浅析绿色债券发行监管法律制度

2020-03-13桂玮洁

广西质量监督导报 2020年3期

桂玮洁

(湖南师范大学法学院湖南长沙 410018)

绿色债券这一概念的准确定义是按照国际资本市场协会(ICMA)制定的《绿色债券原则2014》(GreenBondPrinciples2014)中可获知，即主要说的是募集资金通常会用在满足各项条件的现有的、新建的绿色项目的一种工具，具体涉及到可再生能源、节能等七大板块。通过气候债券倡议组织CBI(Climate Bond Initiative)提供的相关数据来看，全球范围内首次出现绿色债券是在2013年11月，当时这一债券引起了诸多人的关注和兴趣，当其市场规模达到百亿美元时，截止到2016年5月份，其存量规模已经达到了6940亿美元。其中，2016年3月份的第一季度，我国国内市场的绿色债券发行规模达到了五百亿人民币，是那个时期全球发行量的一半，而那时也为我国绿色债券市场的发展奠定了扎实的基础，并成为了全球市场需求量最大的国家。

作为金融行业的一个分支，其特点较为明显，首先，具有金融工具本身的经济效益；其次可以满足投资方的投资需求和期望；第三，可提供较为宽广的环境和额外收益，而以上特点也是其成为全球兴起的重要原因。对于发行人来说，有效增加了绿色项目的融资渠道，同时可以实现用最低成本来换区最大效益的运行目标，[1]更好的帮助企业朝着正确的方向去发展，以此来占据市场的有利地位；另外，绿色债券对于企业信息披露制度要求较高，而这一点却有效规范了企业的运行，保障了企业健康的发展，提升了企业运行的透明度，不仅如此，绿色项目的规划与执行可以更好的吸引社会优质资源，挖掘社会有效信息和需求，赢得多的社会信任等等，可谓是实现共赢最有效地方式。[2]

一、我国绿色债券发行监管法律制度的现状

当前国内在监管绿色债券发行的结构上是以政府为主导、交易所一线监管、行业自律监管以及企业自我监管来进行；其中政府监管过程中主要是基于《证券法》、《合同法》等多部法律的基础上来与各部门交涉，并对整个绿色债券发行过程进行监管；随着绿色债券的发行量加大，行业原有的体制和法律已不足以支撑其快速的发展，对此新的证券法于 2020年3月1日正式诞生并实施。该部法律中要求所以企业和项目都是实施注册制，对传统资本市场的监管模式进行调整和优化，重新激发市场获利和企业的活跃度，以此来确保资本市场的有序发展。

与绿色债券政府监管相对的是绿色债券的自律监管，主要分为交易所和行业协会组织的监管。其中前者的监管过程中主要会涉及到中国金融期货交易所、深圳等，并对绿色债券发行实施一线监管。上海两家交易所分别在2009年和2013结合行业发展献血黄出台了多想管理办法等文件，比如《深圳交易所纪律处分和监管措施实施办法(试行)》和《上海交易所纪律处分和监管措施实施办法》，这两份办法文件都是基于原有的内容基础上新增了对债券监管程序这一内容，并进行了详细的解释和要求[3]

但是在上述《办法》文件中仅明确了债券发行主体的听证流程，而护理饿了救济程序和具体的操作方法，而这一内容也只是在《证券法》中稍有提及，这部法律第210条明确规定：“当事人对于各部门作出最终处罚如果持有异议的，可以通过法律形式来申请复议，或者直接通过司法渠来上诉。”[4]这一规定轻描淡写，没有重点，无法为发行主体在受到监管机构的处罚之后及时争取自己的权益而提供有效的办法和操作，这对于绿色债券的发行会产生严重的干扰和影响。

二、绿色债券发行监管法律制度存在的问题

无论是十三五规划，还是一带一路战略，绿色债券在其中都有着不可替代的重要作用和意义，对于绿色债券发行时应主要站在对绿色债券属性的认定、主题信息披露等角度来进行。国家的民生经济里不来绿色债券所做的贡献和努力，因此这就需要我们在大力发展绿色债券项目的过程中给予相应的监管和管理。当前，笔者认为下列内容是目前针对绿色债券发行的法律层面的问题和不足：

(一)绿色债券发行监管依据缺失

当前各个市场监管主体基本都是围绕《公司债券发行业务指引》以及《上市公司信息披露管理办法》等相关规定来展开对应的工作，其中所涉及到的《证券法》只可以将其看作是这类型债券发型的基础，也可以说成是站在宏观层面的指导的一部法律，但是绿色债券作为一种新型的金融工具，在发展过程中务必要做好每个环节，每个过程，这样才可以实现绿色债券发行的最终目标和目的。

