新时代背景下农村土地征收安置的制度创新：肇庆土地入股的案例分析

朱亚鹏 田肖肖

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广州 510000）

一、问题的提出

改革开放40多年，我国经济取得了举世瞩目的成就。改革开放的伟大征程也是我国快速城镇化的过程。而城镇化过程的实质就是农村的城镇化、农民的市民化和农业的生产方式转型。作为农业生产的载体，以及所有工业生产、商业活动、科技研发场所，土地是不可或缺的生产要素，也是城镇化进程中的关键要素。土地问题至关重要，不仅影响农业、农村以及国家的经济和社会发展，还在很大程度上影响国家、政府和农民的关系。[1]长期以来，我国的土地制度存在国有土地和集体土地的二元结构体系，两者之间存在土地权利和责任的双重不对等，严重阻碍集体土地流转和利用效率，[2][3]同时使得土地利益协调和农民权益的保护难度很大。集体土地征地拆迁和安置中普遍存在补偿标准较低、失地农民长效保障机制缺失、利益诉求表达渠道不畅等问题。因而，征地拆迁成为农村社会冲突的主要原因之一，[4]由此引发的维权行动也成为农民信访的主要动因之一。[5][6]

实践发展中，作为转变发展方式、扩大内需的战略重点，城镇化进程还处于快速推进阶段，城市边界不断蔓延，建设用地不断扩张，征地问题自然无法回避。许多地方政府依赖土地财政，通过初始阶段低价征地，高价卖地的方式，获取土地的高额增值收益来解决城镇化发展和基础设施建设所需要的巨额资金。[7]然而，随着农民对土地增值收益的预期提高以及维权意识增强，中央对强征强拆引发的恶性事件的严厉处罚，再三强调不允许强征强拆，应给予农户足够的补偿，地方政府征地时面临的资金约束和维稳风险日益增强，过度依赖土地财政的模式不可持续。更严重的是，这种“低价买地，高价卖地”推动城镇化发展的方式没有解决大量失地农民的生计问题，反而留下了人口城镇化、市民化的欠账。[8]

当下，作为未来发展方向，新型城镇化不仅涉及将农村土地转为非农用地，更为重要的是将农民转为市民，实现从“土地城镇化”向“人的城镇化”转型。实现这一目标首先要直面的是农村土地征收和安置难题，如何破解国有土地和集体土地二元结构体系下农村土地拆迁和补偿的难题，建立起合理的分配机制，切实保障农民的权益，推动农民转换为市民是新型城镇化面临的巨大挑战。如何通过制度改革和创新，切实保障农民最根本的土地财产权利是新型城镇化和整合城乡发展的关键问题。

学界高度关注城镇化与土地制度等相关问题，形成了比较丰硕的研究成果。整体上，学者们关于农村土地制度相关研究主要围绕以下几方面展开：（1）农村土地制度的变革、逻辑及其影响；[9][10][11][12][13][14]（2）土地制度改革和农地流转的制度选择与政策创新；[15][16][17][18][19][20][21]（3）拆迁补偿与安置的模式、存在问题与对策；[22][23][24][25][26]（4）新型城镇化与失地农民的社会保障、市民化与社区治理等方面。[27][28][29]

进一步聚焦农村土地征收，学界认为征地补偿中普遍存在征地主体不明晰、征地标准不合理、征地程序不规范等问题，[30]同时“一刀切”的货币补偿方式使得大部分农民在土地征收过程中经济权益、政治权益和社会保障受到不同程度的损害。[31]其制度根源是国有土地和集体土地二元体制以及地方政府对土地财政的过度依赖，导致城乡土地交易一级市场难以建立，低价征地屡禁不止。农村土地问题的核心是如何确保农民的土地财产权益，并建立起农民分享城镇化、市场化和经济发展带来的土地增值收益的制度与机制。而围绕土地增值收益分配，学界存在两种截然不同的争论：涨价归公和涨价归私。涨价归公主张，土地从农业用地转为非农用地引起的地价上升，是经济发展使然，与土地所有者无关。因此，土地非农利用的增值收益应该由全民共享，现行的征地制度存在其内在、合理的逻辑，[32]并不一定意味着对农民利益的剥夺。涨价归私主张，涨价归公理论忽略了土地所有者放弃使用土地的权利，在市场经济条件下应该按照等价交换原则对农民放弃使用土地的权利进行完全价格补偿。[33][34]毋庸讳言，一味强调涨价归公或涨价归私在中国的制度背景下都不具备操作性，涨价归公在一定程度上侵害农民的土地权利，无法缓和征地冲突；涨价归私容易滋生土地食利阶层，减少地方财政收入，进而造成社会阶层矛盾和影响地方公共物品供给。因此，在土地的开发、使用、流转和征收等过程中，建立合理的利益分配和利益共享机制，使土地增值收益在农民、村集体、政府和土地使用者之间合理分配是处理好问题的关键。[35][36]

