中国油气行业改革开放并进 美国因素扰动世界能源大势——盘点2019年国内外十大石油经济事件

黄佳音，石卫，庞孟昌，戚永颖

（本刊编辑部）

秉承“回顾过去、把握现在、镜鉴未来”的初衷，《国际石油经济》编辑部组织年度十大石油经济事件评选已有20载。2019年末《国际石油经济》编辑部再次与热心读者、行业专家一道，经过多轮筛选、反复评议，最终确定了“2019年国内外十大石油经济事件”。

与上年相同，在5条国际大事件中，“美国因素”起主要影响作用的大事件仍占了3条：由于美国成为石油净出口国，“减产联盟”与“增产阵营”两极角力、此消彼长，美国对世界主要产油区施加影响并进而影响全球市场有了更大的腾挪空间。逐步实现的“能源独立”让美国在中东的“极限施压”政策成为可能，美伊对峙升级；为追求地缘与经济双重利益，美国还介入了此轮“北溪-2”博弈。2019年国际大事件的关键词之二是“能源转型”：沙特阿美公司上市表明，以沙特阿拉伯为代表的资源国在全球能源格局变化中努力寻求多元化转型；马德里气候大会未达预期，全球气候和环境治理仍处于艰难的关键期，各地区低碳循环经济转型的前路坎坷而漫长。

5条国内大事件展示出，2019年中国油气行业改革与开放并进，共同保障国家能源安全。三大石油公司大幅提高上游投资、加大技术创新力度、持续深入开展内部油气矿权流转等，多措并举增储上产；以中俄东线天然气管道为代表的“一带一路”大型油气合作持续推进，为国内油气稳定供应提供支撑。国家石油天然气管网集团有限公司挂牌成立，我国深化油气体制改革又迈出关键一步。“负面清单”取消油气上游勘探开发以及城市燃气领域外资准入限制，标志着我国油气行业全面对外开放。受市场开放的政策驱动，民营与外资企业进军炼化产业，产能过剩导致中国炼油工业历史上最大规模的洗牌即将到来。

编辑部对过去一年重大事件梳理点评，不仅着眼于认清过去，更希望与读者一道放眼未来，了解事件穿透时空的影响力；借助年度国内外重大石油经济事件盘点，以点带面、由表及里，认识油气行业所处的发展环境，研判世界政治经济的发展大势。

1 美国成为石油净出口国，国际石油市场格局从美俄沙“三足鼎立”演变为“减产联盟”与“增产阵营”两极角力

2019年11月29日，美国能源信息署（EIA）发布的数据显示，美国2019年9月单月原油和石油产品出口量大于进口量——石油出口同比上涨18%，日均约876万桶；石油进口同比下降12%，日均约867万桶，顺差近9万桶[1,2]。这是美国自1949年开始统计石油进出口数据70年来首次实现单月石油贸易顺差，成为石油净出口国。2019年12月6日，石油输出国组织（欧佩克）和非欧佩克主要产油国（下称“欧佩克+”）第七次部长级会议宣布将减产额度增加50万桶/日，从现在的120万桶/日上调至170万桶/日[3]。在此基础上，沙特阿拉伯等国额外自愿减产40万桶/日（沙特2019年11月份石油产量为990万桶/日[4]），使得减产总量达到210万桶/日。这一减产协议于2020年1月1日生效[5]，持续至2020年3月。

随着美国成为石油净出口国，国际石油供应格局将深受影响；为稳定供需基本盘，提振油价，“欧佩克+”联合减产继续加码，但国际石油供应市场仍保持宽松态势。国际石油供应市场形成的美国、沙特、俄罗斯“三极博弈格局”演变为“减产联盟”与“增产阵营”两极角力，将为石油地缘政治格局和市场行情增加不确定性。

首先，美国成为石油净出口国，使得其“能源独立”向“能源主导”转变的战略导向更为靠实，为其影响全球局势提供更大的腾挪空间。页岩技术革命的成功推动美国石油产量增加，美国能源信息署预计，2020年美国原油和石油产品净出口将达80万桶/日，2021年将达到140万桶/日[6]。这将减少美国对国际石油市场供应的依赖，为美国“能源独立”提供靠实的注脚，为其奉行“能源新现实主义”、追求“能源主导”增添底气，也为其进一步影响世界主要产油区乃至全球局势提供了更大的腾挪空间。未来，在中东、中亚、拉美、非洲的世界油气资源富集区都会有美国控制与制衡的影子。另外，尽管有技术进步及特朗普政府的能源政策推动，长期低油价环境（美国能源信息署最新数据显示，2019年布伦特油价为64美元/桶、WTI为57美元/桶，均比2018年低7美元/桶[7]），将对相对高于常规资源开发成本的非常规资源开发带来压力，也不利于世界其他地区非常规油气资源的开发；加之气候变化、能源转型等因素，全球在压缩油气投资，可能对过剩市场和低油价的持续性产生影响。