2.绿色债券发行程序缺失

发行程序是确保绿色债券发行效率的一个重要环节。尽管《绿色债券发行指引》中大概提及了绿色债券发行的流程，但是并不能说在发行过程中就如此简单；另外这部文件中大部分内容都是基于原先的债券发行程序来提出的。[5]《证券法》中第24-26条中叶有涉及到债券发行程度的相关内容，即由债券主体发起，国务院监管部门对其审核；得到最终的审批结果之后，通过者就可发布募集文件。但是在现实操作过程中，绿色债券发行流程较为复杂，因此只是通过传统的发行程序来操作，难免会出现很多问题和漏洞。

(二)监管主体存在的不足

1.监管主体多元化缺乏协调机制

当前，国内金融产业主要是以分业经营为主，所以相对应的在监管过程中也是分业式监管。绿色债券发行过程中会与多个部门有交涉，比如证监会以及银监会等，在中央一级对其监管主体同样是以这些机构为主。另外，发改委也指派部分工作人员来展开对绿色债券发行的全程监督和管理。[6]以上监管现状实际上就是我们经常讲到的多元化分业监管，尽管这种方式已经投入应用，并取得了一定的成果，但是在实践过程中存在的问题也应该引起相关部门的重视和关注，比如监管主体发生重叠、监管部门之间职责不清、范围不清等问题，严重阻碍到绿色债券的发展。

2.绿色债券发行监管力度不强

通常，监管过程中监管人员的工作能力以及工作力度于最终的监管效率都会呈正向关系的，在对这类型债券监管时，“主要由证监会发行监管部一处和二处的预审员与发行审核委员会委员负责”。[7]

当前监管力度不强这一问题之所以出现在人们眼前，主要是因为：首先负责监管和审批的工作人员数量和申请的数量不成正比，在人员有限的情况下要处理大量的发行申请，在这个过程中难免会由于压力过大而出现应付差事等现象，从而会降低对绿色债券监管的力度和深度；其次，绿色债券发行需要有业务素养较高、专业技能较强的人员来负责，而当前很多工作人员并没有相应的知识储备和技能，缺乏经验，功底较差，所以在对绿色债券发行过程的监管中会出现各种问题，并滋生出很多企业的不法行为，即某些申请主体会抱着侥幸心理来与监管机构打“擦边球”。

另外，在培训员工的过程中，可以通过建立奖励制度来发挥激励员工的作用。例如，企业可以以给在经济管理中表现优异的员工表扬，在树立榜样的同时给予其奖金奖励或晋升的机会。

(三)绿色债券发行信息披露存在不足

我国《证券法》法第3条规定，绿色债券在发行过程中务必要以“公开、公正和公平”为原则来进行。在现有监管手段中，信息披露的作用不可小觑，其信息功能是对上市主体进行监管，而国内法律对于这一内容也做出了明确的要求和知识，但是整体来看，其内容与传统的债券发行内容较为相似，无法满足这种新型金融工具发展的要求和速度；在后期关于绿色债券法律建设过程中应当特别注意绿色债券企业的信息披露制度的建设，同时当前的法律中也存在以下几点问题：

1.绿色债券发行信息披露内容不充分

我国《证券法》中对于证券发行信息的具体要求给出了明确的要求，要求发行主体要严格按照发行要求将全部信息予以公布，这一内容同样适用于绿色债券的发行。但是在实际过程中，很多企业在信息披露过程中并没有严格按照相关法律做出的要求来披露，而且信息披露的完善程度也无法满足法律的“完备性”要求；以下两点是其最直接的写照：首先，部分债券主体在信息披露过程中没有将关联交易以及定价等内容披露，而且出于自身安全考虑，很多企业也没有披露在关联交易过程中的必要性等信息；其次，打着商业机密的口号对财务数据瞒报、篡改；在披露绿色债券等信息中，由于判断是否属于商业秘密的界定存在诸多的主观臆测性，所以这就为很多企业不予完整披露信息提供了借口，隐瞒了财务的实际现状。

2.绿色债券发行信息披露内容不真实

我国《证券法》主要是对传统证券做出了明确的要求和指导，而《绿色债券发行指引》中主要是针对绿色债券的发行进行了要求和说明，这两部文件中最大的特点就是要在信息披露过程中确保发行债券信息的准确性与真实性。如果企业没有按照这一要求瞒报、篡改，则会从根本上弱化信息披露制度的功能和意义。

