作稳定最符合其经济利益。2006年、2009年和2014年俄乌之间的三次天然气争端均造成欧盟部分国家天然气供应减少甚至中断，斯洛伐克曾因此进入国家紧急状态，对保加利亚则一度造成工业生产大幅削减。[1]“FACTBOX - 18 Countries Aあected by Russia-Ukraine Gas Row,” Reuters, January 7,2009, https://www.reuters.com/article/uk-russia-ukraine-gas-factbox/factbox-18-countries-affectedby-russia-ukraine-gas-row-idUKTRE5062Q520090107?sp=true.（上网时间：2019年12月13日）从经济成本看，欧盟是能源净进口经济体，能源价格对制造业影响较大。欧洲政策研究中心报告指出，化肥、炼铝、玻璃产业的能源成本占总成本的比例分别达59%、43%和20%，同时指出欧盟制造业能源成本远高于美国、俄罗斯，与中国和土耳其相当。[2]CEPS, “Composition and Drivers of Energy Prices and Costs: Case Studies in Selected Energy Intensive Industries - 2018,” January 14, 2019, https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2019/01/ET0318091ENN.en_.pdf.（上网时间：2019年11月3日）德国工业协会主席迪特尔·肯普夫表示，液化天然气（LNG）无法真正替代俄罗斯天然气，这代表了欧洲制造业的态度。[1]Rick Noack, “U.S. Ambassador in Berlin Warns Germans about Russian Gas Pipeline,Triggering Applause Elsewhere,” January 14, 2019, https://www.washingtonpost.com/world/2019/01/14/us-ambassador-berlin-warns-germans-over-russian-gas-pipeline-triggering-applause-elsewhere/.（上网时间：2019年11月3日）因此，欧洲经济依赖俄罗斯稳定的能源供应。然而，欧盟出于对市场垄断的天然戒备以及对俄罗斯的不信任感，对于俄罗斯占据欧盟天然气市场巨大份额并且大量参股、控股欧洲能源公司和基础设施也心存担忧。部分成员国对俄罗斯油气依赖程度较大，2016年保加利亚和芬兰的天然气100%由俄罗斯供应，希腊、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、斯洛文尼亚也分别达到89%、81%、80%、79%和75%，[2]Rem Korteweg, “Energy as A Tool of Foreign Policy of Authoritarian States, in Particular Russia,” April 27, 2018, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/603868/EXPO_STU(2018)603868_EN.pdf.（上网时间：2019年11月3日）且俄罗斯与多个成员国单独签署了长期供气合同，其中包含不得转卖第三国的条款。而欧盟长期奉行“建设高度竞争开放的内部市场”的经济哲学，对于垄断的调查和认知具有严格标准，一定程度上认为俄罗斯在欧盟能源市场的优势可转为议价主动权，甚至“坐地起价”的抓手。

欧盟在政治上对欧俄能源合作也心态复杂。从欧俄关系整体出发，欧盟认为能源是欧俄重要的合作领域，也能为双边关系的韧性提供重要支持。同时，欧盟认为保障欧洲的安全离不开欧俄关系稳定和不对抗，也认识到俄罗斯对欧盟市场的依赖和需求，希望将能源关系作为拉住、稳住俄罗斯的抓手。但欧盟却对欧俄能源合作的政治影响有着强烈担忧，一是担心被俄罗斯以能源为武器“各个击破”。欧盟机构及战略界认为，部分成员国能源高度依赖俄罗斯，可能使其政治和外交中的决策受到影响，而俄罗斯深化同匈牙利、希腊、保加利亚甚至德国的能源合作，是以能源和经济利益为诱饵加强与这些国家的关系，进而使其在欧盟决策中同情俄罗斯，甚至是分化欧盟团结的“楔子”，以动摇欧盟对俄罗斯政策的“一个声音”及内部的团结和共识。二是欧盟担心俄罗斯以能源杠杆影响欧盟周边国家。欧盟一直高度重视对周边国家的政治、经济及意识形态影响力，以经贸合作、援助及入盟前景等为诱饵撬动西巴尔干及独联体国家“向西靠拢”。欧盟认为，周边国家在意识形态和政经体制的“欧洲化”以及外交西靠，不仅能让其收获更大地缘政治优势和国际影响力，也更能体现欧洲一体化的“道路优势”和合法性，在内部增强欧盟团结和向心力，在外部提高欧盟国际形象和软实力。而如果俄罗斯继续保持和加强与欧盟周边国家的能源关系，并削弱乌克兰等过境国地位，乌克兰“过境收入”损失将使其经济状况雪上加霜，从而减少其在制度和外交上“西靠”的意愿，对外关系“受制于俄”的可能性大大增加，造成“欧盟魅力”不敌“俄罗斯油气”的局面。因此，从政治考虑，欧盟机构曾试图平衡“北溪-2”项目，例如2019年3月欧洲议会以环保、欧俄关系等理由，通过要求停止“北溪-2”项目的决议等。同样出于此考虑，欧盟也试图在俄乌天然气争端中寻求平衡，防止乌克兰在欧俄能源合作中完全被边缘化，以维护乌克兰对俄罗斯能源的牵制力。欧盟能源委员塞夫科维奇称，欧盟建议新协议规定俄罗斯每年保证经乌克兰运气不少于600亿立方米，并设定300亿立方米的“额外上限”。[1]Pavel Polityuk, “Ukraine Prepares Gas Facilities for Possible Transit Supply Cut,” Reuters,August 14, 2019, https://www.reuters.com/article/ukraine-gas-transit/ukraine-prepares-gas-facilitiesfor-possible-transit-supply-cut-idUSL8N25A3IO.（上网时间：2019年11月3日）

