京津冀教育协同治理的行政协议研究

荣利颖 孟静怡

（1.首都师范大学，北京100048；2.北京师范大学，北京100875）

京津冀协同发展是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大战略决策。京津冀协同发展要求有与之相适应的教育协同治理，这既是京津冀一体化建设的重要内容，也是实现京津冀教育协同创新，进而为一体化经济社会发展提供智力服务的推动力量。基于此，法治建设推动区域合作共荣的作用必将日益凸显。法学界的专家学者开始聚焦区域治理的法治建设，特别是跨行政区划的行政协议建构。面对缺乏整体规划、合作互利共赢局面尚未形成等问题，京津冀区域合作亟待引入法治途径，解决纠纷，保障协同治理效果。已有研究表明，区域法制协调主要不是司法协调，立法协调也比较有限，重要的是行政法治的协调即政府间的合作机制。而对区域政府来说，政府间的合作机制主要依靠行政协议，且行政协议机制不限于区域政府间的合作。[1]基于此，京津冀教育协同治理要求确立行政协议的重要地位。

然而，行政协议在理论和实践上还尚待完善。行政协议、行政契约等法律规制手段在美、德等国家的州政府间合作方面取得了重要的推动效果，能够有效沟通区域政府间的利益诉求与目标达成，对区域治理的推进起到了实质性的作用。然而，我国在相关领域的理论和实证研究还处于探索阶段。辨析区域行政协议的合法性依据，厘清政府间行政协议的基本内容与缔结主体，探索区域协同治理的法制模式，有助于推动京津冀地区总体竞争力的提升，也是建立健全社会主义法制体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

一、区域行政协议的合法性论争

尽管区域行政协议的合法性与惯常的体制机制之间存在一定的冲突，但在法理层面上仍具有合法性基础，[2]且能够发挥实质性影响力并推动京津冀教育协同治理。

（一）区域行政协议合法性与惯常体制机制之间的冲突

伴随着区域经济一体化进程，区域行政规划逐渐兴起，同时也面临着合法性的质疑。[3]在我国，行政机关与辖区内的其他行政机关缔结协议，并无法律上的障碍。但是，行政机关能否与辖区外的行政机关缔结协议？[4]从我国 “单一制”的国家结构形式来看，跨区域的事务应当属于上级人民政府和国务院的职权范围。

此外，不同于企业或营利性组织以共同愿景和权责分担为基础的合作，地方政府合作管理面临的情况比较复杂：政府项目涉及的受众广，难以清晰地概括和表述其目标，且地方政府间的合作对政治环境的反应敏感。区域合作协议的法律效力与合法性亟待法理层面的探讨。[5]行政区政府的行政力量介入经济的程度过深，又缺乏对行政力量的规范和监督。

（二）区域行政协议的合法性基础与实质影响力

地方行政机关只能在本行政区域内行使职权，在发生跨行政区域的事件或纠纷时，任一地方行政机关都不具有绝对的决定权，更不能够仅依据己方的立场和利益做出处理。然而行政协议却与此有本质区别，是以沟通协商的方式为基础，共同面对发展中的问题，并充分兼顾多方的利益和诉求，因此受到法律的认可和保护。该理念也与“协同发展”所倡导的合作精神相一致。同时，尽管 《中华人民共和国宪法》第107条规定，地方政府只能在本行政区域内行使国家权力。但这是为了确立地方行政机关权限的边界，避免因混淆造成的冲突；而区域行政协议以合作为导向，协议双方或多方通过协商来订立权责，并不具有予以防御的必要，因而并未构成对《中华人民共和国宪法》第107条规定的违反。

总之，从行政与法律的关系来看，在法律保留原则之下，区域行政规划必须具有组织法上的明确授权。从中央与地方关系来看，在现行宪政体制之下，区域上级政府统一编制实施区域行政规划具有法律上的明确授权和宪政基础；同时基于纵向行政分权和地方政府自主性，区域地方政府间自主联合编制实施区域规划也具有相应作用空间。

学者叶必丰认为，在应然层面，区域合作协议应当具有对缔约主体的约束力，这根源于政府的诚实信用原则，其实定法依据是宪法上的 “法治国家”条款、单行法条款和判例。[6]为达成区域合作所签订的协议，在一定程度上也具有实施或适用的可能性，可能为主体的行为带来约束。公众力量的推动与严格的追责机制是建立约束机制的根本动力，这种约束是基于组织利益和组织规制层面的。只要区域合作协议涉及公众的基本权利实现与基本义务履行，经立法程序或有利害关系的公众同意，便具有了对公众的普遍和直接规制力。如果组织机构实施或行使区域合作协议，则具有间接规制力。

