促进文化产业有效发展的财政法制研究综述

陈 骏

(常州大学 江苏 常州 213000)

一、国外研究综述

在国外学术界，专家与学者对于文化产业财政资助的探析集中表现为文化产业财政资助政策研究和财政资助法制研究两个方面。

(一)文化产业财政资助政策研究

英国学者Cumraings、Schuster(1989)提出了提供便利型、庇护者型、建筑师型和工程师型四种文化产业财政政策模式。其中，提供便利模式是指政府为拉动文化产业的发展，对文化企业进行税收优惠和减免政策减轻文化企业负担，使其轻装上阵，而非直接为文化企业提供财政资金；庇护者模式是政府为了培养一批优质文化企业，由政府文化产业委员会为符合条件的文化企业提供专门资金，使文化企业高质发展，带有文化产业精英主义的色彩；在建筑师模式中，政府为了扶持各种公共文化团体，会直接为其提供运作资本；在工程师模式中，政府会通过一些文化产业来满足自己的政治诉求，所以政府会为这些文化企业提供财政资金直接资助，并对其文化产品进行政府采购。英国学者FrancoBianchini、MichaelParkinson(1993)通过对西欧各国文化产业财政资助政策进行系统的梳理后发现，利用财政资金资助文化产业发展是各国政府的普遍做法，财政资金对各国文化产业的发展起着至关重要的作用，并提出了相关的完善措施。法国学者S.莱希(1995)提出政府应加大对文化艺术产业的财政资助力度，以便提高本国文化产业国际竞争力。日本学者广实郁朗(1997)对本国文化产业各个领域进行了详细的分析，倡导文化立国方略，提出财政资助文化产业必须结合本国文化优势，重点资助以卡通动漫为代表的外向型文化产业，以保障本国文化产品对外输出中具有核心竞争力。英国学者RalphParfitt(1997)提出在文化产业领域，财政资助的对象必须明确，尤其是对具有巨大发展潜力的文化创意产业需要政府直接给予财政资金资助，并建立起一套完备的财政资助政策。美国经济学家Bird、Allan、Stevens(2003)等提出，政府对于文化产业不同类型要不同对待，对非营利型公共文化产业政府应加大财政资助力度，而对盈利性文化产业要采取市场经济模式，实施“无为而治”的文化产业政策，政府财政不予以资助。

(二)文化产业财政资助法制研究

韩国文化观光之城研究院(2004)对韩国、中国和日本三个国家文化产业财政资助政策进行了对比，提出政府促进文化产业的发展应该用间接的财政资助法律来代替直接的财政资助金资助。Haksoon认为，全球化背景下，对文化产业财政资助的法律制度应该以财政资助自身的功能来提供制度依据。Stuart Cunningham认为可以适当取消对文化产业财政资助的政策性规制，并建立起一套切实可行的文化产业财政资助法律来促进文化产业的发展。美国学者迈克尔加利在其发表的《美联邦及各州对纽约市文化组织的资助描述》文章中阐述，文化产业的副外部效应能够令政府财政资助文化产业发展所获得的利益外溢，最终使得社会和公民受益，这就使得财政资助文化产业兼具经济效益和社会效益，因此，必须制定文化产业财政资助法律以确保财政资助的合法地位。学者Goddard、Cliff(2005)等提出国家应该依靠法律来保障非营利性文化产业的发展，把非营利性文化产业财政资助措施用明确的法律条文固定下来，以保障公民应得的公共文化利益。学者RuthTowse(2011)等提出，对于不同的文化产业类型应该运用不同的文化产业财政资助模式。间接财政资助适用于营利性文化产业，直接财政资助适用于非营利性文化产业。尽管国外研究成果较多以及相关制度也较为完善，但由于缺少现实考量，其理论范式和制度体系能否解决当下我国文化产业财政资助法治实践问题尚需进一步检讨。