因此，欧盟出于争取合作主动权以及降低对俄能源依赖的考虑，提出一系列措施：其一，对俄罗斯油气行业进行“规范性限制”。乌克兰危机后，欧盟追随美国对俄罗斯进行制裁，油气行业是重点目标，欧洲理事会每半年延长一次制裁期限。欧盟的“规范性限制”还以行政和司法影响俄罗斯油气企业在欧经营。欧盟多年来以2009年订立的《第三个内部能源市场一揽子计划》为名，对俄气等企业频繁发起反垄断调查，迫使其放弃天然气和石油价格挂钩的议价模式。2015年4月，欧盟委员会发出声明，指责俄气利用其在中东欧8国的超高市场份额优势以明显高于成本的“不公平价格”售气并在供应合同中加入阻止跨国转运和控制管道等基础设施的条款，涉嫌违反欧盟反垄断法规，以此威胁对俄气征收相当于其全球年营收10%的罚款。经过数年磋商，2018年5月双方达成和解，俄气承诺以允许客户提出降价要求、允

许天然气在欧盟自由流动、允许客户改变天然气接收点等让步，避免了约80亿美元的罚款。2017年7月，欧盟委员会进一步就2009年订立的《第三个内部能源市场一揽子计划》提出修正案，加强项目参与方以外的欧盟第三国对项目的监管权力。[1]EUR-Lex, “Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council,” https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017PC0660&from=EN.（上网时间：2019年11月3日）其二，改革能源战略，降低对俄罗斯的油气资源依赖。2015年2月，欧盟提出“能源联盟”战略，主要目标是提升能源安全水平，并增强欧盟在气候变化和减排方面的贡献，内容包括加强对主要能源生产国与过境国的能源外交、推进可再生能源使用、加强应用能效提升措施、加强内部能源互联互通水平等。“能源联盟”实质上是通过减少化石能源使用、增加进口多元化以及内部互助能力，使欧盟降低对俄罗斯的油气依赖以及相关风险。事实上，除德国以外的对俄罗斯天然气依赖度超过50%的欧盟国家，其2016年自俄罗斯进口天然气的总和为420.2亿立方米，而2016年欧盟自产天然气即达到1218亿立方米，在网络畅通的情况下欧盟应有足够能力抵御所谓的“断气”。其三，积极引入域外竞争者。近年来，欧盟特别是中东欧国家积极引进美国LNG，使其与俄罗斯天然气竞争，削弱俄罗斯天然气市场主导地位。2018年7月，欧盟委员会主席容克访美，欧美达成欧盟扩大进口美国LNG的意向。欧盟自美国进口LNG大幅增加，从2017年的22亿立方米增至2018年的33亿立方米，2019上半年更升至73亿立方米，占欧盟LNG进口总量的32%。[2]European Commission, “EU-U.S. LNG Trade,” July 25, 2019, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/july/tradoc_158271.pdf.（上网时间：2019年11月3日）2019年11月，欧委会宣布将支持建设55个化石能源项目，包括多个LNG接收站，提升进口能力。[3]“EU Commission Backs 55 New Fossil Fuel Projects,” EU Observer, October 31,2019, https://euobserver.com/tickers/146490.（上网时间：2019年11月3日）当前，欧盟的措施已经有效加强了能源价格保障，2019年7月，荷兰市场天然气价格一度达到3.2美元/百万英热单位的10年来最低价格，甚至低于美国向欧洲输出LNG的成本价。[4]“欧洲天然气价跌至十年新低”，《中国能源报》2017年7月15日，第5版。