当涉及区域协调背景下行政协议的法律效力问题时，何渊认为，基于诚实信用的理由，与民事行为一样，行政协议的拘束力首先表现为对缔约机关的约束，[7]缔约机关有义务实际履行行政协议；行政协议本质上是对公共利益的重新优化配置，它可能为辖区的相对人规定权利、设置义务和行为规范，行政协议对相对人也可能产生拘束力；同样，行政协议也可能因为影响相关第三方机关的利益而对第三方机关产生拘束力。基于此，区域行政协议在法理层面上具有合法性基础，能够发挥实质性影响力，并在京津冀教育协同治理中发挥积极作用。

二、京津冀教育行政协议分析

在辨析区域行政协议合法性基础上，厘清政府间教育行政协议的基本内容与缔结主体，能够了解当前京津冀教育协同治理的进展和路径。

（一）京津冀教育行政协议的内容

行政协议被界定为 “行政主体之间为有效行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为”。[8]在我国行政协议的签署往往以区域经济合作为背景，具有一定的区域属性。本研究根据行政协议的一般内容范畴，将其划分为事务性协议和组织性协议。

1.事务性协议

在京津冀三方签署的教育事业专项行政协议当中，绝大多数行政协议属于事务性协议，这些事务性协议的内容各自涉及区域政府协作的某一个方面或者某几个方面。具体而言，这些事务性协议的内容涉及教育领域非首都功能疏解、基础教育合作、教育人才队伍建设、教育对口帮扶、人才培养合作、教育协同发展科学研究等方面，如 《京津冀高校毕业生就业创业协同创新框架协议》《京津冀基础教育装备协同发展框架协议》等。

2.组织性协议

除了事务性的行政协议之外，还存在少数的组织性行政协议。这类行政协议往往并不涉及某一方面或某些方面的公共事务本身，但是区域政府主体通过订立这些协议，共同设置某项合作制度，建立一些共同遵守的合作规则，为今后具体性事务的合作提供一种比较稳定和持久的制度框架。

至于组织性协议与事务性协议的关系，一种理想化的关系形态是先签署订立组织性的行政协议，确立各方主体推动合作所应共同遵守的制度与准则，在此基础上去订立事务性的行政协议，推动具体事务的合作。

（二）行政协议的缔结主体

教育行政协议主要在对等的区域政府、对等的区域政府职能部门、对等的区域政府办事机构或议事机构之间缔结。所谓对等，主要指在订立和缔结协议的过程中主体地位的基本对等，强调的是主体之间具有同等的自主权、话语权和决定权，主体之间的权利与义务基本对等。

1.对等的区域政府

经由区域政府缔结的行政协议只占协议总数的一小部分。但我们发现，综合性的行政协议以及涉及区域协作多个方面事务的行政协议，一般都是由区域政府出面拟定并签署。这主要是因为，从行政事务管辖上来说，只有区域政府才有职权来拟定并签署区域协作多方面公共事务的行政协议。例如，2017年8月，北京市人民政府与河北省人民政府签订 《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》。

2.对等的区域政府教育职能部门

绝大多数行政协议是由对等的区域政府的职能部门来拟定并签署的。对等的区域政府职能部门一般只在自己职权管辖范围内缔结专项性的行政协议。

（1）省级政府教育职能部门

2015年10月，京冀两地政府教育行政部门确立联席会议制度。[9]京津冀三地教委、教育厅共同于2016年10月共同签署 《京津冀高校毕业生就业创业协同创新框架协议》，主要探索大学生就业创业工作等重点难点热点问题的解决，具体措施包括2018年年底联合发布京津冀高校毕业生就业质量报告，建立京津冀高校毕业生就业信息库，不定期联合举办三地高校毕业生专场或综合性招聘会或网络招聘活动，在三地互设创新创业实践基地等。

2017年2月，京津冀教育协同发展工作推进会确立了专项工作计划和对口帮扶计划。京津冀教育协同发展重点在10个方面推进：教育领域非首都功能疏解合作项目、北京城市副中心与津冀毗邻地区教育统筹发展项目、京津冀基础教育合作项目、教育人才队伍建设项目、教育对口帮扶项目、职业教育人才培养合作项目、大学生思想政治教育工作协作项目、高等资源共享项目、教育协同发展科学研究项目、职业教育统筹协作平台建设项目。

