欧盟－伊朗支付系统INSTEX结算机制影响分析及建议

王柏苍，邹蕴涵，张安，靳烨

( 1.中国石油天然气集团有限公司政策研究室；2.国家信息中心宏观预测部）

2019年初，为了充分维护欧洲企业的利益，绕开美元支付捆绑，摆脱美方涉伊朗贸易领域持续性的长臂管辖威胁，德法英三国合作设立了“支持贸易往来工具”（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX）的结算机制，与伊朗进行商贸往来。该机制结算不使用美元，而是通过以物易物的模式，让伊朗继续出售商品并进口欧洲国家的产品或服务。近期，比利时、丹麦等6国也加入了这一结算机制，随着更多国家加入，机制正式运营更进了一步。鉴于美国此前多次警告将对违禁与伊朗交易采取报复与制裁，INSTEX机制作为突破美国对伊朗制裁封锁的先行者，虽然在摆脱美元霸权、维护伊核协议等方面具有示范意义，但实际运行仍面临巨大挑战。

1 INSTEX机制的基本情况

INSTEX机制是独立于美国主导的全球金融结算系统——环球同业银行金融电信协会（简称SWIFT）之外的新结算机制。

1.1 INSTEX机制成立的原因

美国自退出伊核协议后，开始对伊朗进行一级经济制裁，同时对帮助伊朗开发核武器或者进口伊朗原油的国家进行二级制裁。美国的制裁使得与伊朗进行相关交易的企业进退两难。欧洲许多企业依赖于伊朗石油资源，也在伊朗有大量投资，如果切断相关交易，损失巨大。2018年，欧盟同伊朗的国际贸易集中在能源领域，占欧盟从伊朗进口商品总额的87.8%，仅石油一项的进口总额就高达82.5亿欧元；其余为进口农产品（4.1亿欧元）、食品（3.2亿欧元）以及药品（0.3亿欧元），分别占进口总额的4.3%、3.3%和0.3%。欧盟向伊朗出口的主要是制造业产品，占总额的90.1%，其中交通工具、通信设施、汽车产品等占比较大，这些都属于美国二级制裁行业。可见，欧盟与伊朗贸易受美国制裁影响很大。SWIFT遵守美国二级制裁规定，暂时禁止某些伊朗银行使用SWIFT跨境支付网络。这意味着即使一些欧盟企业希望继续与伊朗开展业务，也无法获得正常业务往来必须的金融支持服务。因此，为了维护欧洲企业自身利益、规避美元支付捆绑，满足欧盟国家的迫切需求，INSTEX机制应运而生。

另外，从战略上看，当前正处于欧美关系深度调整的关键时期。欧盟希望能够尽快厘清与美国错综复杂的利益链条，从而逐步摆脱对美国的依赖，充分维护欧洲利益。随着欧盟高层换届选举、领导层履新，欧洲将重塑经济、金融独立性与防御性作为推动欧盟转型与复兴的重要议题，并且欧盟重塑自身金融体系意愿强烈。面对美元霸权、长臂管辖等“美国优先”衍生战略的威胁，欧洲主要国家希望更加独立、自主、团结。

1.2 INSTEX的构成及目标

2019年1月31日，德国、法国和英国为了避开美国制裁，继续与伊朗进行商贸互通，创建INSTEX的结算机制。同年11月30日，比利时、丹麦、芬兰、挪威、荷兰和瑞典6国加入该结算机制。德、法两国还邀请俄罗斯加入INSTEX。此外，伊朗多次表示，中国可以成为INSTEX系统中一支举足轻重的力量。

INSTEX结算机制主要依托于注册在法国的信托公司进行，该公司由英德法三国共同注资成立，由德国一家银行负责运营。按照欧盟目前设定，该信托公司是欧盟成员国建立的一个法律实体，需以欧元进行结算，以方便欧洲的企业继续与伊朗合法进行部分贸易往来，重点开展关于美国制裁豁免范畴之内的人道主义商品交易，主要涉及伊朗民生的药品、医疗设备和农产品等，但不包括石油。

1.3 INSTEX的运行机制

与SWIFT不同，INSTEX实行的是易货交易，即欧盟和伊朗间只有货物流转，INSTEX将根据交易数据，协调欧盟进口商通过其在欧盟银行的账户向欧盟出口商支付货款，而无需向伊朗出口商支付货款。伊朗对应实体也采取类似操作，双方资金流转仅在本国之内，不存在欧盟企业与伊朗企业之间的资金流动。因此，欧盟出口商、进口商收付伊朗业务货款无需经过伊朗金融系统进行清算。