四、美国对欧俄能源合作的认知和反应

美国是力量遍及全球的超级大国和欧洲国家的“盟主”，且长期奉行对俄（苏联）战略遏制，必然对欧俄能源合作密切关注。美国出于政治和经济两方面考虑，积极插手和破坏欧俄能源合作。

政治方面，美国鼓吹对俄罗斯保持防范、遏制和打压，视俄罗斯为“异类”。特朗普政府2017年发布的《美国国家安全战略》中将俄罗斯视作“修正主义对手”，意味着美国对俄政策将持续对抗和遏制的主线。兰德公司、新美国安全中心等智库及前驻俄大使迈克尔·麦克福尔等官员普遍认为，鉴于俄罗斯经济对能源高度依赖，增加全球能源供给、制裁俄企等压缩俄罗斯油气出口的措施，将沉重打击其经济，从而限制俄罗斯对外行动的资源和能力，以此实现遏制目的。[1]James Dobbins, Howard J. Shatz, Ali Wyne, “Russia Is a Rogue, Not a Peer; China Is a Peer, Not a Rogue,” Rand Corperation, October 2018, https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/perspectives/PE300/PE310/RAND_PE310.pdf; Michael McFaul, “Russia as It Is A Grand Strategy for Confronting Putin,” Foreign Aあairs, July/August 2018, https://www.foreignaあairs.com/articles/russiafsu/2018-06-14/russia-it.（上网时间：2019年11月3日）冷战期间美国就曾使用过打击苏联能源出口这一手段，里根时期美国曾利用散播能源技术假情报等手段使苏联油气开采和管道出现事故，还与沙特阿拉伯等欧佩克成员一道以增产等方式增加国际市场石油供给来压低油价，造成苏联出口收入大幅下降。有学者甚至认为美国在能源领域的措施给苏联经济造成了“致命性影响”。[2]付瑞红：“里根政府对苏联的‘经济战’：基于目标和过程的分析”，《俄罗斯东欧中亚研究》2019年第1期，第94-97页。

经济角度看，美国打击欧俄能源合作是为扩大其在欧洲能源市场的份额。随着2008年以来“页岩革命”的成功以及特朗普政府提出大力推动化石能源发展的政策，国际能源格局迅速改变，美国分别于2011年和2014年成为全球第一大产气国和产油国，2017年成为天然气净出口国，美国能源信息局（EIA）预测，2020年美国将实现石油净出口。美国已从化石能源进口国逐步向出口国改变，能源出口意愿和能力逐步增强，油气出口被看作美国经济增长新动力，乃至美国增强国家实力和国际经济权力的重要杠杆。欧盟作为全球油气重要消费市场，也成为美国油气行业的发展目标。EIA预测2019年底美国LNG出口能力将达每天2.52亿立方米[1]EIA, “U.S. Niquef i ed Natural Gas Export Capacity to More Than Double by the End of 2019,” December 10, 2018, https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=37732#.（上网时间：2019年12月13日），BP公司数据显示德国天然气进口平均价格是美国亨利中心价格的近2.1倍，[2]BP, “BP Statistical Review of World Energy 2019 | 68th Edition,” https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-statsreview-2019-full-report.pdf.（上网时间：2019年12月13日）欧洲对美国页岩气厂商无疑是利润丰厚的市场，而俄罗斯天然气则将是美国LNG最有力的竞争对手。

