中央对地方财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究综述

陈思思

(广州商学院 广东 广州 511363)

自1994年分税制以后，中央对地方转移支付制度成了我国财政领域不可或缺的一项辅助制度，其对缓解中央与地方财权事权矛盾、弥补地区发展不平衡和支持专项事业发展等方面发挥了重要的作用。虽然政府转移支付制度普遍被各国政府采用，但其有效性仍然得到学术界广泛的关注与讨论。

目前，我国的政府间转移支付主要包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。虽然，我国的财政转移支付制度也在实践中不断完善，但在实际运行过程中，财政转移支付制度和体系的缺陷与问题还是日渐凸显，尤其是转移支付资金使用的过程中缺乏有效的监督，转移支付绩效评价机制缺失等问题，已经成为严重制约我国财政资金规范化使用和科学化管理的主要因素。而教育公平是社会公平的基础，是促进社会和谐与经济发展的客观要求，是调节收入分配的主要途径。因此，构建适合我国中央对地方财政转移支付教育资金使用的绩效管理和评价体系是保障我国财政资金规范化使用和科学化管理的前提，是合理调节地区教育差距，促进教育均衡发展的关键。

一、国外有关财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究综述

国外有关财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究综述主要从财政转移支付和财政教育资金使用绩效管理管理和评价两个方面进行研究分析：

(一)关于财政转移支付的研究分析

在1928年出版的《财政学研究》中，英国著名经济学家庇古首次提出了财政移动支付的概念，随后大量外国学者对转移支付问题进行了深入的探究。主要是从财政移动支付的制度建设、定性分析、法律问题和专项资金使用问题四个方面进行分析：

在对财政移动支付制度建设方面，Richard M Bird、Michael Smart(2002)[1]通过对一些国家政府在建立转移支付制度和实施的过程中出现的核心问题进行了调查，他们认为，由于各国的国情和目标不同，各国的转移支付方式不同，也有很大的差异，因此，没有统一适用的简单、统一的转移支付模型，不过各国的经验明确指出，灵活性是转移制度制度能否提供有效服务的关键。

在对财政移动支付定性分析方面，Cia Mila和Mc Guire(1996)[2]通过对纵向转移支付的研究，发现转移支付政策并没有促进不发达地区的私人投资和经济状况。鲍德威(2011)[3]则对横向转移支付进行了研究，考察了均等化的转移支付机制在分权制国家中有效配置区域间劳动力和实现区域间居民财政公平的功能，并分析了实践中出现的问题。

在对财政转移支付法律问题分析方面，为了实现对公共服务的有效提供，Richard M Bird(2002)[4]认为地方政府应严格遵循法律规定管理本级财政问题，以此来保留完整的账目，而且要按时的进行有效的审计。

在对财政转移支付实证分析方面，Linda Gon alves Veiga和Francisco Jose Veiga(2013)[5]通过使用联立方程模型，分析了在葡萄牙选举中，政府间财政转移支付和相关投票变动的关系。调查结果显示，政府在选举年如果增加了转移支付规模的力度，那么支持率也会增加。

(二)关于财政教育资金使用绩效管理管理和评价方面的研究

早期的西方发达国家对于教育资金绩效管理和评价是来源于企业的财务绩效评价，而企业财务绩效的研究是从研究绩效开始的，从而分为对绩效理论、绩效管理办法、财政教育绩效评价指标体系三个方面的研究分析。

在对绩效理论的研究方面,Campbell(1990)[6]最早提出了绩效作为一种行为是需要与结果区分开的，否则会受到系统因素的影响。

在对绩效管理和评价研究方面，Saaty(1990)[7]创立了一种定性和定量相结合的、系统化的、层次化的AHP分析方法，通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性，然后综合决策者的判断，确定决策方案相对重要性的总的排序，从而作出选择和判断。哈里认为政府绩效评价的目标是为了提高政府工作效益，提高效益必须提高政府行政效率以及提高政府提供公共产品数量及质量和公共服务水平。

在对财政教育资金绩效评价指标体系的研究方面，绩效评价是通过绩效评价指标来体现的，在西方国家，对高校财务状况进行绩效评价的方法就是根据学校的发展状况建立高校财务绩效评价指标体系，Riedel(1986)[8]将财务绩效指标分为输入、过程、输出三类指标。输入指标主要是反映高校现有的可使用资源情况，过程指标主要反映高校在进行管理过程中对教育资源的使用状况，输出指标主要反映高校所取得的教学成果及对人才的输出情况.