2 INSTEX机制出台后各方反应和实际运营面临的挑战

2.1 INSTEX机制出台后各方反应

在INSTEX机制出台后，各方反应不一。对于伊朗来说，虽然非常想通过各种途径突破制裁，避免国内经济出现明显波动，但是这一易货机制没有包括伊朗最想要的石油产品，对其国内经济的支持作用并不显著。伊朗在此机制成立初期表示了欢迎，但因机制运行过程中出现许多新问题，且欧洲国家提出了多种要求，因此机制运行后期伊朗的态度并不积极。

对于欧洲企业来说，理论上这一支付系统会保护欧洲企业免受美国制裁，但与美国有经济贸易往来的欧洲企业面对美国施压，不愿意冒险与伊朗建立商业关系，INSTEX是否普遍适用于欧洲企业还是未知数。从目前来看，许多欧洲企业为了免受美国制裁，已经切断或减少了与伊朗的经贸往来。

对于美国来说，INSTEX机制的运行势必会威胁到美元作为国际储备货币的地位，因此美国对INSTEX机制并不支持。美联社此前援引一位匿名美国政府高级官员的话称，如果欧盟试图绕过美国对伊朗的制裁，白宫将对其处以巨额罚款。

对于非欧盟国家来说，观望并择机参与是目前的主要策略。2019年12月3日，中国外交部发言人华春莹表示赞同欧洲6国的决定，支持INSTEX机制持续取得进展，认为INSTEX机制的运行有助于打破美国金融霸权，能够为促进欧盟和伊朗的经贸合作发挥实际效果，并且“期待该机制尽快扩大业务涵盖范畴，并向欧盟国家以外的第三方开放，为促进国际社会与伊朗正常经贸往来作出贡献。”

2.2 INSTEX机制实际运营面临的挑战

虽然INSTEX机制被寄予摆脱美元霸权、维护伊核协议等期望，但在实际运行中仍遇到很多复杂问题，面临很大挑战。

2.2.1 易货交易机制的可行性有待验证

由于INSTEX机制主要实施易货交易，那么其长期稳定运行的基本前提是双方贸易要保持基本平衡，不能出现长期单方贸易赤字（或盈余），否则结算机制将无法正常运行。假定在INSTEX机制下，欧盟出现持续对伊朗的贸易盈余，即欧盟向伊朗出口额大于进口额，则欧盟进口商将没有足够资金支付给欧盟出口商，此交易机制就无法持续运行。即使在双方总贸易金额基本平衡的情况下，根据欧盟规定，INSTEX机制主要清算基于人道主义目的的商品交易，一旦排除了石油交易，则其他贸易仍然可能不平衡，从而影响INSTEX的有效运行。

2.2.2 伊朗对INSTEX机制并不积极

为了防止遭受美国制裁打击，INSTEX机制的运营被设定了严格条件，不仅将结算范围限制在有关的药品、医疗器械和农产品贸易领域，而且要求伊朗加入反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF），并与欧盟就伊朗弹道导弹项目进行谈判，伊朗对此表示无法接受。伊朗表示，如果不包括石油，这种非美元直接支付渠道将不具有明显意义。

2.2.3 欧盟内部需要加强协调配合

欧盟内的银行对于INSTEX机制的协调配合也是一大问题。虽然易货交易不涉及欧盟与伊朗间的资金流动，但是欧盟进出口商的资金支付仍需要欧洲内部银行参与，不同进出口商涉及不同银行的资金结算，如何降低交易成本、提高运行效率成为重要问题。目前，INSTEX支持的交易属于人道主义贸易范畴，不受美国制裁影响，但如果INSTEX将服务范畴扩大到能源、汽车等受到美国制裁的行业，欧盟的银行未必愿意提供相关服务。

3 INSTEX机制给全球金融、贸易带来的影响

INSTEX机制不仅给伊核问题带来新的变数，也将为全球“去美元化”和人民币国际化提供重要借鉴。INSTEX机制虽然短期内很难发挥明显作用，但从长远来看，其重大意义在于建立了一个其他国家在未来可参考、可模仿、可使用的金融服务框架。

3.1 INSTEX机制给国际政治经济格局带来新变化

对于伊朗来说，如果INSTEX机制能够继续在参与方和贸易商品等方面扩大范围，特别是将石油纳入交易机制，其面临的发展环境将有所改善，国内经济发展压力得到缓解。但INSTEX机制扩大范围如果附加更多政治条件，则伊朗难以接受。