（2）地市级政府教育职能部门

2016年1月，北京市大兴区、天津市北辰区、河北省廊坊市在京签署三区市教育联盟合作协议；2017年2月，北京市通州区、天津市武清区、河北省廊坊市签署了 《关于开展教育协同发展的合作协议》；[10]2017年3月，天津市南开区教育局与北京市海淀区教育委员会、河北省邯郸市教育局分别签署 《合作框架协议》。京津冀三地的网络课程将实行相互开放。[11]此外，北京市西城区与河北省保定市，北京市海淀区与河北省张家口市政府签署教育合作协议；北京市东城区教委与河北省邯郸市教育局、石家庄市桥西区签署了教育合作协议。

2017年4月，经三省市教育技术设备中心三方协商，共同签署了 《京津冀基础教育装备协同发展框架协议》。协议以优势互补、合作共享、协调开放为原则，形成了加强顶层设计，建立教育装备建设、管理、培训工作交流机制，推进义务教育学校装备标准化建设，推进教育装备质量信息沟通体系，创建中小学图书馆论坛，促进数字化资源共享，加强理论研究合作交流等八项合作内容。[12]

（3）县级政府教育职能部门

2017年4月，河北省张家口蔚县与北京市海淀区万寿路学区管理中心、蔚县城第三中学与天津普育中学、蔚县一中与衡水中学分别签订了合作框架协议。在市教育局副局长、蔚县人民政府副县长和蔚县教育局局长的带领下，蔚县西合营中学、蔚县城第二中学、蔚县城第四中学、蔚县第一实验小学、蔚州镇前进路第一完全小学和蔚县马宝玉小学6所学校赴北京与海淀区万寿路学区管理中心，分别与北京市海淀区万寿路学区的育英学校、育英中学、十一学校一分校、五一小学、太平路小学和培英小学对接洽谈，并签订了教育合作框架协议。根据协议，双方将在师资交流、教育理念、教育科研、教育信息化、教育资源共享等方面开展合作；蔚县充分发挥自身在文化、旅游、红色教育等方面的资源优势，为北京万寿路学区管理中心师生德育活动开展、学生素质培养以及社会实践营地建设等方面提供全方位优质服务。[13]

此外，2016年4月，张家口市教育局、涿鹿县人民政府与北京市门头沟区教育委员会签署了教育合作协议；北京市房山区教委与河北省石家庄市裕华区、廊坊市固安县签署了教育合作协议。从学校层面的办学合作来看，北京景山学校曹妃甸分校等3所学校已在2016年9月实现招生；天津市武清区积极引进北大公学项目，成立北京师范大学基础教育实验学校。

通过分析部分京津冀教育行政协议的缔结主体 （如表1所示），可以发现各级政府教育行政部门签订的协议存在着明显的分工与侧重。在省级政府拟定京津冀协同治理发展方向的基础上，省级政府教育职能部门签订的协议通常涉及重大、核心同时也较难解决的议题，如三地教育协同发展的制度规范确立、毕业生就业、雄安新区规划建设等关键问题，在这一层面的行政协议上，往往更多地表达国家意志，解决国家层面迫切需要解决的问题，涉及的攻关项目较多。基于此，地市级政府教育职能部门签订的协议起到补充协调的作用，重点解决教育事业资源共享、学校建设、研训协同、师生交流等问题，区政府之间签订的协议遵循 “自愿、协同、共享、共赢”的原则，致力于共同改进。相较而言，县级政府教育职能部门之间的协议更多是为学校间的对接合作搭建平台，讨论的问题也更具体精确，将宏观指标细化到具体的执行层面。

三、京津冀教育行政协议面临的困境与对策

区域政府基于自身的发展需要都会有各自的利益诉求，并且这种利益诉求不可避免地存在冲突；而协调利益冲突，在共同利益基础上实现各区域政府的利益诉求是行政协议机制的基本功能。一定意义上说，地方政府缔结行政协议的基本动因就是利益的考量。如果行政协议的缔结需要牺牲一方来给另一方带来利益，那么这样的合作关系是难以长久的。京津冀的区域教育合作无疑面临着一系列的现实困境，三地的差异性显著，存在明显的优势方和劣势方，也有着不同的站位和利益诉求。如何使所有的缔约主体都能够从以行政协议为平台的合作中受益，使所有的缔约主体为之付出的代价降到最低，是值得缔约方思考探索的问题。