传统的拆迁补偿模式存在严重的经济、财政和社会风险，难以为继，应该规范征地程序，建立合理、规范、多元的保障机制，建立公平的土地增值收益分配制度，这一主张是学界的普遍认知。[37][38]然而，学术研究对如何在集体土地转为国有土地过程中实现上述目标却语焉不详，缺乏有效的制度安排。[39]也有学者指出国家逐渐改变了单一的货币补偿安置方式，逐渐形成多元化的补偿趋势，[40][41]但如何设计出符合各方利益，能够推动城乡经济增长和社会发展的制度和政策安排仍是改革实践迫切需要解决的难题，也是学界研究不足、需要深入探讨的领域。

基于以上背景和不足，本文拟考察肇庆新区农村集体土地两级入股改革及其实施情况，探讨这一模式的特征及其理论意涵和实践启示，希望有助于探索一条可推广的土地征收补偿的模式。

二、肇庆土地入股的改革：背景、做法与成效

（一）城市发展需要破解土地难题

我国的土地制度经过了多次重要变化。随着改革开放的深化和城镇化改革的加速，大量的农村集体用地转为国有土地，用于城市的经济和社会发展。在土地二元制的背景下，国家主要对被征地农民采取货币补偿，补偿标准参考土地若干年农产品平均收益和安置补贴，整体补偿标准较低。政府近些年不断调整土地征收和拆迁的补偿政策。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”2014年12月，中央审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步推动农村土地制度的改革。2016年12月，中央进一步强调要统筹做好农村土地征收试点改革工作。2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的规定，将试点成功经验上升为法律，依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行。

广东地处改革前沿，较早开始探索农村土地征收、流转等方面的制度创新。早在20世纪80年代，深圳就在土地征收过程中探索留地安置模式。[42]2003年，广东省颁布《广东省征地管理规定》（粤府〔1993〕94号），明确要求征地时要安排10%的留用地给集体组织。为了缓解征地补偿中出现的各种纠纷和冲突，2005年广东省出台《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革的有关问题的通知》，要求地方政府在落实货币安置的同时可按照10%～15%的比例划拨留用地给被征地的村集体。2011年，广东省进一步规范留用地的管理。留用地安置政策有利于增加被拆迁农民获得土地增值的收益，为保障失地农民分享经济发展成果提供了途径。但该政策又带来了新的矛盾和问题，留用地不利于城市统筹规划发展，同时执行过程实施困难，随意性大，留用地产权安排存在争议，农民利益难以保障，腐败现象滋生。[43]改革措施仍处于艰难探索阶段，寻求改革突破口的压力和动力持续增大。

2008年广东省发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，将肇庆市全域纳入珠三角地区，这为肇庆发展提供了历史性的机遇。在政策的支持下，2011年11月,肇庆市提出了以肇庆高新区引领新型工业化、以肇庆新区引领新型城镇化的“两区引领两化”发展战略。肇庆新区的建设被赋予了广东面向大西南枢纽门户城市的主载体的高定位。然而，要顺利发展新区，土地征收和拆迁是关键。肇庆新区规划面积115平方公里，涉及超6万农村居民，8000亩宅基地置换，需要征收约8万亩农地。同时，肇庆城市发展用地不足，用地指标极其有限。如何在几年内顺利征收如此大规模的土地并将相关村民合理安置是一个非常艰巨的任务和挑战。

传统征地模式由政府主导，依托对农村集体土地的合法征收，整体补偿水平较低，实质是对农民土地资产的一次性买断，没有有效解决农民失去土地之后的生计问题和社会保障问题。事实上，不少地方的土地征收往往将城郊最富裕的农民转变为依赖低保的市民，失地农民很难真正融入城市，无法共享土地市场化和经济发展带来的利益。在城乡矛盾尖锐，土地冲突群体事件层出不穷的形势下，如果按照传统的方式征地，肇庆新区的拆迁工作将面临严重的挑战。