对于欧盟来说，如果INSTEX机制正式运行且产生较积极的效果，欧盟石油进口问题将得到一定缓解，但会招致美国进一步施压。因此，是否对INSTEX机制进行制裁或者施加影响，将成为摆在美国和欧盟关系面前的重要议题，美欧关系可能再遇新挑战。

对于中国来说，INSTEX机制是一把双刃剑，中国加入此机制有助于巩固石油进口多元化、维护中方在伊朗的利益，但同时面临加剧中美关系紧张局面的风险。是否加入、何时加入该机制需要根据国际国内形势变化审时度势。

总的来看，美国通过制裁打击伊朗经济命脉，动摇伊朗现政权统治基础，最终达到政权更迭的目标始终未改，美伊战略博弈短期内难以缓和。但美国对伊朗的制裁效果如何，一个重要影响因素是能在多大程度上取得伊朗石油买家的配合。INSTEX机制作为突破美国对伊朗制裁封锁的先行者，对于欧洲国家以及俄罗斯、中国等其他国际石油市场参与者凝聚共识、协调行动具有积极意义。

3.2 INSTEX机制为“去美元化”提供新框架

目前，美元在国际支付中的使用份额超过40%，这一数字远高于2018年美国国内生产总值（GDP）在全球经济中的比重24%。全球贸易依赖美元运转，这使得美元在全球稳坐独一无二的霸主地位。美元体系不仅涉及大宗商品贸易的支付和结算，还成为美国政府实施单边主义政策和经济制裁的筹码和工具。特别是美国通过SWIFT系统掌控相关国家个人与组织的交易流水，并凭借自身在SWIFT的地位限制或禁止某些国家通过SWIFT进行结算，从而对其进行制裁。因此，世界各国“去美元化”的需求日益强烈。目前，除欧盟外，全球主要新兴经济体都在围绕“去美元化”开展贸易结算机制创新。例如，中国人民银行先是上线“人民币跨境支付系统”（CIPS），在此基础上推出了人民币和外币交易结算的PVP系统；俄罗斯着手打造名为“金融信息传输系统”（SPFS）的支付系统；此外，金砖五国即将联合创建名为金砖支付（BRICS Pay）的统一支付系统，目标是金砖五国彼此之间可在未来使用本国货币作为流通和支付工具进行贸易结算。

3.3 INSTEX机制给人民币国际化带来新启示

截至目前，人民币跨境支付系统（CIPS）业务范围延伸到了140多个国家和地区，有232个间接参与者真正通过人民币跨境支付系统办理业务。如果美国持续制裁伊朗，中国与伊朗开展贸易往来也将受到很大影响，可能需要考虑在当前人民币跨境支付系统的基础上，建立与INSTEX类似的机制，保护中国在伊朗的利益。从长远战略角度看，应进一步扩大人民币跨境支付系统业务范围，打破美国金融霸权。外交部已表示中方期待INSTEX尽快扩大业务范围，并向第三方开放。

4 对中国石油企业的有关建议

面对由INSTEX机制带来的伊核问题新变化，建议中国石油企业密切跟踪，重点关注，谨慎对待，提前做好中国加入INSTEX机制的预案，从内部制度调整、人才选拔、流程优化等方面做好积极准备，协助政府开展有关工作，为促进在伊朗的业务健康发展创造有利条件。

一是加强持续跟踪研究。中国石油企业应组织相关专家，持续跟踪研究INSTEX机制扩大范围后的运营情况，定期对INSTEX机制运行中出现的问题、国家对此机制的态度等进行专题研讨，及时掌握该机制最新进展情况。同时，对相关参与方的政治经济局势变化、伊核问题最新进展等问题及时跟进、研判，加强对地缘政治风险的把控。

二是做好相关应对预案。在跟踪研究INSTEX运行机制的基础上，中国石油企业应积极做好两手准备：一方面做好中国加入该机制后公司的应对预案，提前协调集团内原油进口业务和金融财务部门，在基本运营和风险管理方面做好准备。另一方面做好地缘政治风险恶化的应急预案，如果INSTEX运行机制遭遇挫折，公司需要提高风险识别、应对和危机化解能力，保障中方在伊朗的资产安全。

三是坚定不移推进油气资源来源多元化。无论伊核问题如何发展，中国石油企业都应坚定不移拓展油气资源供应来源，拓展和扩大来自拉美、非洲、俄罗斯及周边等国家和地区的石油天然气进口，确保油气资源来源多元化。另外，应积极与相关国家和企业开展海上安全合作，提高对海上运输通道的保护和控制能力。