二、国内研究综述

在国内学术界，关于文化产业财政资助政策研究成果较多，文化产业财政资助法制研究相对不足。

(一)文化产业财政资助政策研究

表现为以下两个方面。其一，文化产业财政资助政策之具体构建研究。董为民(2003)认为，文化产业财政资助主要包含文化产业财政资助政策、文化产业税收优惠政策以及文化产业财政资助法制三种方式，文化产业财政政策和税收政策属于政府财政发挥其职能的范畴，而文化产业财政资助法制则是促进文化产业发展的基础性手段。刘丹萍(2006)明确提出了财政资助对于文化产业的发展具有极为重要的促进作用，但是对于不同类型的文化产业要采取不同的财政资助政策。对于公益性文化事业，要采取直接的政府财政资金资助，并给予公益性文化事业单位一定的文化产品政府采购资金；对于营利性文化产业，则要采取间接的财政资助，更多是拓宽文化企业投融资渠道、提供贷款担保以及其他财政手段，以保障文化企业具有充足的发展资金。刘元发(2014)总结了学者们对文化产业财政资助的理论分析和我国文化产业财政资助的政策实践，提出了适合当前文化产业各种新兴业态发展的财政资助政策。李石勇(2018)提出文化产业财政资助主体与资助受体必须明确、文化产业财政资助资金的申请主体与受理主体必须程序规范、文化产业财政资金的使用主体与监督主体必须权责清晰。同时，应增加行使的程序规范和救济机制。另外，孙金荣(2005)、柳敏和(2008)、唐智義，王代敬(2006)、郭玉兰(2007)、吴学丽，李秀金(2010)、黄红星，马玲玲(2011)、余泽娜(2013)、陈爱东(2013)、王晓波(2013)等学者在对具体省、市文化产业财政资助政策进行研究后，都对特定省、市文化产业财政资助政策提出了相关建议，对文化产业财政资助政策进行了路径探索。其二，文化产业财政资助政策比较及对我国的启示研究。马衍伟(2008)对文化产业财政资助英国模式、法国模式、澳大利亚模式进行比较分析和经验借鉴，提出我国文化产业财政资助制度的理论分析和框架设计，充分利用我国社会主义财政优势发展文化产业，集中财政资金资助优势文化产业。李本贵(2010)、申国军(2010)通过梳理美国、英国、加拿大、意大利等国文化产业财政资助政策，总结出各国文化产业财政资助政策的优点，然后结合我国文化产业财政资助政策存在的问题，有针对性的提出了未来我国文化产业财政资助政策的改革方向。杨利英(2009)、甘旭峰(2010)、庄严(2013)、杨京钟(2013)等通过梳理韩国和日本的文化产业财政资助政策，总结了两国文化产业财政资助的优点，对我国文化产业财政资助政策具有很好的借鉴作用，在结合了我国文化产业财政资助政策的实践基础上，给出了完善我国文化产业财政资助政策的建议。

(二)文化产业财政资助法制保障研究

目前，我国无论在文化产业财政资助法制理论研究领域还是法治实践成果都比较少，更没有专门的文化产业财政资助法律来规制文化产业的发展，仅有的法律法规主要融合在财政拨款法、政府采购法和政府性基金里面。郭玉军、李华成(2013)总结了我国现有文化产业财政资助政策后发现，当前政府财政部门制定的各种文化产业财政资助政策存在许多局限性，已经不能满足当前文化产业的高速高质发展需求，必须将现行文化产业财政资助政策的优势部分上升为法律，用明确的法律法规将文化产业财政资助的主体与受体、财政资助资金的申报与审批、财政资金使用的成程序与流程、绩效评价与监督等固定下来，才能凸显出财政资助的合法化对于文化产业发展的重大作用。齐琛(2013)认为，政府采购法之于文化产业的发展具有极为重要的作用，它通过对公共文化事业政府采购的规定，使得政府财政直接资助非营利性文化产业有法可依，能够很好的解决文化企业和财政资助部门的矛盾，最终实现文化产业发展的帕累托最优。但当前我国文化产业政府采购的范围过窄、量过小、风险较大以及监督和救济机制不完善等问题，因此应在公开透明、公平竞争、公正与诚信原则的基础上建立信用担保制度、诚信档案管理制度、政府采购保证金制度以及构建文化产业政府采购的监督体系。

三、国内外研究综述的评述

国内对文化产业财政资助政策研究成果较多，但财政资助法律规制研究尤显不足，主要体现在以下几个方面：

1.国内研究大多还停留在政策解读与完善等层面，因此其研究视角多从经济学、财税学、公共政策学、公共管理学等角度出发，而以财政法律规制视角的研究非常少，仅有的研究也只是浅尝辄止，并未厘清文化产业财政资助的法律依据，对文化产业财政资助法律制度体系研究更是匮乏。虽然财政资助政策能为国家文化产业发展提供基本的财政行为准则，以及促使国家运用各种财政手段、方法以及工具直接资助文化产业的发展，但财政资助法制和实施程序仍存在许多不规范，应当予以规制，以便使财政资助政策内容更加规范化、具体化，并赋予其法律效力，以促使财政资助政策更好地实施。因此，在对文化产业财政资助政策研究已逐步成熟的基础上，未来的研究应向财政资助法律规制层面转向。

2.少数研究虽然已探讨了文化产业财政资助法律制度，但已有研究局限于财政法体系中的政府采购法律制度、财政资助法律制度、政府性基金法律制度。除此以外，财政法体系中的其他财政资助制度与文化产业的发展也密切相关，与庞大的财政法律体系相比，现有财政资助法律制度研究范围显然狭窄。因此，有必要在上述研究的基础之上继续进行系统、深入地研究。

3.我国不断出台的文化产业财政资助政策使得国内学者的研究大多集中在政策层面，相对忽视了文化产业财政资助的法律研究。学理研究理应走在实践前沿，有一定的预见性，但目前文化产业财政资助法律规制研究现状明显滞后于现实，不仅未曾起到指导立法作用，反而还掣肘于现行的各种文化产业财政资助政策的实践，客观上阻碍了文化产业的发展步伐。因此，只有将文化产业财政资助法律法规建设放在更加突出的位置，以政策指导立法，以法制保障文化产业财政资助行为的实施，才能实现以财政资助法制促文化产业又好又快发展，构建起更加科学的文化产业财政资助法制安排。