（二）“土地入股”改革的制度创新

为了破解土地征收和安置可能出现的各种社会问题，肇庆市相关部门与相关专家合作，审慎研究，提出了创新性的农地转让安置新模式。肇庆新区土地征收安置的总体思路是将新区规划涉及的相关村集体的土地采取入股的方式，让村集体和村民通过持股，可以分享未来土地市场化和新区经济发展所带来的土地升值。同时，由土地股份公司替农民补缴社会保障金，从而使村民社会保障市民化，促进农民向市民转变。具体做法包括：

1.成立村级土地公司

以行政村为单位，由各村民小组以其全部土地入股，股东为村民小组。具体股权比例按照各村民小组的土地面积及土地类型进行界定。此外，为了应对户籍、人口带来的变化，村集体预留部分股份用于股权完全固化之前由于户籍、人口变化所产生的股权调整。

2.成立肇庆新区土地总公司

相关村级土地公司以全部土地入股，肇庆新区管委会则以土地整理、开发、运营投入的各项成本入股，共同成立肇庆新区土地总公司。双方股权依据协商而定，比例为20：80。在村级公司拥有的20%股权中，12%股权按照原有返还留用地的市场加权平均价格直接固化为可经营性物业设施，8%股权参与土地总公司运营利润分红。同时，取消征收农村集体土地而给相关村集体留用地的安排。

村级土地公司入股后，将土地使用权流转至总公司，由总公司负责相关土地的整理、开发和运营。当土地征收条件成熟时，由土地总公司配合完成土地征收变性工作，在此之前不改变土地性质和农用地用途，即村民和村集体在此期间可以继续以前的生产和生活方式。为了切实保证村民的长久权益，在股权安排方面建立对村集体股权进行保护的“防稀释条款”，约定村公司所占股份不因任何原因发生稀释。村集体所持有的12%股权直接转化而来的可经营性物业设施产权归村公司，具体由村公司运营并享有收益。为了保证可持续发展，这些物业原则上不能转让。运行物业所产生的收益主要用于村民的分红和集体福利。

土地总公司为资产管理公司，不参与常规化市场投资行为，主要享有土地和物业增值收益及户外广告等城市资产特许经营权所带来的收益。土地出让后，出让价高于基准价部分由政府按照一定比例注入总公司。

3.大产权房安置

土地征收和流转过程中最困难的是对村民的安置。传统的安置往往是给予被拆迁村民一笔货币安置金和安置补偿金，或者提供回迁房，回迁房的土地性质一般还是集体用地，即小产权房。这种方式往往容易产生“城中城”“城中村”现象，导致城市规划的不统一和管理方面的割裂。肇庆的安置按照就近安置和相对集中原则，在新区范围内选择多个安置点，依照高标准建设大产权的安置房，在定价时参照建筑成本价，并与拆迁房屋的补偿标准挂钩，原则上不增加农民搬迁负担。同时，在拆迁过程中，对村民的住房按现有房屋及土地使用权评估作价，予以货币补偿。

4.市民化的社会保障

如何确保农民失去土地的社会保障是实践中的难题。肇庆新区在这方面进行了制度创新。其主要做法就是通过股份公司补缴坐实村民的社会保障账户，使被拆迁的农民待遇真正实现市民化。具体而言，为全体土地股份化农民设立个人社会保障账户，由土地股份总公司填实社保缴费12年，由村级土地股份公司填实缴费3年，其余缴费由个人自理，农民即时享受市民的社保、医保和养老保险。

5.就业保障和创业激励

在拆迁过程中，失地农民如何能够离土但不失业，是保障失地农民权益最困难的部分。肇庆主要的做法包括，通过集体经营所持有的物业，保障部分村民稳定就业；成立就业服务中心，对村民进行技能培训和就业咨询，积极提升村民的就业能力；政府出台支持村民创业的优惠政策，为村民提供创业的扶持资金和优惠的税收政策，鼓励村民自主创业。

（三）改革成效

自2013年8月开展“土地入股”改革以来，肇庆新区土地流转、收地及土地管理、安置房选址和设计、养老保障等各项工作已基本完成，取得了阶段性成果。以试点的彭寿社区为例。彭寿社区位于肇庆新区核心区范围内，共有田心、彭寿、罗水3个自然村，共15个居民小组。2011年在册人口2491人，约800户，共有土地5500亩，其中村庄建成区、宅基地共约700亩。除村庄外，彭寿试点全村共约4800亩土地，到2016年已全部流转到新区土地资产管理总公司。到2016年底，肇庆新区总流转土地已超过6万亩，2017年底突破7.5万亩。