为此，美国在能源层面提出多方面遏俄手段。

其一，不断升级对俄制裁。美国开列的“行业制裁识别清单”不断扩大，包括俄油、俄气、西伯利亚石油公司、俄罗斯石油运输公司等俄罗斯支柱性能源企业被纳入其中，同时受制裁实体控股50%以上的项目和企业也将受制裁。在融资方面，2014年7月美国禁止公民和企业为受制裁能源实体提供超过90天的融资，2017年7月美国国会通过的《反击俄罗斯法》更将融资期限限制缩短至14天。在技术和设备上，2014年9月美国禁止其公民和企业向受制裁实体提供用于深海油气和页岩油气勘探和开发的技术与装备，美国商务部产业安全局也列出相应实体清单，防止俄罗斯通过转口贸易逃避制裁。[3]姜毅：“解析美国对俄制裁新法案”，《俄罗斯东欧中亚研究》2018年第1期，第29-31页。2017年7月，《反击俄罗斯法》禁止美国企业和公民参与俄罗斯企业参股33%及以上的深海、北极、页岩能源项目，包含资金、技术、设备和服务等方式。在能源管道领域，《反击俄罗斯法》提出总统可发令对参与俄罗斯能源管道的商业行为进行制裁。同时，《反击俄罗斯法”将受管制对象从美国境内的个人和实体扩大为“个人和实体”，明显有将执法范围向美国境外企业和实体扩展的倾向。

其二，打压欧俄能源设施联通。近年来，美国对“北溪-2”打压力度明显增强。特朗普曾在2018年北约峰会期间指责德国推进“北溪-2”项目是“把钱送给俄罗斯这样的敌人”，美国副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、驻欧盟大使桑德兰、驻德大使格雷内尔等高官也多次劝说或恐吓欧盟停止“北溪-2”建设。2019年7月，美国参议院通过制裁“北溪-2”法案，任何个人或实体若涉嫌为该项目提供管道铺设船只，将被美国禁止入境并冻结其资产。2019年12月，美国国会通过的《2020国防授权法案》再次要求总统对参与“北溪-2”和“土流”的企业实施制裁。此外，美国还试图支持中东欧国家互联互通建设规划，对冲俄罗斯能源设施建设。2016年8月，波兰、罗马尼亚、克罗地亚等12个中东欧国家在克罗地亚杜布罗夫尼克举行领导人峰会，提出濒临波罗的海、亚得里亚海和黑海的中东欧国家应加强包括能源在内的基础设施互联互通合作，以促进地区国家经济与社会发展，与会国家设立名为“三海倡议”的合作机制。美国迅速发现该机制在中东欧的地缘政治价值并参与其中。2017年7月，特朗普赴华沙参加“三海倡议”第二届峰会，表示美国支持该倡议建设更多的能源设施项目，将“帮助地区国家能源多元化”。[1]Madeline Farber, “Read Donald Trump’s Remarks at the Three Seas Initiative Summit in Poland,” July 6, 2017, https://time.com/4846780/read-donald-trump-speech-warsaw-poland-transcript/.（上网时间：2019年12月3日）2018年9月“三海倡议”布加勒斯特峰会上，美国能源部长佩里提出美国将设立“跨大西洋能源合作伙伴关系”，与欧盟委员会一起合作，引导私人部门投资流向“三海倡议”能源项目，鼓励企业在黑海进行油气勘探。该次峰会支持立陶宛克莱佩达LNG接收站等8个能源项目，为美国对欧盟LNG出口提供便利。

其三，在天然气领域积极给欧盟提供新选择。近年来，美国通过支持欧盟基础设施建设和大力推销LNG的方式，试图为欧盟提供俄罗斯天然气以外的供应渠道，并推动德国、波兰、克罗地亚等欧盟多国兴建LNG接收站，方便购买美国LNG。美国国务卿蓬佩奥、能源部长佩里频繁访欧，加紧游说中东欧国家及德国购买美国LNG并取得了一定成果。2019年6月，波兰总统杜达访美，波美签署价值80亿美元的LNG交易合同，波兰还宣布将在2022年停止购买俄罗斯天然气。此外，美国还鼓励其中东盟友参与对欧盟的LNG供应，2019年1月，美国能源部副部长布劳伊莱特称，美国正劝说卡塔尔积极向欧洲供应LNG，以减少欧洲向俄罗斯购气，卡塔尔则表示未来五年愿在基础设施等领域增加100亿欧元投资，加强对德国等国的供气能力。

五、欧俄能源合作的前景

俄罗斯、欧盟、美国三方对于欧俄能源合作在政治利益和经济利益上有着明显差异，其中欧俄的能源经济利益和共识更为接近，而欧美则在地缘政治方面利益相似。未来欧俄仍将继续保持相互依赖、“斗而不破”的能源关系。

