“一带一路”背景下关于构建海外投资保险制度的设想

2020-03-12

广西质量监督导报 2020年1期

(西安财经大学法学院陕西西安 710061)

自改革开放至今，中国走过了风雨兼程的四十年。这四十年，中国经济水平飞速发展，从一个落后的发展中国家上升成为世界第二大经济体。党的十七大确立了“走出去”战略，把“引进来”和“走出去”结合起来。2013年“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议(以下简称“一带一路”)的提出，使我国“走出去”战略的实施向前迈了一大步。随着中国企业参与“一带一路”建设进程的不断推进，各种困难逐渐显现，我国企业进行海外投资时需要承担巨大的风险，如此会阻却投资者积极性，为此构建海外投资保险制度乃当务之急。

一、海外投资保险制度构建之困境

自1988年中国人保首次经营海外投资保险业务以来，随着经济、政治的发展，海外投资保险存在的问题不断突显，主要表现在以下几个方面：

(一)主体结构不健全

1.承保主体单一

目前，我国海外投资保险制度最为显著的问题就是承保主体太单一，仅有中国信保一家海外投资保险公司。从表面上看，该海外投资保险机构与国内其他类型的保险机构几乎无差，但是其实质是由国家运营的，不以营利为目的，其性质为“政府保证”，目的在于促进海外投资。政府保证固然有承保能力强、信用度高等优点，但政府保证的本质就是将海外投资的风险转由母国的纳税人承担，从根本上来说，对于母国的纳税人是不公平的，是不符合市场经济的要求的。

2.承保能力不足

2018年1-9月，我国境内投资者累计实现投资820.2亿美元，同比增长5.1%，共对全球155个国家和地区的4597家境外企业进行了非金融类直接投资。我国企业在“一带一路”沿线国家新增投资107.8亿美元，同比增长12.3%。目前我国仅有一家海外投资保险机构，而MIGA的承保额度最多只能达到7.2亿美元，各个项目的限额为2.2亿美元。而在中国发展高层论坛2017年年会上，多位企业嘉宾表示，预计2020年之前“一带一路”沿线国家基础设施建设的需求将达到8万亿美元，相对于目前我国对外投资蓬勃发展的现象，国内和国际海外投资保险机构的承保能力明显不足，今后必定难以满足我国对外投资融资需求。

(二)保险制度不完善

1.法律规定滞后

从海外投资保险业务开办至今已有三十余年，我国仍未有任何一部法律、法规中对海外投资保险制度作出规定，仅通过一系列通知类的部门规章对出口信用保险(含海外投资保险)进行管理。此外，当前对我国海外投资保险制度相关承保对象、范围等有所规定的是中国信保制定的《海外投资投保指南》。但是中国信保仅是一个不具有立法主体资格的政策性金融机构，其制定的业务指南仅能对海外投资保险业务进行一般性的指导，而不具有法律约束力。法律规定的滞后使得在构建我国海外投资保险制度以及处理海外投资保险案件时无法可依，在一定程度上会使我国海外投资及其保险制度的发展进程趋于缓慢。

2.承保地域有限

我国海外投资保险代位权的实现以与有关国家签订的双边投资保护协定为依据。据商务部统计目前我国已与130多个国家签署了双边投资保护协定，但是从地区来看主要集中欧洲、亚洲、非洲等地区，从国家来看主要与发展中国家签订双边投资保护协定，与美国等发达国家之间目前仍未签订投资保护协定。这使得国内投资者对未与中国签订双边投资保护协定的国家投资时有后顾之忧，发生纠纷时难以解决，“一带一路”沿线一些国家的社会动荡现象使得国内的投资者对该未签订双边投资保护协定的国家望而生畏，会阻却中国企业“走出去”的积极性。

(三)投保程序难度大

1.投保程序复杂

在MIGA投保的程序分为初步申请和正式申请两步。从初步申请到正式申请，需要三个月的时间，再到最终做出是否承保的决定通常需要120天，所花费时间成本是十分漫长的。目前国内海外投资须经国资委、发改委、商务部及财政部等部委审批，虽然取消了外管局审批，改由贷款银行代企业在外管局进行备案登记，但程序依旧复杂，需耗费较长的时间。复杂的投保程序、巨大的时间成本上转瞬即逝的机会令众多的投保人望而却步。