改革前，土地收益主要以农业生产经营和发包经营为主，平均每年每亩土地收益约1000元，人均每年村集体分红约1600元。参加改革后，每亩土地流转补偿款5.49万元，人均分配10.60万元；后续收益包括商业设施租金和谷物保障（按1.8元/斤计算），每亩土地每年收益约4000元，人均每年收益约7500元，是原有收益的4～5倍。同时，低价值的农村平房变成高价值的大产权小区房，房屋资产大幅增加。村民享受和市民完全一样的城市养老、医疗保障和其他公共服务。

肇庆新区的土地制度在短短2～3年间，完成近8万亩的土地征收任务，并且没有出现任何激烈冲突和上访等事件。甚至出现不少村庄的村民主动要求政府动迁的状况。这一改革产生良好的社会反响和可借鉴的思路。例如，深汕特别合作区集体土地征收和流转总体方案中直接借鉴了肇庆方案的主要框架。

三、肇庆模式的特征与局限

（一）集体土地股份化、资本化，切实保障村民的土地权益

我国长期存在的国有和集体二元土地结构使得历史矛盾积累，利益平衡困难，改革推进举步维艰，已成为新型城镇化、农民市民化问题的关注和焦点。做好土地文章是进一步发展的关键，核心在于处理好利益分配问题，破解当前土地经营权难题，尊重和保障农民的土地权利诉求以及土地增值收益。不少学者建议要保护农民的财产权利，规范土地的征收和补偿，区别征地用途，给予农民公正合理的补偿，公平分配土地增值收益。[44][45]但是，如何规范征地程序，建立增值收益分配制度仍然有待实践探索。

传统征地补偿中存在三个难题：（1）对农民整体补偿标准较低，一般只考虑土地及其附着物，对土地的补偿标准按照种植农作物的年产值核算，补贴时间较短；（2）土地征收即失业，土地被征收之后，失地农民失去稳定经济来源；（3）社会保障不足，土地不仅是大多数农民赖以生存的生产资料，还承担了社会保障功能，增强农民抵御风险的能力。土地征收使得农民失去了土地，但又不能提供相应的社会保障服务。很多地方将失地农民纳入低保，使积极的劳动人口变成消极的福利依赖者。肇庆新区创新性地通过集体土地入股方式破解了上述难题，具体行动包括：（1）首先对村民进行土地补偿，包括土地流转补偿（4.29万元/亩）和一次性货币补偿（1.2万元/亩），并规定自实施之日起三年内，如国家、省、市有新的征地补偿政策出台，提高征地标准，则按新的征地补偿标准给村集体补足差价；（2）土地入股，设置“防股权稀释”的股权安排，切实保障村集体土地股权的稳定，从而实现农民和集体对土地权利的长久持有和土地升值的利益分享；（3）通过分红等方式使农民和村集体享受经济发展所带来的土地价值的增长，通过将保留土地转化为商业物业，使得农民可以获得稳定的经济收入，实现失地之后的可持续生计；（4）对农民的宅基地给予比较公正的估值和补偿，并通过大产权房予以安置（以户籍人口人均40平方米为标准），从而使低价值的农村房置换为较高价值的商品房；（5）通过村股份公司和新区股份总公司代缴社会保障金，使得被征地的村民享受与市民一样的养老、医疗等社会保障和公共服务，免除村民的后顾之忧；（6）通过细致的制度安排，有效地实现过渡期对农民权益的保障。例如，在土地总公司产生实际利润前，按照每亩每年1000斤谷物标准对村民实行“预分红”，当实际股权收益大于该补偿时，则该政策自行取消。另外，村集体可经营性物业的租金收益分红实现“预返租”，即在物业未建成并移交村级土地股份公司前，按照周边市场平均租金价格实行“预返租”，甚至允许村民根据市场成熟程度选择移交物业经营权。通过这些托底机制和制度安排，政府在利益分配方面很明显向村民倾斜，避免传统的一次性货币补偿，不考虑过渡阶段农民利益可能遭受的损失，有效地保障农民土地权益和稳定的现金收入，实现了失地农民收入当前大幅提升，长期稳定可期，社会保障完备无虞的良好安排，切实维护了农民的权益。

（二）“留地安置”的货币化、股份化

广东比较常见的对改制农民的合理安置措施包括留地、留房产、留物业等多种途径，让土地入市的农民能够长期享有部分国有土地的占有权、使用权和收益权。这些措施固然有利于保障被拆迁农户的经济利益和保护村民文化与心理纽带，但留地等做法不利于地方政府的整体规划，形成某种形式上的“城中城”或者“城中村”，不利于城市统筹发展。再加之由于城镇化速度很快，地方政府很难找出合适的地块，留用地无法兑现的情况比较普遍，[46]政策落实困难，执行随意性大，容易产生新矛盾。[47]