其次，“欧佩克+”联合减产保价稳市的战略诉求依然强劲，成为美国全球石油战略的重要平衡力量，但其内部各自动机有所不同。沙特阿拉伯作为联合减产的重量级推手，其减产直接意愿是既要保市场份额又要提振油价，确保国内巨大的财政开支；间接意愿是助力国内经济结构转型，实现经济的多元化发展。但是，随着2019年12月11日沙特阿美公司成功上市，长期减产将影响公司业绩，或将削弱该国的减产意愿。俄罗斯是减产联盟的非欧佩克成员国，作为产量超1000万桶/日的产油大国，减产7万桶/日可算作对减产联盟的道义支持，更多的是一种姿态，其减产意愿主要不在市场份额和油价，可能是在美国搅动中东乱局中向阿拉伯世界示好，增加影响中东局势的博弈资本。

再次，能源需求受制于全球经济发展，供需基本面仍是影响国际石油市场的根本因素。在全球面临能源转型的大背景下，绿色、低碳、高效、可持续已成为能源发展的必然趋势。国际能源署（IEA）发布的年度展望报告将2019年和2020年的石油需求增长下调10万桶/日[3]。因此，尽管有“欧佩克+”的减产愿望，在传统能源需求前景不佳的态势下，美国等非欧佩克产油国持续增加产量，势必会加大对中国、印度等重要能源需求市场的争夺。值得注意的是，持续的相对供应过剩，或将在某一时刻出现拐点。

最后，在可预见的未来，如果没有过度冲击国际局势的“黑天鹅”事件发生，以美国为主的强势增产方和以“欧佩克+”为主的弱势减产方所构成的国际石油市场供应格局，此消彼长的直接影响是石油市场供应持续宽松，油价持续承压走低，间接影响是美国凭借“能源独立”对国际局势的影响更具主动性，将对国际局势带来更大不确定性。

2 美伊对峙升级，中东政治格局在动荡中重塑调整

特朗普政府执政以来，美国对伊朗政策一改奥巴马任期的缓和与谈判，高调退出伊核协议恢复对伊朗制裁，美伊矛盾持续升级。2019年5月2日，在给予8个伊朗原油进口方为期6个月的制裁豁免结束后，特朗普政府全面停止制裁豁免，目标直指伊朗原油“零出口”。5月8日，特朗普政府宣布对伊朗的钢铁、铝和铜等行业实施制裁，旨在限制伊朗非石油收入。美伊摩擦从外交、政治层面骤然升级至军事、安全层面，并迅速波及整个中东地区。5月12日，阿联酋富查伊拉港附近水域发生商船遇袭事件，4艘油/货轮遭到破坏，伊朗被疑为幕后指使。6月20日，伊斯兰革命卫队在霍尔木兹海峡附近击落进入伊朗领空的美国“全球鹰”无人机。6月19日，埃克森美孚公司位于伊拉克的运营中心遭到由伊朗支持的民兵团体的火箭弹袭击。7月8日，伊朗原子能组织发言人声明，确认伊朗已突破伊核协议关于浓缩铀丰度的限制。9月14日，伊朗支持也门胡塞武装利用无人机袭击了沙特阿拉伯东部核心产油区的两处油气处理设施，沙特阿拉伯原油短期减产一半[8]。10月以来，伊拉克境内武装向当地的美国承包商和美军基地发动了11次袭击，并在12月27日炸死了一名美国承包商；12月31日，伊拉克民众围攻美驻巴格达使馆，导致使馆遭到严重破坏，美国指控伊朗策划了这些暴力事件。

2020年1月3日凌晨，美国在伊拉克巴格达机场附近发动空袭，打死伊朗“圣城旅”指挥官卡西姆·苏莱马尼，导致美伊关系急剧恶化，伊朗誓言将做出坚决回应。1月6日晚，伊朗政府表示取消伊核协议的所有限制措施。1月8日，在代号“烈士苏莱曼尼”行动中，伊朗分两波向美国驻伊拉克的两个军事基地发射导弹。特朗普在随后电视讲话中称，“美国将立即对伊朗政权实施额外的惩罚性经济制裁。在伊朗做出改变之前，这些强有力的制裁将一直存在。”