二、国内有关财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究综述

国内有关财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究综述主要从公共财政相关理论和政府转移支付的相关研究两个方面进行研究分析：

(一)公共财政相关理论综述

伴随者我国财政体制的变革，对公共财政理论的研究一直是广大学者讨论的热点。胡森林(2012)[9]认为公共财政是指国家为履行公共职能的需要，凭借国家权力强制无偿参与国民收入分配的行为，通过政府财政预算收支活动来体现，公共财政具有公共性、无偿性和固定性。周庆智(2018)[10]总结公共财政为个人需要、公共需要、政府财政职能相统一的民主财政，从实现国家职能的财政转变为满足社会公共需要的财政，不仅具有实现基层政府财政职能转型的实质意义，而且有利于促进基层社会向民主治理的方向变革。

(二)政府转移支付的相关研究综述

我国财政转移支付是一种财政资金的流动，作为中央政府与地方政府之间权责与利益关系协调中的重要政策机制，目的是为解决横纵向的财政失衡，促进区域经济协调发展，此外，在我国政府间教育支出改革的实质中，中央政府与地方政府间对教育支出责任是一个不断博弗、妥协与让渡的过程。近年来，关于政府转移支付的研究成果主要集中在以下几个方面：

1.财政转移支付对各方均等化是否能够实现各方均等化存在争议

赵桂芝(2011)[11]运用泰尔熵指数对我国财政转移支付制度财力均等化效应给予程度测度，计算结果表明我国的财政转移支付制度对总体财力均等化调节虽呈现明显的正向调节，但仍有待加强。史静远(2014)[12]指出地方政府使用一般性转移支付资金能够满足提供公共产品效用最大化,间接地促进落后地区的经济增长,实现地区间经济均衡发展。而地方政府专项转移支付取决于中央政府的宏观政策和全局调度安排,因此专项转移支付对均衡地区间的经济发展具有一定的不确定性。

2.财政转移支付不同形式之间的效果研究

田发(2010)[13]认为一般性转移支付的财力均等化效应最强，专项转移支付次之，税收返还效果最差。王宵雅(2017)[14]通过空间计量经济学模型实证考察了人均财政转移支付对区域经济差距的影响效应,结果发现从总体效应来看,中央对地方的财政转移支付起到了一定的横向均等化效果;从分项效应看,同样得出均等化效应最强的是一般性转移支付,居中的是专项转移支付,而税收返还最差的结论。

3.财政转移支付制度运行中存在的问题

徐晓峰(2016)[15]认为我国在实行分税制改革后，转移支付的方式总体比较复杂，转移支付结构的多样性造成实际支付过程中管理的分散以及效果的弱化，出现对促进地区间财力的均等化作用不明显的现象。王亚菲(2017)[16]指出我国中央对地方地转移支付活动缺少法定的运行程序，存在“跑部钱进”乱象、转移支付资金截留、挪用以及利用低效等现象。谢红(2017)[17]认为中央财政支持地方高校发展项目是国家财政专项转移支付的重要组成部分,其具有项目类别多、金额大、资金分配渠道长、资金使用环节多等特点,因此做好该项目的绩效考核工作是改善高校专项资金管理中存在的“投入多、效果差”、“只分配、粗管理”、“只落实、不问责”等问题的关键。杨世能(2018)[18]指出我国实行的是纯粹的纵向转移支付，缺乏法治化、规范化、公式化的横向转移支付，因而仅依靠纵向转移支付来缩小地区间经济差距、调节地区间财政就显得“心有余而力不足”。