肇庆模式通过提供大产权房的集中安置、土地股份入股、投资物业和管理经营物业，可以较好地解决对村民的土地和房产的安置和补偿，有利于村民持续分享土地升值和投资升值带来的收益，又有利于真正推动转制村民市民化，促进城市的整体规划和发展，避免形成“城中村”等后续管理难题。其实质是对留地安置方式的深化和完善。具体而言，肇庆模式进一步确保了失地农民的直接补偿、社会保障，通过土地入股等方式将留地模式股份化和货币化，既从保护农民权益方面坚持了留地模式的政策初衷，又在城市规划和发展方面避免了实质留地安置方式存在的无地可留（往往采取折算货币补偿的方式安置），或者留置土地之后出现的城市发展中保有集体用地的二元结构所带来的管理难题和弊病，更好地实现了土地使用效率最大化和政府规划管理的统一性，避免新的城市“法外空间”的形成。[48]此外，留地安置方式往往还存在农民的留用地使用权虚置，实施过程中存在村组织信息不公开、侵占集体利益、农民的权利难以保障、社会矛盾频发等问题。[49]肇庆模式的优点则在于通过将股份化用于留置的土地，可以更好地维护农民土地权益，探索一条让失地农民共享经济社会发展成果又符合城市整体规划和经济增长要求的新路子。

（三）重“人”而非重“地”的思路突破

肇庆模式实践了一条农村土地改革新路径，既有别于传统的土地征收，又有别于集体入市。与传统的土地征收相比，肇庆模式实行集体的土地转让征收，而不是部分转让征收。这一过程使得产权主体明确，农村集体经济组织成为入市主体，地位比较主动，参与性较强，具有协商话语权，不同于传统征地中农民作为被征收对象，被动接受，参加性较弱，话语权较弱。其次，从补偿方式来看，传统征地拆迁一般采取“一刀切”的方式，即一次性的货币补偿（也有少数住房安置、入股安置等），整体补偿较少，农民不能获得土地溢价和经济发展带来的长期增值收益，同时社会保障和稳定收入无法有效保证。肇庆通过土地入股和宅基地拆迁安置，既保障农民获得不低于务农收入的直接补偿和市场价持平的大产权房，又可以从管理物业的出租收入中获得稳定的分红以及解决部分就业，还通过成立两级股份制公司一次性补缴各种社会保险，获得完全市民化的社会保障待遇，并通过持有股份，分享未来的经济发展带来的地价溢价，确保了失地农民的可持续生计和生活保障。同时，相较以往的“先拆后补”，肇庆模式采取了“先安置再拆迁”，土地总公司未取得实际利润前对村民实行“预分红”，充分考虑过渡阶段农民的利益，这一系列安排的发生有效缓解了农民的抵触心理，避免了社会冲突的发生。

肇庆模式与集体土地入市存在共性和区别。相同之处在于村集体作为流转单位，参与性较强，对农民土地出让的收益中直接获利较多。不同之处在于：一般集体入市到期后，地上建筑物无偿归集体所有，农民长期持有土地。[50]而肇庆模式则在于通过土地入股和股权安排，让农民长期获得土地收益，但不直接保有土地；土地的承包权、经营权发生转移，但农民仍然保有很大部分的收益权。这一土地所有权、经营权、收益权分离的做法既保留了集体经营性建设用地入市的核心逻辑，即土地剩余控制权和剩余所有权向农民转移，[51]又可以解决集体经营性建设用地入市的现实争议，即为了弥补城市建设用地缺口实行的集体土地入市不仅导致地方政府因公共利益进行的征地受到农民反对，而且容易形成庞大的土地食利集团，加剧征地冲突。[52]此外，集体土地入市仅仅针对农村土地集体建设用地中经营性集体建设用地，不包括农业用地以及农村建设用地中的宅基地和公益性集体建设用地。而肇庆模式是全村的整体土地流转，涉及的范围更广，补偿和保障涉及的内容更为广泛。政府的改革思路逐步从传统的“经营土地”转向全局性的“经营城市”，更重“人”而非重“地”，可谓一种突破和进步。