自2003年伊拉克战争以来，作为伊斯兰世界什叶派的领袖，伊朗在伊拉克、叙利亚、黎巴嫩等国家的影响力空前提升，希望抢占中东的“权力真空”。而特朗普声称：“我们现在是世界第一大石油和天然气生产国。我们（的能源）是独立的，我们不需要中东石油。”正在逐步实现的“能源独立”让美国的“极限施压”政策成为可能，致使美伊双方不断试探突破对方底线，导致整个中东地区安全形势恶化。

展望2020年，中东前景依然不乐观，现有热点问题难以出现突破性转机，一些问题还有可能恶化[9]，动荡将继续加剧。虽然伊朗表示“采取了自卫措施并且已经结束，不寻求事态升级或战争”，但伊朗及该地区反美力量会继续以美国在中东利益及其中东地区盟友为目标进行报复。此外，伊朗可能加速推进核武研发，增强谈判筹码，中东核危机或将升级[10]。美国则可能继续追加制裁措施，作为对伊方的回应，并继续从经济上制衡伊朗研发核武的脚步[11]。

由于美国原油供给增加，尽管2019年中东地区持续动荡，伊朗原油出口遭制裁限制，但原油价格受地缘政治影响有限。根据美国能源署的数据，2019年全球原油平均价格比2018年低7美元/桶[7]，预计2020年美国原油和石油产品净出口80万桶/日。一方面中东地缘政治动荡，另一方面石油供给充足，这一特点很可能在2020年延续。除非发生伊拉克400万桶/日的原油供应中断的极端情况——这一缺口是美国页岩油生产商和其他石油出口国无论如何在短时间内难以弥补的，油价才会在2020年某个时候出现爆发式增长[12]。

3 “北溪-2”管道临近竣工受制裁，能源地缘政治博弈加深攸关方关系裂痕

2019年10月30日，丹麦政府终于批准“北溪-2”项目，这意味着这一天然气输送管道项目排除过境国审批中最后的障碍。此时项目距离竣工已不远，仅剩约300千米的管道尚未铺设，计划在2020年年中完工并投入运营。就在项目建设接近尾声之时，12月20日，美国总统特朗普签署了《2020财年国防授权法案》，该法案允许美国在60天内对参与“北溪-2”和“土耳其流”天然气管道项目铺设工作的企业及个人实施制裁。随后“北溪-2”承建商瑞士全海洋（Allseas）公司宣布停工避险。

“北溪-2”管道线路绕开乌克兰等东欧国家，经波罗的海海底连接俄罗斯和德国，再经由德国干线管道将天然气输送到欧洲其他地区。管道总长度1222千米，设计年输气能力550亿立方米，将可满足欧洲约10%的天然气需求。项目总投资约95亿欧元，俄罗斯天然气工业股份公司占一半，其余由荷兰、法国和奥地利等国企业投资。“北溪-2”项目自提出以来就不断遇到各种挑战，成为欧盟内部以及俄美等国家开展地缘政治博弈的焦点。

欧洲天然气消费量的40%以上来自俄罗斯，其中欧洲第一大天然气消费国德国消费了该进口量的一半左右，“北溪-2”项目建成后，德国有望成为欧洲最重要的天然气枢纽。尽管欧洲国家曾对“北溪-2”项目持有不同态度，但到2019年2月，欧盟成员国已经就该项目达成一致，决定对欧盟的天然气法规进行修改，既对项目制定更严格的规定，又要确保项目继续完成。

苏联解体后，“能源武器”成为俄罗斯捍卫自身战略利益最具优势的工具[13]，围绕油气管道建设的攻防对垒成为俄美在后苏联时空博弈的主要看点之一[14]。美国一直抨击“北溪-2”项目是俄罗斯对欧洲“胁迫和施加政治影响力的工具”。特别是近年来美国逐渐成为天然气出口大国，希望向欧洲出口更多LNG——尽管当前该价格比俄罗斯管道天然气贵很多。显然，美国阻止“北溪-2”项目，有向欧洲强卖天然气并打压竞争对手的双重目的[15]。美国正在逐渐实现的“能源独立”与希望追求的“能源主导权”，使此轮博弈的地缘关切与经济利益相互交织。

尽管制裁会带来一些阻碍，但业界普遍估计，这些措施可能只会让工程延期，而不会造成中断。俄气正在对自己的船只和属于俄承包商的船只进行改装，准备用来继续推进项目建设。俄方称，这些承包商在俄罗斯境外没有业务，因此不惧怕美国的制裁[16]。