4.财政转移支付制度的相关法律法规建设的必要性研究

我国实施分税制改革以来,财政转移支付立法已成为我国财政法治建设的重要组成部分，王东勤(2007)[19]认为完善我国的财政转移支付立法,均衡各级政府的财政收支,实现各地公共服务水平的均等化,是构建社会主义和谐社会的必然要求。同时，建立我国的财政转移支付制度,须树立正确的立法理念。张富强、周莹(2010)[20]也认为现行制度与建立公共财政体制的要求相比仍有较大差距,相关立法仍呈现出相当滞后的状态,立法层次低、政府间事权与财权划分不清、横向转移支付制度缺失、财政转移支付结构不合理、财政转移支付监督制度不健全等问题突出，因此加快完善我国财政转移支付法律制度,已成为当前财政立法领域的当务之急。

5.财政转移支付绩效管理方面研究。

路云峰(2010)[21]初步探讨、归纳了财政转移支付绩效审计的理论框架、绩效评价的指标和方法，为转移支付绩效审计提供了一些理论上的支持。王进杰(2010)[2]认为绩效的定义依赖于预算管理的目标，每一环节不同的特点及影响要素不一,对它们的评估方法及指标设计也应各有差异。

6.在对财政教育支出绩效评价方法方面的研究

吴俊培教授认为对于绩效评价指标来说，有些指标是很明显可以量化的，但对于一些看起来不能量化的指标是可以通过继续研究，转化方式，成为可量化的指标。栗玉香(2010)[23]认为，要提高教育资金使用效率，可以从四个方面来进行评价：教育可持续发展资金投入总量，教育的均衡发展，各级政府教育财政投入程度，微观主体学校教育资金使用效率，根据实际情况对四个指标进行了不同的权重分配，而倾斜度则以往年情况作为一部分依据。王京芳认为绩效评价工作的有效展开需要建立在有效的绩效评价和完善的绩效评价指标的基础上才能完成。林丽、崔敬伟、盛永志也都认为财政支出绩效评价的核心是要有一套科学的指标体系，以确定考核的内容和范围，从而形成正确的导向和有效地激励。

三、研究述评与展望

综上所述，学者们对于财政移动支付的制度建设、支付效果、法律问题、专项资金使用、财政转移支付的绩效管理和财政教育支出绩效评价方法方面进行了广泛的研究，得出了较为丰富的研究成果，对于我国地方财政转移支付教育资金使用绩效管理和绩效评价问题的研究建设有着极为重要的借鉴指导意义。

现有研究的不足可归纳为以下几个方面：

(1)国内外研究成果主要集中在财政转移支付效果、影响转移支付的因素和经济效率等方面，但对如何构建财政转移支付资金的使用的绩效评价体系缺乏研究；(2)通过对国内外文献梳理发现，财政转移支付的绩效管理的政策建议多以定性分析为主，缺乏微观方面的定量分析。(3)由于我国中央对地方财政转移支付的资金使用问题研究时间较短，缺乏系统有效的财政转移支付绩效评价机制，对提出的政策实施效果缺乏定量评估分析和长期跟踪，研究深度不足。(4)在相关研究中，较少有去考虑中央对地方财政转移支付教育资金使用的特点，尤其是缺少对其绩效管理和评价的分析。(5)尽管国内很多学者都提到缺乏绩效评价指标和标准是制约我国绩效发展的主要原因，但大部分学者更多的只是呼吁国内要尽快建立科学完善的绩效评价指标体系，而对如何建立这个体系并没有进行深入的研究和探索。这些不足之处需进一步深入探讨和研究，在未来的研究中完善。

未来可努力的方向有：(1)加深对财政转移支付资金的使用的绩效评价体系更科学、更进一步的认识和探究，从而更好地构建财政转移支付资金的使用的绩效评价体系。(2)对于财政转移支付的绩效管理的政策建议上，增强在定量和更为深度的分析。(3)增加在中央对地方财政转移支付教育资金使用绩效管理和评价方面的研究和分析，建立和不断完善我国财政转移支付的教育资金绩效管理和评价的科学体系。