（四）肇庆模式的适用局限

然而，一个成功模式的评判标准更在于是否提出一套机制，一个可复制、可推广的标准规范。以这一标准来衡量，当前条件下肇庆模式的适用和推广仍存在一定局限性。

1.《中华人民共和国土地管理法》确立了“土地用途管制”和“耕地占补平衡”的基本制度，并对农用地转用和土地征收的审批权限及程序进行了明确规定。肇庆模式实际上是一个统筹规划、系统设计的方案，在解决城市建设用地缺口的过程中考虑当前和长远，整合了土地征用、集体经营建设用地入市、承包并流转、存量集体用地包括宅基地改革等一系列土地政策于一体。虽然在制度设计上并未突破现有的法律法规，但是在土地用途多重管制的境况下没有严格的法律依据，从合法性障碍来看不适合大规模推广。

2.肇庆模式是一个实施性较高的方案。方案之所以能够顺利推进很大程度上依赖于实施过程中采取承包地完成征收之前提前支付征地款、宅基地大产权房安置置换、土地入股预付商业租金等一系列利民和过渡措施，使农民对政府产生信任，缓解抗拒心理。这一模式的成功之处在另一侧面也是其推广的局限之处。因为预支付、预补偿的方式相应对政府的财政能力提出了更高的要求，对新区的持续经营能力也提出了更高的要求。政府过往增加储备用地以备未来落实大项目，“低买地高卖地”获取土地出让金投资城市基础设施建设的工作方式难以为继。反之政府在征地过程中必须提前通盘规划，明晰土地征收的诉求，切实盘活土地资源，提高土地利用效率。肇庆政府花费大功夫，慎重研究提出创新方案，但是方案能够顺利落地，解决征地难题，也离不开肇庆的区位优势和经济优势，以及广东省产业转型升级的政策机遇。如果地方政府不具备财政能力和土地持续运营能力，要落实征地中缓和社会矛盾的一系列利民措施也是“巧妇难为无米之炊”。

3.肇庆模式的另一适用前提是土地增值收益共识的达成。目前土地征收和开发，无论是哪种模式，面临的最大困境是如何协调政府、开发者和原住农民之间的利益。只有各方对土地增值收益达成共识，才能有效推进工作。肇庆在土地征收之前，土地价格维持在正常水平，并未进入城镇化带来的价格暴涨阶段，使得农民对土地增值存在合理的预期，从征地中获得的补偿远高于之前的土地收益。政府、土地公司、村集体、村民等利益相关方能够就增值收益分配达成共识，有效推进合作。需要明确的是，在经济发达和经济欠发达地区，土地承担的功能不同，农民的预期也存在差异。如果城市发展过程中土地价格已进入攀升阶段，农民已经享受土地红利，将对土地升值存在较高预期，在土地开发中，政府和开发商将难以给予足够的补偿，农民的增值预期得不到满足，利益共识将难以达成。

四、走向参与、共享和可持续的新型城镇化模式：肇庆模式的启示

（一）深耕土地股份制改革，统筹兼顾效率与公平

肇庆模式中的“土地入股”改革并不是一个全新的概念。早在20世纪90年代初，土地股份制改革就由广东南海发起，在珠三角铺开，兴起原因在于“南方谈话”后，大量外资抢注广东，再加之本地家庭小作坊的涌现，珠三角土地市场严重紧缺，“向农村要土地”成为趋势。但是，过去的股份制改革与现在的肇庆模式有很大区别。过去的股份制改革并不涉及征地，没有改变农村土地的所有权性质，本质是村社主导的工业化的结果。农村依靠集体土地租用启动工业化，避免国家土地征用的环节，将农地非农化利用所造成的级差地租留在村庄内部。[53]而肇庆模式的土地股份制改革是村级土地资产管理公司和肇庆新区土地股份总公司“两级土地股份化”改革，建立了“集体入股国有”的混合所有制形态，本质是征地前提下的政府让利改变了农村土地的集体所有权性质，将集体土地转为国有土地。这一政策转变不仅深化和利用了过去股份制改革积累的经验，也是政府规避历史教训，统筹公平与效率，对农民权益的主动承诺和认可。