（一）应解决区域教育合作中的异质性和不对称问题

从某种意义上讲，京津冀的协同发展是一种 “不对称合作”，即在资源和实力上存在一定的差距，天津市、河北省无论在资源配置、行政协调上都属于从属地位。[14]维持不对称合作关系的首要条件是准确把握多重合作方的需求，关键是通过策略互动，满足对方的需求。在合作过程中，不仅应当对自身的优势与需求进行准确评估，更应了解合作方的需求。在京津冀三省市的区域合作过程中，北京可充分发挥信息、产业、文化、教育等优势，天津体现教育基础的固有优势，河北则调动人口大省的人力资源优势，服务于教育协同发展的需要。特别是相对处于弱势和从属地位的河北省，关注北京的非首都功能疏解需要以及天津市的产业结构升级需要，有针对性地提供支持与帮助，有助于在合作关系中角色地位的确立，进而更好地实现本省的教育资源整合与协同发展。

表1 京津冀教育行政协议不完全列表 （按签署时间排序）

要解决区域教育合作中的异质性和不对称问题，可以采取如下措施。一是完善教育资源共享制度，改善教师轮岗交流环境。政府应该制定和完善教育资源共享与教师轮岗交流制度，对符合地方教育特色及有利于优势资源整合的教育资源共享与合作项目给予重点支持。二是加强信息化建设，搭建教育资源共享的平台。政府可以通过信息化手段，构建优质教育资源网络平台，在区域合作的背景下突出信息网络资源的优势。三是政府通过财政支付转移的方式，建立完善的风险投资机制，吸纳社会资本投资，充分调动市场活力，为京津冀教育区域合作提供更多资金支持。

（二）应制定差异化的区域教育发展战略

在合作过程中，由于三省市之间实力差距相对悬殊，对此的热情与投入也不同。针对此，也应制定差异化的区域教育发展战略。北京的教育实力雄厚，在合作过程中多处于主导性优势地位；天津的职业教育具有特色；河北省人口基数大，教育需求旺盛。三方在合作中承担的不同角色决定了三者不同的利益诉求。北京主要的需求在于疏解非首都功能；天津主要需求在于与首都紧密互动，实现产业优化升级；河北省则希望通过京津冀合作的契机，引入优质教育资源，缓解本省教育资源特别是优质高等教育资源匮乏的局面。基于公共选择理论，处在同一公共场域内的不同主体不可避免地会出现 “搭便车”的现象。虽然在各方面的合作上签署了很多协议，但由于京津冀三地实际上有着不同的角色与利益诉求，合作的机制和意识并未充分确立，京津冀之间的互信程度并不高，协议只是停留在纸面上。[15]

在此过程中，政策应发挥合理的引导和补偿作用。针对河北省人力资源充分的优势，将北京、天津地区劳动密集型产业向河北转移，相对应地，职业院校的新专业设置、师资队伍建设、教学改革、区域性实习就业、科研服务等资源也应进行统筹与调配。三省市教育协同发展的关键就在于资源的整合与流动，这难以依靠单一省市的力量来完成，需要政策的推动以及合理有效的协商机制。因此，在三省市之间建立科学合理的沟通与协作机制，是解决合作困境的关键所在。

区域规划本身并非与生俱来地带有法律约束力，它只是一种引导性机制，需要一系列激励和保障机制的扶持，如财政拨款等宏观调控手段。针对三省市的不同地位与诉求，财政手段是一种经济补偿也是一种政策信号，有效发挥财政政策的导向功能。例如，对优势地区的输出、援助行为给予一定财政拨款或政策优惠。

（三）京津冀教育行政协议的落实应建立强化问责机制

跨域合作治理最关键的行动在于地方政府的横向整合，需要责任共担安排。成功实现合作治理的长远目标，必然涉及对参与者的问责安排。教育行政协议由京津冀三方协商签署，因此在执行过程中可相互扶持，相互监督。但事实上三方之间难以形成实际的问责，因为行政协议的签署主体往往是对等的政府部门或教育职能部门。而在我国当前的行政问责体制下，问责主要发生在一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内进行内部监督和责任追究的情况。问责机制的确立是京津冀教育行政协议实施落地的关键，缺乏有效的问责监督，则协议难以真正发挥实效。京津冀在执行行政协议的过程中充其量只能做到本省市内教育行政部门向负责人或下级处室问责，三省市对等的教育职能部门之间不具备相互问责的权力与合法性来源，而后者才是三地平等协商、融通资源并表达诉求、实现实质性协同发展的关键。

在涉及教育领域的关键问题时，应建立中央层面的议事协调机构。不仅应建立综合性议事协调机构来综合统筹全局，解决区域事务，如京津冀协同发展领导小组；还应发挥区域层面议事协调机构的功能，如京津冀教育协同发展联席会议，设立办公室为常设机构，除负责落实联合会议做出的各项决策外也承担日常管理工作。不同层次的议事协调机构相互配合，有助于建立健全京津冀教育合作问责机制。