本轮“北溪-2”管道博弈使美欧关系裂痕进一步加深。特朗普的“美国优先”理念已使美国与欧洲盟友的关系龃龉不断，德国主导“北溪-2”项目为俄罗斯输血解困与美国当前的对俄政策更是背道而驰[15]。但美德作为盟友，未来斗而不破、互有妥协的可能性较大[17]，德国等欧洲国家有可能承诺加大从美国进口天然气，尽可能说服俄罗斯对过境乌克兰、波兰等国的天然气不减量，通过降低“北溪-2”项目的战略价值，来换取美国同意该项目建成投运[15]。

4 沙特阿美挂牌上市进入资本市场，资源国经济发展多元化转型有待检验

2019年12月11日，沙特阿美公司正式在沙特阿拉伯利雅得证券交易所（Tadawul）上市，首日开盘后股价从32沙特里亚尔上涨10%，至35.2沙特里亚尔，触及涨停线，公司市值达到1.88万亿美元，成为有史以来规模最大的首次公开募股（IPO），也标志着沙特阿美正式成为全球市值最大的上市公司，比排名前五的石油公司（埃克森美孚、道达尔、壳牌、雪佛龙和BP）市值总和还要高[18]。12日，该公司股票在开盘时涨停，股价报38.7沙特里亚尔，这家石油巨头的市值突破了沙特阿拉伯王储穆罕默德·本·萨勒曼期望的2万亿美元大关。

受2014年以来国际油价走低影响，沙特阿拉伯一改多年财政盈余，转而连续赤字。2016年4月，时任副王储的穆罕默德正式对外发布沙特阿拉伯“2030愿景”战略计划，提出通过出售国家石油公司股权、削减石油补贴等方式扩充公共投资基金（PIF），以扩大国内投资，支持非石油部门发展，实现国家经济结构转型。沙特阿美上市进入资本市场，可谓20世纪70年代该公司国有化以来沙特石油行业经历的最大变革，也是“2030愿景”的基石。

然而，沙特阿拉伯能否顺利推动国家经济实现多元化转型，仍有待检验。沙特阿美在国内上市之所以取得不俗成绩，主要是本地投资者支持，但首次公开募股的外部情况并不理想（非沙特阿拉伯机构投资者仅占23%）。沙特阿美首次公开出售1.725%的股份，即34.50亿股，约1100亿沙特里亚尔（约294亿美元），对于“2030愿景”中提到的将公共投资基金资产从6000亿沙特里亚尔增至超过7万亿沙特里亚尔的规模目标来说是杯水车薪，而公共投资基金是实现“2030愿景”的抓手[19]。为进一步向基金补充资金，沙特阿拉伯曾表示会考虑2020年在海外其他资本市场上市，王储穆罕默德曾暗示未来最多可以出售沙特阿美10%的股份，从长远来看，大部分股票将被出售给外部投资者。为吸引外国投资者参与该公司在境内外上市，沙特阿拉伯采取措施消除上市障碍，例如首次公开披露公司财务和储量等信息、调整矿区使用费税率等[20]。但是沙特阿美曾与西方投资银行在信息披露、估值差异等问题上一度陷入僵持，再加上卡舒吉事件的影响，导致其在2018年推迟了原定的首次公开募股日期，凸显政府尚未在治理和监管方面取得足够进展。

其次，新能源、美国页岩油气的出现使得世界能源结构发生变化，全球能源向低碳转型已经是不可逆的进程，对传统能源产业的长期负面影响在持续[21]。例如，新加坡主权财富基金淡马锡（Temasek）曾表示，传统化石能源领域已不再具有吸引力，并决定不投资沙特阿美的首次公开募股[22]。

此外，许多外国投资者因担忧地缘政治风险对沙特阿美的股票望而却步。2020年1月6日，受中东紧张局势影响，沙特阿美的股价周一早盘创下自开始交易以来新低，与38.7里亚尔的盘中历史高位相比，累计下跌了近11%。

沙特阿美上市意味着以沙特阿拉伯为代表的资源国在全球能源格局变化中寻求多元化转型，虽然能否成功仍有待时间检验，但改变的机会已不容错过。正如沙特阿美董事长Yasir Al-Rumayyan在首次公开募股新闻发布会上说的——“对我们而言，这是正确的时机。”

