城乡居民基本养老保险待遇调整问题及对策研究

翟春蓉

(福建师范大学公共管理学院 福建 福州 350117)

一、城乡居民基本养老保险概述

2014年，我国建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，截至2019年底，全国城乡居民养老保险参保人数达53266万人，使其成为世界上覆盖人数最多的基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险制度(以下简称“城乡居保”)是由政府组织引导，建立个人缴费，集体补贴和政府补贴相结合的社会基本养老保险制度，将社会统筹与个人账户相结合，采用基本养老金和个人账户养老金相结合的方式，目的是保障城乡老年人的基本生活①。

2018年3月29日人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，此举对城乡居民基本养老保险的待遇调整机制的研究有着深刻的意义，有利于帮助老年贫困群体参保脱贫以及促进非贫困群体参保防贫[1]。

二、我国城乡居保制度内待遇调整的瓶颈因素

目前城乡居民基本养老保险制度距离其“保障基本、覆盖面广、灵活性、可持续性”的基本原则有较大的距离。城乡居民基本养老金水平提高与所面临的财政收支压力之间的矛盾，是城乡居民基本养老保险制度内调整的主要瓶颈[2]。

(一)城乡居保总体缴费水平低、年限短

目前我国城市居民基本养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三个部分构成。在个人缴费上实行的政策是设置十二个档次的缴费标准，省(区、市)人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，人社部会同财政部可适时地调整缴费档次标准，参保人可自主选择档次缴费，多缴多得，同时累计缴费满15年才可领取养老金[3]。目前大多数城乡居民都会选择最低档次缴费，加之缴费时间短，个人账户储存额不高，所以城乡居保的待遇并不十分可观。

这说明了很大一部分城乡居民对于城乡居保的了解十分缺乏，认为能少缴就少缴，对于社会的养老保障期望值较低，进一步说明了政策宣传没有达到应有的效果，养老保障福利没有深入人心。

(二)城乡居保参保对象缴费能力较低

目前我国城乡居民基本养老保险制度的资金负担仍然比较重，城乡居保的参保对象具有一定的特殊性，这体现在他们没有固定的用人单位，大多数人是农民和灵活的劳动者，从事自谋劳动，有的还是失业人员，他们的收入大多不稳定，缴费能力弱。参加城乡居保的人中农村居民占95%以上,由于这一群体收入不稳定,连续缴费的能力不强,参保缴费的人员中有较大比例的人选择较低档次缴费，即使是最低的缴费档次对于一些参保居民来说，仍旧是一笔不小的开支，甚至会使得少部分人陷入贫困的窘境，促使他们逃避缴费义务，导致缴费率降低，制度的负担越来越重。因此，其养老保障待遇只能依靠个人的缴费和政府少量的财政补贴，难以缓解城乡居保的收支矛盾。

(三)各地区制度待遇水平差距较大

城乡居保待遇调整机制的建立不仅要考虑纵向的调整，还要充分重视横向的平衡，各省份各地区之间的城乡居保待遇的差异过大也是影响正常调待机制形成的重要瓶颈因素之一。

根据各地政府官方网站公布的2020年城乡居民基础养老金的数据所示，上海市的城乡居民基本养老保险待遇是全国最高，为1100元/月，这一标准可以较好满足当地城乡居民基本生活需要，但是其他欠发达地区的基础养老金仍然很低，广西省为116元/月，湖南省为103元/月，贵州省仅仅为93元/月，是各省市中规定的最低标准。城乡居保待遇最高省份和最低省份之间相差近12倍，充分可见目前的地区间差距非常大，亟待建立完善的待遇调整机制来实现全国统筹，进一步促进公平发展。同时可见绝大多数省份的城乡居民基础养老金尚且无法满足城乡老年人的基本生活需求,甚至沦落为“零花钱”，制度本身目标远未达到[4]。

(四)基金保值增值难度大

城乡居民基本养老保险待遇的主要由基础养老金和个人账户养老金组成，这两类资金的维持和增值需要有效利用资金，避免账户资金“睡觉”，造成资金贬值和浪费，从而减轻财政负担。城乡居民基本养老保险统筹的层次较低，基金较分散，省级归集的困难很大，这就给全国统一运营城乡居保基金带来了一定难度，然而由地方政府委托市场机构运营，地方政府则面临着较大的考验。其中有些地方可以高效运作，实现其保值增值，但是各地区发展不平衡，不同地区保持和增加城乡居民基本养老保险基金的价值的能力有异，账户相差甚远，同时由过多的地方运营，也会增加监管工作的复杂性[5]。基础养老金和个人账户养老金基金保值增值难度大，城乡居保调整机制的建立和完善的过程需要克服许多阻碍，绝不是单单地提高待遇就可以做到“老有所养”。

三、健全城乡居民基本养老保险待遇调整机制政策建议

据西方国家的经验，养老保险制度的完善能够降低由于家庭养老功能的缺失以及个体养老风险增大给老年群体生活所造成的不利影响，反观我国养老保障制度，尤其是城乡居民基本养老保险制度，在降低老年人养老风险、预防老年贫困方面的作用却是有限的[6]。对此，在老年贫困视角下结合《指导意见》提出以下一些健全城乡居保待遇调整机制的政策意见。