以往的土地股份制改革适应了当时工业化发展的需要，缓和了家庭联产承包责任制与经济社会发展的矛盾。然而最早实行土地股份制改革的珠三角也一度陷入了发展困境，主要表现在三个方面：一是利益失衡不断。受限于村庄治理结构，集体资产经营体制难以突破，重大事项的决定权掌握在村委会、村党支部手中，无法形成有效的“委托-代理”关系，农民监督难以落到实处，农民的股份权益经常受到代理人的侵犯。加之随着集体资产的增加，村庄内部关于集体成员的身份和界定引发了大量矛盾，一些人员（如外嫁女、赘婿、“农转非”成员）对股份权利的诉求造成了群体性事件和越级上访，社会冲突不断，政府维稳成本不断提高。[54]二是土地利用方式粗放，效率低下。珠三角的土地股份制是建立在劳动密集型产业基础上的“物业经济”，以村域经济为主导，土地利用方式粗放，资源浪费严重，与城市发展模式和现代工业发展不相适应。更为严重的是，伴随着大量的非正式开发和过度开发，农田保护区、经济发展区和商业住宅区的比例严重失调。[55]三是形成了庞大的食利阶层。珠三角的土地股份制改革使得村庄集体成为土地增值收益的主要分享者，滋生了庞大的土地食利阶层，不利于整体社会公平。而且在之后的产业升级和三旧改造过程中，土地二次利用和征地拆迁变成了不可能的事情，政府资金花费巨大却收效甚少，进一步制约了城市的更新和发展。城镇化发展模式必然要求对土地的连片开发和集约利用，为了减少利益冲突和交易成本，将土地权属转为国有是政府的理性选择。肇庆模式抓住了改革时机，正视过往教训，将股份制改革引入征地拆迁，并进一步深化设计，将其作为一种政策工具实现农民对增值收益的共享，真正让利于民；同时又通过改变土地性质强化了政府对土地的统筹规划和集约利用，避免村域经济的分割和后续二次开发的困难，兼顾了公平和效率。

（二）创新土地征收和补偿方式，实现农民的可持续生计和社会保障

新型城镇化的关键是人的城镇化。如何让被拆迁农户得到合理补偿，获得稳定收入，真正融入城镇是新型城镇化和整合城乡发展的关键问题。肇庆模式的主要优势就是通过制度创新，有效地破解了失地农民可持续生计和市民化的难题。具体经验包括：（1）保资产（保地）：通过集体土地入股，让农民和村集体保有和分享地权，通过长期持股和经营物业，实现集体土地权益的股份化、资本化，真正实现了村民对土地增值的利益分享；（2）保收入（保业）：通过经营商业物业、持股分红和自主创业等形式，实现从农业到非农产业的转化，保持和增加了收入，拓宽了收入来源；（3）保福利：基于土地入股的收益为村民缴纳社保，使村民整体参加城镇社会保险，享受市民保障待遇，真正实现保障待遇的市民化，形成了农民市民化的可行路径。农民市民化并非仅仅指身份转变，更指社会保障、（工作）机会等享受市民同等待遇，尽管新市民的心理和行为的转变需要一个过程。

农民能否获得土地财产权利，真正实现土地产权剩余控制权和土地价值剩余索取权是新一轮农村土地制度改革的聚力点。在土地二元制的背景下，土地增值收益分配制度的演进具有明显的政府主导特征。征地的实质是地方政府对农地剩余控制权和剩余索取权的获取，使得农民无法获得和分享经济发展和市场化带来的土地增值收益和级差地租。集体土地入市等改革的实质就是将集体经营性建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，实现农民对“剩余控制权”的实际掌握，切实维护农民的土地财产权利。两者皆有不足，征地损害了农民的权益，集体土地入市容易产生新的阶层矛盾，也不利于土地规划控制和集约利用。肇庆模式是土地征收的一种混合设计模式，通过集体土地（包括现行政策下村集体可留置的土地）两级入股，在改变土地权属的基础上，形成了农民对土地市场化和随着经济增长而出现的地价溢价收益的剩余控制权的保有和剩余索取权的分享。

（三）走向一个多元参与、利益共享、协同治理的土地征收安置模式

传统的土地征收补偿往往采取以权力为中心的行政化路径，由基层政府或者代理公司与村委会签订协议，村民被动参与，利益表达和参与的机会和途径很少。一方面，土地征收、房屋拆迁过程中的安置补偿，信息不公开，程序不透明；另一方面，征地补偿“一刀切”，整体标准低，不能切实保障村民利益。制度不完善和补偿安置不够公平，导致一些社会治理中的问题难以解决。很多土地征收安置问题即使短期内得到解决，依然蕴含着后续的社会隐患和不稳定因素。

肇庆模式代表了一种新型、多元参与、协同、基于市场化的利益共享路径。在征地安置过程中采取了村民、村民小组、村委会、基层政府和新区管委会等主体多元参与的格局，程序透明，信息公开，有助于提高征地安置等决议过程的合法性。在利益分配方面，基于市场机制和利益共享的原则，形成比较透明、公平的土地征收、发展和补偿安置的计划，较好地维护了各方利益，尤其是实现了农民的直接利益和间接利益、短期利益和长期利益的统一。通过上述各种制度和机制，有效保证了农民的利益，实现了利益方面“老的全有，新的更多，虚的变实”的局面。公正合理的制度设计和补偿得到农民的认可和支持，从而避免了拆迁中常见的利益冲突。