5 马德里气候大会艰难落幕，全球气候和环境治理前路漫长

2019年12月2－15日，联合国年度气候变化大会在西班牙马德里召开。本次气候大会是《巴黎协定》2020年生效前的一次重要会议，以期解决协定实施细则中的遗留问题，对2020年前减排盘点、气候资金、技术转让和能力建设等议题达成一致意见。与会各方矛盾激烈，大会延期2天后也没能达成任何实质性的减排协议。发达国家未能充分满足发展中国家提出的资金、技术、能力建设等方面的支持要求；高排放国家也未就2020年提交更有决心的“国家自主贡献”的呼声提出明确目标。对于第六条有关碳市场实施细则的讨论不得不推到下一年度会议，该设想意在用市场交易机制降低各国排放成本、用经济激励推动减排技术发展和推广。

从某种程度上来说，会后各界表示出的失望情绪，美国退出《巴黎协定》、巴西与俄罗斯等国态度消极以及联合国与欧盟等国际机构的无能为力，表明了目前全球气候和环境治理进程中的机制缺陷和动力不足。在“同一个地球”和“国家利益至上”两个相悖的原则下，不同国家携手合作达成令人满意的协议正变得越来越难。与此同时，疲软的全球经济使得气候变化和经济发展之间的矛盾凸显，全球贸易保护主义势头上升，参与主体主动承担环境支出的意愿明显削弱。

当前全球性气候问题严峻，不断增加的碳排放，带来了极端天气、海平面上升、干旱、沙漠化、水资源短缺等一系列问题，环境气候问题更涉及全球发展前景。为了实现2℃和1.5℃温控目标，《巴黎协定》提出了“共同但有区别的责任”原则和国家自主贡献减排模式。协定签署4年来，尽管对具体细则争论不休，不少国家和组织确实在采取行动，提出各自减排意愿。欧盟制定了2050年实现碳中和的长期战略，73个国家明确将会提交更强的“国家自主贡献”，全球有14个地区、398座城市（其中包括中国的成都、福州、南京、青岛、武汉和香港）、786家企业和16家投资机构正在朝2050年前实现二氧化碳净零排放的目标努力。当前推动低碳发展的主体，已经由单一国家主体向多方、多层次主体发展，能源公司、高耗能企业、各层次地区城市主动承担减排责任，凝聚起更多的积极努力。

马德里气候大会处于全球气候和环境治理艰难而关键的时期，各地区低碳循环经济转型过程虽然不会一帆风顺，但未来仍充满希望。首先，近年来全球范围内清洁能源的需求逐渐增长，可再生能源消费比例持续提高，各机构均预测可再生能源将成为未来的主导能源，同时，技术发展促进可再生能源成本下降和能效提高，也为低碳化发展创造条件。其次，全球环境和气候治理，涉及资金、技术、商业和国家发展阶段等问题，国际合作虽面临多重分歧和矛盾，但治理环境问题走可持续发展道路已经是各国共识，当前需要倡导有效的多边主义，消除政治顾虑加强合作，推动全球能源转型朝着低碳和具备气候弹性的方向前行。再次，全球气候治理的主导权开始向发展中国家转移，中国在应对气候变化和环境治理上的行动成果显著，表现出的领导力被国际社会看好。据初步核算，2018年，中国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降45.8%，基本扭转了温室气体排放快速增长的局面，中国的人均碳排放水平正逐渐逼近欧盟水平，中国也是全球可再生能源投资最多的国家。尽管中国的转型和减排任务艰巨，仍可在推动全球气候治理中发挥更多作用。

6 国内油气企业加大勘探开发力度，提升能源安全保障能力

2019年是我国大力提升国内油气勘探开发力度实施“七年行动计划”的开局之年，三大国家石油公司贯彻落实党中央全力保障国家能源安全要求，大幅提高上游投资、加大技术创新力度、持续深入开展内部油气矿权流转、进一步盘活存量矿权区块和未动用储量资产等多措并举，增储上产。全国新增探明油气地质储量估计达27亿吨当量，创下历史新高，其中天然气（含页岩气）新增探明地质储量达1.6万亿立方米；在中低油价下实现了原油产量转跌为升，天然气产量大幅增长。彰显三大国家石油公司履行社会责任、保障国家油气供应安全的责任与担当。

勘探开发取得诸多新进展，进一步夯实国家能源保障的资源基础。例如，新疆玛湖等油气田开发全面推进，长庆油田在庆阳发现10亿吨级大油田，塔里木油田发现千亿立方米级大气田；东胜气田新发现储量规模超“千亿立方米大气田”，相当于亿吨级当量大油田；南海东部油田迎来建产高峰期，连续24年实现年产千万立方米油气产量等。2019年国内原油产量达1.91亿吨，同比上升1.2%，一举扭转连续三年下降的势头；天然气产量增幅加大，达9.8%左右[20]。