(一)进一步扩大制度覆盖率，提高统筹层次

我国城乡居保制度的覆盖率仍然与发达国家的国民年金覆盖率有一定差距，因此扩大覆盖率是将来制度发展的必然趋势[7]。随着制度覆盖率提高，城乡居保的缴费人数也会相应增加，制度待遇的调整就有了良好的基础。

在地方政府实践上来看，大多数省份的城乡居保制度都是市县级政府的统筹管理，还未达到省级统筹的层次，目前属地化管理已经成为大趋势，统筹层次低会加剧制度的碎片化程度，制度公平性的缺失，劳动力的自由流动也会受到影响。因此，只有通过提高制度统筹层次，才能缩小区域之间待遇的差距，并减少制度运行成本的差异。

(二)促进城乡居民缴费正常增长，鼓励“多缴长缴”

根据中华人民共国国家统计局的数据显示，2014年至2018年期间，不论是城镇居民还是农村居民的人均收入都在稳步持续增长，城镇居民在这五年间的人均收入增长了10406.9元，农村居民的人均收入在此期间也实现了破万，总共增长了4128.1元。参保者的可支配收入增加，也为城乡居民基本养老保险制度运行提供了更多的个人账户基金储备，“多缴长缴”的缴费目标就不难实现[8]。政府应大力宣传城乡居保政策，增强参保者的责任意识，制定相关缴费激励政策，进一步促使参保者“多缴长缴”，适度提高城乡居民基本养老保险待遇，健全城乡居保待遇调整机制。

(三)增加财政补贴的公平性，针对绝对贫困居民设立免除缴费规定

在地区层面上，中央对中西部地区，特别是这些地区个别比较困难的省份在城乡居保待遇补贴中要给予侧重。充分调动中央、地方的积极性，是城乡居民基本养老保险补贴政策实现可持续性发展的根本举措，不仅中央对该制度的补贴政策要健全，地方政府也应实现积极的补贴政策。

在人口结构层面上，城乡居民基础养老金的财政补贴应适当侧重高龄老人，政府对城镇居民基本养老保险财政补贴的公平性在人口结构层面上的公平性要进一步提高，这样才能使养老保险待遇调整机制的价值取向更加的科学合理、以人为本。

城乡居保的制度目的是保障参保者的老年基本生活，这一目的也包含预防、解决城乡老年人的贫困问题，所以对于陷入“绝对贫困”的参保对象应该设立相关的免除缴费规定，为一些无法承担城乡居保保险费的参保者提供制度保障，以使他们不至于因缴费而陷入“绝对贫困”，推动城乡居保制度的正常运行，为城乡居保待遇调整机制的建立健全奠定良好基础。

(四)合理调高待遇水平，充分发挥基层组织、社会组织的作用

城镇职工基本养老保险的退休金待遇从2005年至2017年已经实现“十三连涨”。相比之下，在实施城乡居民基本养老保险的这些年中，基础养老金全国最低标准仅调整过三次，从2009年首次试点新农保时的每人55元/月，到2018年的每人88元/月。城乡居民养老金应当借鉴职工基本养老保险，建立合理的自动调节机制，并最终与CPI涨幅挂钩[9]。

城乡居保作为一项社会保险制度，互助共济是其要坚持的基本原则。总的来说，目前在制度运行过程中并没有充分发挥基层群众组织的自助、互助的养老职能，尤其是在中西部地区，绝大多数的基层组织都面临着财力不足、自身建设缺乏完善的问题，为城乡居保分担制度压力的能力十分有限。应当要重视基层组织的建设发展，鼓励其他社会经济组织，公益慈善组织和个人为被保险人的缴费提供财政支持，加大宣传力度，调动社会组织的积极性，增加养老金收益，减少制度压力。

(五)拓宽基金投资渠道，实现基金保值增值

养老保险有效运行的核心是确保基金的安全有效运营与保值增值，城乡居保的资金来源于政府补贴、个人缴费以及集体补贴，所以要拓宽其基金投资的渠道，提高个人账户基金的收益率，推进制度的健康发展。

实现个人账户养老基金的保值增值能够调动城乡居民缴纳养老保险费、积累养老基金的积极性，提高个人账户基金抵御通货膨胀的能力，保持养老金的购买力，基本保持城乡老年人的养老水平，还可以大大提升城乡居民对养老保险的制度信心，推动城乡居保待遇的调整。因此各地区政府都应按照要求做好城乡居保基金委托工作，借鉴企业年金的投资管理经验，在通过城乡居保基金投资运营获得收益的同时，政府应该建立基金的监管机制，做好基金监管工作，保证基金投资的安全性、收益性及流动性，实现城乡居民养老保险的基金保值增值。

注释：

① 国务院办公厅.国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[Z].2014-02-26.