2.承保门槛过高

MIGA对投资的要求高，海外投资仅有较少一部分能得到担保。2013年10月1日 MIGA 颁布了52页《执行标准》详尽地从8个方面进行了规范，很多标准对“一带一路”沿线的投资项目而言是很难达到的。目前，作为国内唯一一家海外投资保险机构的中国信保对海外投资同样有着交较高的要求，要求担保申请人具有较强的综合实力、信用状况良好；基础交易为出口贸易或“走出去”项目，担保申请人具有海外业务经验，履约能力强等。对于一些正在发展中的中小企业来说，很难通过其高标准的信用评审、业务评审。

二、海外投资保险制度构建之设想

在“一带一路”背景下构建海外投资保险制度，无论是在海外投资保险机构的基本法律制度方面，还是海外投资保险业务的具体法律规则方面都要根据“一带一路”建设的特点创建。笔者认为应在健全承保主体结构的基础上促进相关保险制度完善，降低投保难度，进而建立一个有利于国际经济发展、资本充分流动的海外投资保险制度。

(一)健全承保主体结构

1.鼓励主体结构多元

目前，我国仅有中国信保开展海外投资保险业务，单一的主体结构使得其在承保范围、险种、赔付能力等方面能力不足。在“一代一路”倡议实施使得海外投资保险需求量增大，承保主体多元化是一个势不可挡的趋势。就目前我国的情况来看，还需政府牵头，鼓励海外投资承保主体结构多元化。具体来说，可以鼓励目前国内较大的保险机构在自己承受能力范围内逐步开展海外投资保险业务，一方面可以缓解目前国内海外投资保险主体单一的困境，另一方面可以扩大国内保险机构的业务范围，促进经济发展。

2.逐步提高承保能力

“一带一路”倡议实施后，国内海外投资呈现出一片繁荣的景象，自2013年起中国信保承保的海外投资项目大幅增长，2013年至2017年初，中国信保支持“一带一路”沿线国家出口和投资超过4400亿美元。但是就目前“一带一路”倡议实施的速度来说，中国信保的承保能力是远远不足的。笔者认为提高承保能力，不能操之过急，一方面是因为无法快速提高承保能力，另一方面是因为需要根据当前国内海外投资保险需求逐步提高承保能力。

(二)促进保险制度完善

1.稳步推进立法保障

目前，我国对于海外投资保险相关法律存在较大的立法空白，加快海外投资保险相关立法乃是大势所趋，考虑到目前我国海外投资保险制度尚处在发展探索阶段，《海外投资法》立法条件并不成熟，因此在《海外投资法》尚未出台之前，鉴于“一带一路”引发的海外投资急剧增长，投资者需要借助海外投资保险制度降低风险，我国可以先制定一部《海外投资保险条例》，满足投资者的现实需求，同时也能为将来制定《海外投资法》做好立法意见的收集，待条件成熟时再制定《海外投资法》，将海外投资保险制度整合到其中，实现立法的统一。

2.积极扩大承保地域

“一带一路”沿线 65个国家的经济大多处在发展中阶段，多存在民主不稳、族群冲突、法制衰微等特征，很多国家在劳工、土地、融资等方面规则不健全、不连续，执法随意性大，互相冲突。扩大承保地域对提高“走出去”的水平、构建海外投资保险制度是十分有必要的。笔者认为应该从两个方面积极扩大承保地域，一是商务部等部门应积极展开与“一带一路”沿线国家的磋商谈判，尽快促成双边投资保护协定的签署，以降低我国企业海外投资的风险；一是商务部等部门应积极参与到“发达国家的游戏”中，加入他们的游戏规则，以扩大海外投资保险所涉及的地域。

(三)降低投保程序难度

1.适当简化投保程序

适当简化投保程序，一方面有利于降低投保人的时间成本，另一方面也有利于增加投保量。笔者认为简化投保程序可以从以下几个方面入手：第一，适当缩短审批时间。在投资等经济型活动中，时间就是金钱，较长的审批时间可能会使投资者丧失大好的投资商机。第二，减少不必要的审批程序。实践中，由于程序实在是太多，需要多部门多层级审批，跨度较大，使得审批时间增长，进而使投保人放弃投保。在实践中，可以通过取消一些不必要的审批程序、联合办公等方式来降低海外投资保险投保的时间成本。

2.适度降低承保门槛

实践中一些中小企业因无法达到海外投资保险机构的高标准、严要求而无法投保海外投资保险，在海外投资中遭遇风险受挫或者畏惧风险而放弃海外投资。相较于大企业来说，中小企业自身的抗风险能力本来就较差，如果在“走出去”的过程中再得不到保险机构的支持就更难发展起来，也不可能做大做强，走向国际。笔者建议海外投资保险机构针对中小企业设置专门的承保门槛，适度降低承保门槛，降低中小企业的海外投资风险，从而更有利于促进我国的经济发展、推动“一带一路”战略的实施。