我国油气对外依存度依然高企，仍需继续加大国内油气勘探开发力度。2019年中美贸易摩擦曲折反复，我国外部发展环境严峻复杂，经济增速承压回落，但经济结构持续优化，经济运行总体平稳、稳中有进，能源消费增速平稳增长。受大型民营炼厂陆续投产影响，原油需求快速增至6.94亿吨，原油净进口量首破5亿吨，达5.03亿吨，同比增长9.5%。2019年我国原油对外依存度达72.5%，较上年增加1.6个百分点。我国石油对外依存度首破70%，达70.8%，至此原油、石油对外依存度双破70%。2019年，我国天然气消费量突破3000亿立方米，同比增长9.6%；天然气进口量增速9.4%，对外依存度45.2%[20]。

为加大勘探开发力度，激活勘探开发市场，未来我国将进一步推动石油天然气体制改革。首先，在国家层面，继续夯实政策制度基础，为国家油气安全提供制度保障。2019年12月16日，“2020年全国能源工作会议”强调要大力推进油气勘探开发，“补短板、稳增长，切实抓好油气安全保障”；要推动完善油气勘查开采管理体制，配合制定相关准入条件，积极推动制定勘查区块竞争出让、退出办法[23]。12月31日，自然资源部出台《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》），主要包括矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革、储量管理改革3个方面的内容[24]。在油气勘查开采管理改革方面，一是放开油气勘查开采，向内外资企业开放，二是实行油气探采合一制度，这是内部的重大改革[25]。包括探矿权、采矿权在内的市场准入的全面放开，将改变油气勘查开采领域主要由几家国有公司专营的局面，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，进一步完善矿产资源管理。外资企业、民营企业等各类市场主体加入，将进一步激发市场活力，从更多渠道吸引资金，形成以国家石油公司为主体、多种经济成分参与的市场体系，有利于进一步提高国家能源保障能力[24]。

其次，在企业层面，全面落实国家油气体制改革，积极探索难动用储量效益开发。近年，面对低油价的困局，中国石油和中国石化通过盘活油田板块的矿权、储量、技术、人力、设备等资源资产，以市场化的模式探索新的体制，实现效益最大化。在企业内部推行区块市场化流转改革，符合推动油气资源勘探开发的规律和我国油气行业改革的市场化发展方向，有利于盘活矿权区块和未动用储量资产，激活勘探开发市场，促进高效勘探和低成本开发，应该着力推进，尽快形成有效的区块流转市场化机制[26]。随着自然资源部《意见》的发布推行，未来石油企业将加快油气矿权流转和储量转让，提高资源利用效率，切实增强勘探开发力度，保障国家油气供应安全。

2020年是国家“十四五”规划的奠基之年，国家经济稳增长是基础，稳定的能源供应是关键，公平竞争、开放有序、有法可依、监管有效的现代油气市场体系为国家油气安全提供制度保障。

7 中俄东线天然气管道进气投产，“一带一路”大型油气合作持续扩展

2019年12月2日，随着中俄两国领导人在视频通话中同时下达“开闸”指令，历时5年的中俄东线天然气管道投产通气。2014年5月，中国石油集团和俄罗斯天然气工业股份公司签署《中俄东线供气购销合同》，合同约定总供气量超过1万亿立方米、年供气量380亿立方米，期限为30年。中俄东线的气源来自俄罗斯远东地区的科维克金、恰扬金等气田，中国境内段起自黑河市中俄边境，末站位于上海市，途经9个省份，首期按每年50亿立方米供气，最终达到每年380亿立方米供气量[27]。

中俄东线天然气管道投产通气，对我国天然气进口来源更加多元化，完善天然气管网布局，形成贯通东西南北、覆盖陆海两路连接“一带一路”沿线能源战略通道，保障我国能源安全，以及增强中俄双方战略合作关系，示范“一带一路”合作伙伴等具有十分重要的意义。

首先，中俄东线天然气管道投产通气，我国天然气进口资源更趋多元化，局部地区形成多气源竞争格局。中俄东线天然气管道投产通气在增强我国天然气资源保障能力的同时，在我国天然气整体流向“自西向东”的基础上，增加了“北气南下”流向，进一步完善了我国东部地区的天然气管网布局，与东北管网系统、陕京系统、西气东输系统互联互通，共同组成纵贯南北、横跨东西、连接海外的天然气管网格局，对于保障我国能源安全意义重大。中俄东线天然气管道投产通气，将来自俄罗斯的气源与中国东北、京津冀和长江三角洲主消费市场对接，对提升东部地区清洁能源供应量、改善我国大气环境、优化能源结构、实现节能减排、提高人民生活质量等具有重要意义。与此同时，我国东部天然气主消费市场已经形成多气源竞争格局，如何协调利用好国内外天然气资源，以及管道气与LNG进口资源，将是天然气市场协调发展的重要课题[19]。