3.绿色债券发行信息披露不及时

信息披露要求中对于披露信息的及时性重点提及，这一点可以通过《证券法》的第65条、66条看得出，即要求信息披露主体要在有限时间内准备公示资料，并进行备案，向社会公告；而投资人向来很看重企业信息披露是否及时这一点，《公司债券发行业务指引》等相关文件中明确禁止债券发行内幕交易，所以站在法律角度才会让其在有限时间内进行披露。如果不对信息披露时间作出要求，那么将会严重影响到投资人的投资信息，并不利于投资人做出正确的投资决策。

四、完善绿色债券发行监管法律制度的建议

综上所述不难看出，中国目前现行的监管体系存在着诸多的问题和漏洞，为了尽快解决监管过程中的问题以及完善绿色债券发行的监管体系，促进绿色债券的有效发展，解决监管过程中的法律层面的不足和问题势在必行。根据现有的法律以及实际国情，笔者将针对绿色债券发行的监管体系的优化给出下列方案和建议：

(一)完善绿色债券发行监管的法律规范

1.明确发展绿色债券的立法理念

针对市场发行现状给出对应的解决方案，规范行业发展，树立发展标准，要理清楚绿色债券发行的立法理念，必须深刻意识到金融产业能否健康发展与监管作用息息相关这一点，提升资源使用效率，实现经济发展、环境保护等产业的协同发展的目标。

2.制定《绿色债券发行监管条例》

绿色债券的发行不仅仅可以提升市场监管机构对其的监管效率，同时还可以为法律层面的立法提供基础和条件，笔者认为制定《绿色债券发行监管条例》来取代立法的形式，一方面可以避开法律的规范冗杂，另一方面可以有效缓解立法资源稀缺的局面。这样一来，就可以有效填补绿色债券发行过程中的监管空白和不足，同时也可以确保监管机构更加真实、整体的参与到监管始终，大大增加了行使权利的可操作新。

(二)完善绿色债券发行程序

对当前债券发行的流程进行革新和优化，首先在审核方面要增加一定的力度和流程。从本质上来说，绿色债券并不仅仅针对绿色环保行业而发行的债券，而是具备这种债券的属性而已，这与发行主体从事什么行业、什么产业并无关联，而在这个过程中确定确定绿色债券的属性极为重要；其次审核绿色资产，对于监管机构、政府等主体来说，都希望信息披露是按照真实准确的标准去执行的，同时也都希望企业能够顺利发展，总的来说被利益驱使也好，还是自身工作也罢，都需要有一套较为严格的审核流程和模式。第三，建立信息追溯系统，建立对应平台，并编制定期报告的程序。绿色债券主要是通过吸引社会资金来投资到环保项目中，所以建立追溯平台十分必要，但是要想实现这个目标并不是简单的事情。另外要求发行主体定期汇报备案，以此来为绿色债券发行提供一个健康有效的环境和基础。

(三)加强绿色债券发行信息披露

中国人民银行等七大部门在2016年开始G20峰会前，通过《构建绿色金融体系的指导意见》中就已经明确要求“对于上市企业要制定系统、完善的信息披露制度，且需要强制性执行”。[8]从该条规定中不难发现，绿色债券的发行已经深入到企业内部，而这也是体现监管部门对披露制度改革成果的一种手段。对监管机构进行优化和调整，特别是对绿色债券发行的监管更是如此，对此笔者站在以下两个角度提出了可行的建议：

第一，严格按照相关法律规定的信息披露准则来执行，《证券法》中明确了债券发行企业要确保信息披露的准确和真实，并对信息披露时间、披露方式以及具体内容都给出了明确的指导和说明；另外需要适度提升信息披露作用与价值的宣传力度，提升《证券法》中各项内容的执行力度，提升绿色债券发行主体对于信息披露的认知和理解的程度，并激发这些企业自觉、准确、真实的披露信息的意识；对于超过披露时间要求的、与披露细节不符合的、信息不真实的企业在经过一定的手段对其督促之后拒不改正的企业，相关部门可以依法对其进行处罚或者追究其刑事责任，同时也支持其他各类形式的处罚。

第二，绿色债券发行是为了有效降低环保的压力，所以对于这类型主体来说更要严格按照信息披露制度的要求来公示信息；但是在实际过程中，产业所体现出来的绿色与期望中的绿色还存在一定差距，所以这就需要发挥环保部分等相关部门的职责与功能来对所有堪称绿色环保项目进行再次评估和审核等，然后对最终的结果展开研究与总结，另外除商业机密等相关信息之外的信息全部真实准确的披露和公示，以此来给企业投资者提交一份准确的投资收益报告和数据，而且可有效提升了监管部门的监管效率，确保绿色债券的“实质绿”。