美国是欧俄能源合作最大干扰因素，但未来破坏能力有限。其一，美国短期内在能源供应上难以与俄罗斯匹敌。目前，美国LNG在欧洲市场占比仍然较低，2018年全年及2019年上半年分别仅占欧盟天然气进口份额的0.7%和3.3%，欧盟预计至2023年美国进口LNG也仅能达到每年80亿立方米。[1]“EU Plans Sharp Hike in U.S. Energy Imports as Trade Lever,” Reuters, May 2, 2019,https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-eu/eu-plans-sharp-hike-in-u-s-energy-imports-as-tradelever-idUSKCN1S80J8.（上网时间：2019年11月3日）同时，LNG相较于管道天然气在运输效率和运输成本上难以竞争，俄气总裁米勒估算，“北溪-2”管道每年运量相当于645船LNG。何况美国扩大对欧出口能力不仅需要在美国扩建相应设施，同时也需要欧洲配合开展建设。其二，欧美关系的离散性使欧盟不愿屈从美国对俄能源遏制。历史上，欧俄能源合作中经济考虑总是第一位的，即使在冷战时期，苏联仍与意大利、奥地利和西德开展合作，成功修建多条通向西欧的油气管道，一度西欧80%的天然气来自苏联，双方高度认可油气合作的互利性，这种合作受美欧同盟的影响较为有限。此外，当前美欧关系分歧日趋增加，欧盟对美国不再亦步亦趋，寻求独立、务实的“战略自主”“欧洲主权”的呼声日益增高。欧盟认清美国政策是推动欧盟牺牲自身利益助其遏制俄罗斯，同时为特朗普振兴化石能源产业提供市场。美国不断要求欧盟叫停“北溪-2”，以欧美安全关系相要挟迫欧盟就范，招致欧洲政商界广泛不满。布鲁金斯学会刊文认为，“北溪-2”项目加剧了美欧之间的不信任感，双方政策协调更为困难。[1]Giovanna De Maio, “Nord Stream 2: A Failed Test for EU Unity and Trans-Atlantic Coordination,” April 22, 2019, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2019/04/22/nordstream-2-a-failed-test-for-eu-unity-and-trans-atlantic-coordination/.（上网时间：2019年11月3日）德国“科学与政治基金会”（SWP）报告明确指出，美国对俄政策严重损害欧盟能源与经济利益,威胁欧盟能源供应稳定及能源企业投资。[2]SWP, “US-Russia Policy Hits European Energy Supply,” February 6, 2019, https://www.swp-berlin.org/10.18449/2019C06/.（上网时间：2019年11月3日）

对于欧盟而言，对俄能源合作有着复杂考虑，但其需求增长有限。随着欧盟进入“去工业化”，并在环保和气候变化领域不断发力，近年来其油气需求呈现逐步下降的趋势，石油消费量从2006年的7.25亿吨降至2018年的6.24亿吨，天然气消费量从2010年的5210亿立方米降至2018年的4668亿立方米。随着欧盟可再生能源转型进程的不断推进，预计油气消费量还将继续下降。因此，欧盟将以“合作、制衡和多元化”的原则经营未来欧俄能源关系。[3]“Ambassadors’ Conference - Speech by M. Emmanuel Macron, President of the Republic,”August 27, 2019, https://lv.ambafrance.org/Ambassadors-conference-Speech-by-M-Emmanuel-Macron-President-of-the-Republic.（上网时间：2019年11月3日）一方面欧洲能源行业向俄罗斯展现合作的意愿，法国道达尔公司在俄罗斯亚马尔LNG项目中持股50%，欧洲能源企业不顾美国警告坚持推进“北溪-2”项目，Nord Stream AG也采取了探索潜水员安装管道、过境地区储备钢管和零件等应对美国制裁的措施。[4]Frank Dohmen, Alexander Jung,Roland Nelles, “The Cold War Returns to Germany,” November 14, 2019, https://www.spiegel.de/international/world/nord-stream-2-the-cold-war-returns-togermany-a-1296251.html.（上网时间：2019年12月3日）2019年6月圣彼得堡国际经济论坛期间，壳牌、道达尔、OMV、雷索普尔等企业不顾美国频频释放制裁信号，与俄罗斯能源企业签署包括油气开发、LNG项目入股等协议。另一方面，欧盟也将致力于控制自俄能源进口上限。欧盟在传统能源安全领域的风险意识仍然较强，能源政策的重点既包括发展可再生能源抑制化石能源消费，也包括致力于进口多元化，分散过度依赖单一来源的风险。欧盟在2015年“能源联盟”中提出要加强与中东、非洲、中亚等地区能源外交，推进欧盟能源进口多元化。拓展这些渠道与俄罗斯的能源供应相比在经济上不一定划算，但引入更多竞争者能够在对冲风险的同时，帮助平衡俄罗斯在欧盟能源市场地位。因此，未来欧盟将进行调整，防止自俄能源进口敞口过高。此外，欧盟从市场竞争和地缘政治角度出发，仍然将对俄欧能源合作进行平衡，以掌握主导权。比如维护乌克兰能源过境国重要地位，以保障欧俄输气路线多元化。欧盟在2019年3月正式通过了“欧盟外资审查框架”，加强对欧盟外国家投资能源等“关键基础设施”的审查力度，也将给俄企参与欧盟能源中下游产业带来挑战。在国际规则上，2019年5月欧盟委员会提出重新修订《能源宪章条约》的草案，并于7月得到欧洲理事会的谈判启动授权，显示出欧盟要进一步塑造国际能源贸易与投资规则，或为其对俄能源博弈带来更多主动。