其次，中俄东线天然气管道投产通气，增强了两国战略合作关系，对“一带一路”能源合作具有示范意义。中俄东线天然气管道被誉为“中俄合作的世纪工程”，是中俄能源合作的标志性项目。这条能源大动脉是中俄市场与资源优势互补、共谋振兴的一个重大成果，该管道的建设投产惠及中俄双方。一方面，在为我国提供清洁能源的同时，助力我国构建全方位能源战略通道，保障国家能源安全；另一方面，项目助推俄罗斯能源东向出口，多元化出口市场，为俄罗斯远东相关地区加速基建、创造就业提供了宝贵机遇。中俄在能源领域的成功合作实现了互利共赢，也为双方在其他领域的深化合作提供了有益借鉴。同时，也对我国开展“一带一路”国际能源合作具有示范意义。

“一带一路”是中国对外开放的一个重要平台，我国石油企业继续以“一带一路”建设为重点，稳步扩大投资，不断落实重点项目。2019年，我国能源国际合作取得突破性进展，在上游领域，中国石油企业做实已有生产基地，新增俄罗斯北极、巴西深水等巨型项目；中国石油阿曼项目合同顺利延期，中国海油增持几内亚比绍和加蓬4个区块权益。下游领域，文莱恒逸石化大摩拉岛综合炼化项目投产，成为中国民企海外投资建设的最大炼化一体化项目。此外，广汇能源、浙江能源、深圳燃气集团、新奥能源、中国石化分别与道达尔、埃克森美孚、马来西亚国家石油公司、伍德赛德和巴布亚新几内亚签署LNG长期供应合同，合同量达415万吨/年，为国内天然气稳定供应提供支撑[20]。

2020年，油气行业仍将保持战略定力，加强供给侧结构性调整和安全保供能力建设，加快市场化进程，积极“走出去”，继续走高质量发展道路。

8 国家油气管网公司成立，石油天然气行业体制改革迈出关键一步

2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司挂牌成立。组建独立运营的国家管网公司，将有利于推动我国形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，更好地保障国家能源安全，促进油气行业高质量发展，我国深化油气体制改革又迈出关键一步。

国家油气管网公司的主要职责定位是：负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设；负责干线管道互联互通及与社会管道联通，形成“全国一张网”；负责原油、成品油、天然气的管道输送，并统一负责全国油气干线管网运行调度，定期向社会公开剩余管输和储存能力，实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等[28]。

对于油气产业，尤其是天然气发展来说，管网起着至关重要的作用，决定着市场的范围和发展的空间。2017年《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》首次提出，将分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。2019年全国“两会”期间，深化石油天然气体制改革再次成为热点，3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，提出组建石油天然气管网公司；5月24日，国家发改委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发《油气管网设施公平开放监管办法》，从监管角度为国家管网公司成立做好了准备。随着12月份国家油气管网公司挂牌，将会促进全国油气管网的整合和新一轮的更大更快发展，提高管网利用效率。

国家油气管网公司成立后，一是将实现管输和生产、销售分开，以及向第三方市场主体的公平开放，有利于促进市场竞争，提高资源配置效率，更好地体现能源商品属性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步推进市场化的油气价格机制改革，激发市场活力，从而更好为经济社会发展服务。二是将促进管网的互联互通，构建“全国一张网”，有利于更好地在全国范围内进行油气资源调配，提高油气资源的配置效率，保障油气能源安全稳定供应。三是将统筹规划建设运营全国油气干线管网，有利于减少重复投资和管道资源浪费，加快管网建设，提升油气运输能力[20]。

在新形势下，管网独立有利于促进我国天然气产业市场化程度提升。管网实现公平开放，参与主体将增加，市场竞争加剧，亟需国家出台政策进一步对进口、管输、批发、零售等环节加强监管，合理疏导进口资源成本。管网公司将肩负全国天然气资源调配责任，由于天然气需求季节性峰谷差大，需要国家主管部门协调好供气商与管网企业的责任，稳定保供体系，确保资源供应安全和管道输配稳定。

9 放开外资和民企准入限制，油气行业形成全产业链开放新格局

2019年3月，全国人大通过了《外商投资法》，明确了对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度；6月，国家发改委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，其中包括取消油气上游勘探开发以及城市燃气领域外资进入限制，这是与油气行业相关的最后两项限制性规定，标志着我国油气行业全面对外开放；12月，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，明确支持民营企业进入油气勘探开发、炼化销售、储运和管道输送，以及原油进口和成品油出口等领域，从政策层面打破了民营企业进入油气行业的壁垒。

取消油气勘探开发领域外资准入限制，旨在引入包括外资在内的更多市场主体参与市场竞争，增强市场供给力量、增加资金投入，提升国内油气自给能力。2019版负面清单短期对勘探开发领域影响有限，长期影响将逐渐显现。从短期来看，外资独立进入油气勘探开发领域仍存在一定的法律障碍，还面临资质等问题，仍需配套规范性文件予以支持。随着立法的不断完善，外资进入中国油气上游领域的进程可能加快，负面清单的影响将逐渐显现，外资在油气勘探开发领域的参与度将不断提高[29]。

目前，中国城市燃气市场已经是一个充分竞争的市场，全国燃气企业约有3000家，基本形成了部分全国性燃气企业、核心城市区域性燃气企业以及地方性燃气企业相补充的市场体系，国有、民营与外资占比为4∶5∶1，已形成多种经济成分共同参与竞争的市场格局。但天然气消费还有较大增长空间，管道网络等基础设施投资机会较多，外商独资进入城市燃气领域后，将向油气产业链的其他环节延伸，对勘探开发、管网建设、贸易及终端销售领域都将带来影响。

《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》作为首个立足于民营企业改革发展的中央文件，明确了民营企业不仅可以独立进入油气行业，而且可以参与全产业链的生产经营，对鼓励民营企业进入上游勘探开发领域、加速储运和管网等基础设施建设、缓解地方炼厂产能过剩和国内油品供需矛盾将起到积极作用。配套政策及实施细则的出台和完善将是下一步工作的重点[20]。

10 民营与合资大炼油企业崛起，产能过剩和市场竞争加剧

2019年，我国炼油能力增长加快，民营大炼油企业的崛起对行业格局带来大变化。北有2000万吨/年恒力石化、南有2000万吨/年浙江石化相继投产。截至2019年底，中国炼油能力激增至8.6亿吨/年，在2014年低油价导致增长放缓后再次加快增长。目前，国内2000万吨/年以上的世界级炼厂已达6座。

尽管近几年国内炼油行业已淘汰0.95亿吨/年落后产能，随着炼能重回增长轨道，能力过剩问题进一步加剧。新增炼厂向主要消费地集中，传统的成品油“西油东进、北油南下”流向格局被改写，依赖传统方式运营的山东民营炼油企业经营受到冲击，“北上、南下”渠道均将受阻，开工负荷基本触顶。山东、辽宁、广东、浙江4个炼油大省合计能力占到国内炼油总能力“半壁江山”；环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲3大炼化产业集群区合计炼能占全国的七成以上，乙烯生产能力占全国的58%。

国内炼油行业形成中国石油、中国石化及其他炼油企业“三分天下”格局。中国石化、中国石油的炼厂平均规模已分别达到844万吨/年和765万吨/年[20]。但由于全国众多中小规模炼厂的存在，使国内炼厂平均规模仅为424万吨/年，与世界炼厂平均规模770万吨/年仍有较大差距。同时，由于传统炼厂配置多套常减压装置，单套装置平均规模较炼厂平均规模更低。随着国内炼能过剩加剧，在政策主导和市场竞争压力加大的双重影响下，行业“大洗牌”正在开始。此外，一些整体装置规模达标但单装置偏小的老炼厂装置淘汰也将提上议事日程。

“十四五”期间，我国炼油行业将处于产业变革的历史交汇点，尽管其仍是国内汽车主要燃料的供源，但面临着结构性矛盾日益突出、技术创新能力偏弱、替代能源崛起、资源环境约束加剧的挑战。以恒力、荣盛、桐昆、盛虹等为代表的民营企业，借助政策东风大规模进军炼化产业；埃克森美孚、巴斯夫、沙特基础工业公司等国际石化巨头，借助中国市场对外资企业开放范围不断扩大的机遇，积极抢滩石化市场；中国石油、中国石化、中国中化等主营炼厂加速炼化转型升级布局；以山东地炼为代表的传统民营炼化也在加快布局产业整合、转型升级。中国炼油工业历史上最大规模的洗牌即将到来，未来必将加快行业转型升级，向高质量发展迈进[30]。

（中国石油集团经济技术研究院专家霍丽君、陈嘉茹、孙文宇、尚艳丽、费华伟，中国石油天然气集团有限公司国际部专家陆如泉对本篇文章的写作给予了帮助与指导，特此致谢！）