对于俄罗斯而言，经济利益决定其必须维护和发展对欧能源合作，但由于欧盟能源总需求稳中有降，以及从规则上对俄罗斯在欧洲扩展能源产业布局限制增加，俄罗斯将以其他方式维护欧俄能源合作中的利益。其一，以基础设施联通夯实供应和成本优势。面对域外页岩油和LNG的竞争，俄罗斯将通过更低的成本、更稳定的供应来应对。“北溪-2”等管道通过缩短路程、节省过境费的方式，将帮助俄罗斯取得更大优势。俄气总裁米勒表示，“北溪-2”向德国输气与过境乌克兰相比距离缩短2000公里，将使俄气运到德国的成本降低1.6～2倍，未来25年俄气将从“北溪-2”获益450亿～780亿美元收益，而在此期间过境乌克兰的成本则达250亿～430亿美元。[1]“Alexey Miller Speaks at Geo-Economics of Large-Scale Infrastructure Projects Panel Session at St. Petersburg International Economic Forum,” June 16, 2016, https://www.gazprom.com/press/news/miller-journal/2016/277026/.（上网时间：2019年11月3日）俄气在东南欧规划的“土耳其流”，也在加强对东南欧的供应能力，精准对接潜在市场。其二，俄罗斯将“向东看”寻求机遇。美欧制裁措施精准指向俄罗斯能源企业融资以及获得开采、勘探技术、装备和服务，而油气行业的生产离不开持续不断的投资与勘探，俄罗斯油气行业必须面向更富活力的经济体。而中国在2018年成为全球第一大天然气进口国，且随着能源转型和生态文明的建设，天然气需求增长空间巨大，与中国加强合作将为俄罗斯油气行业引进更多资金、技术及市场，缓解西方制裁带来的困难。近年来，中俄能源合作成果显著。2018年7月，中俄法合作的亚马尔LNG项目开始对华供应LNG，其对华年出口量将达300万吨。2019年12月，中俄东线天然气管道正式投产通气，东线供气合同为期30年、总价值4000亿美元，每年输气量380亿立方米。中俄能源合作虽与欧洲没有直接关系，但客观上降低俄罗斯对欧盟能源消费市场的依赖，使其应对欧俄能源博弈更为从容。

六、结语

欧俄能源合作的基础是双方各自追求经济利益和供需互补，而由于能源合作带来了基础设施联系及供需依赖关系，能源合作自然成为了政治和安全问题，双方长期以来因经济和地缘政治利益分歧而在能源领域不断博弈。随着美国因“页岩革命”逐渐转为全球能源供应国，加之美国对俄打压遏制的意愿不断增强，其相较以往阻挠、破坏欧俄能源合作的意愿更加强烈。因此，欧俄能源合作将成为影响欧美俄三角关系的重要因素。欧俄在能源领域高度相互依赖，成为双边关系的“黏合剂”，双方均不愿加剧对抗甚至爆发冲突，且均有意促使双边关系转圜。欧美关系本已因经贸、北约、伊核等问题而屡受冲击，美国干涉欧俄能源合作，显示了美国逼迫欧盟牺牲经济利益和欧俄关系来达到“遏俄”“创收”的目的，将推动跨大西洋关系进一步疏离。欧盟为了保护自身利益，增强外交自主性等考虑，难在美国胁迫下与俄“能源脱钩”。而俄美不仅政治与安全关系跌入谷底，美国能源地位变化还导致俄美成为能源竞争对手，欧洲市场也是双方在能源上的竞技场之一，俄美围绕欧洲能源市场的角力将进一步加强。