对政府而言，通过创新性、可落地的制度安排，总体上投入不大，却可以实现经济发展和社会发展双重目标，形成良好的营商环境，并有利于实现“科学规划、从容建设”。通过按照市场加权平均价格返还商业物业，肇庆新区取消了留用地安置的方式，避免出现大量“插花地”和新城中村。政府部门统一整理、开发和经营土地，可以实现整体规划、系统开发，有助于引进高科技、实力雄厚的企业投资，实现高质量发展。

（四）建立“利益共享社会”：被拆迁社区和民众与城市发展利益与共

肇庆新区的制度创新不仅较好地补偿了农民的土地和房产，而且通过土地股份化改革使农民能够分享新区未来经济增长带来的土地和财富增值，同时享受市民同等的社会福利待遇。通过这种制度创新，肇庆在某种程度上建立起被拆迁村民与城市的一种利益共生关系。肇庆新区未来经济发展得越快越好，被拆迁农民的股份分红和物业收益也就越多。这在某种程度上建立起了一种“利益共享社会”（stakeholding society），形成失地农民对城市“拥有股份”的共享共担的发展理念和实现机制。失地农民因而形成了积极的心态和参与意识，关心、支持地方经济社会发展，而不是传统失地农民的漠视甚至反对的态度。这种“人人持份”社会理念既是建立“包容性”增长的观念基础，也完全符合共享的发展目标。

五、结论

基于粮食安全和耕地需要，我国法律法规对农村土地利用施加了重重限制。然则，作为转变经济发展方式、拉动内需的重大战略部署，我国城镇化还处于城市蔓延和扩张阶段，对城市建设用地和资金需求甚大。在政府方面，农地急需转为建设用地以弥补用地缺口；在农民方面，土地是赖以生存的生产资料，承担着无数个家庭的生计；在开发商方面，土地是紧缺的生产资源，预期获取高额的经济回报。从而，在多方力量的碰撞之下，征地利益往往难以平衡。征地问题的核心在于利益，能否有效保障农民的土地权益，推动农村土地的集约利用，建立起公正、合理的土地增值分享机制是改革的关键点。

肇庆新区通过两级土地股份化改革的制度创新，为破解中国城镇化的土地征收难题、推动失地农民的市民化提供了可借鉴的思路。首先，肇庆新区方向明确，在土地征收中主动让利于民，积极吸纳珠三角土地股份制改革农民对增值收益分享的经验，打破了传统征地中政府对土地增值收益的垄断；同时坚持统筹规划、系统开发，规避了珠三角土地股份制改革带来的社会利益冲突、土地利用效率低下、二次开发困难的困境；其次，肇庆新区通过公正透明的补偿安置程序和多样化的补偿安置方式，在土地利用方式、土地商业化、农民变股民的过程中将农民间接损失、财产损失、长期收益纳入在内，建立了多元参与、利益共享的机制，实现了土地制度创新。农村集体土地股份化和资本化的操作有利于推动经济社会的整合发展和可持续发展，有利于实现以人为中心的新型城镇化，推动新市民真正融入城市生活，平等享受与市民相同的福利待遇和公共服务。

肇庆模式不仅是一次生动的地方实践，更带给我们对征地制度改革的进一步思考。未来征地制度改革应注意以下问题：一是政府应由经营土地向经营城市转变。土地城市化的实质是工业化的思路，为大工业找地，为就业找场所，为政府找税收，对城镇化建设曾发挥积极作用。[56]但随着经济的发展，这一思路弊端日显，土地利用方式粗放，历史遗留问题突出，城市化滞后于工业化。进一步发展必须转变思路，正视问题，弥补历史欠账。城市的发展离不开土地，离不开产业，更离不开人。政府的思路应该由单纯经营土地转向全局性经营城市，将征地拆迁与城市规划发展相结合，将政府诉求和农民利益相结合，通过统筹考虑、制度保障、政策联动实现经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环保发展规划的协调统一，避免相互脱节的弊端。二是改革必须重视“人”的问题，征地过程中“人”的问题更多是指农民的问题，农民的利益不能局限于一个阶段一个时期。城镇化过程必须保护好农民的长期利益，通过合理的制度设计，多样的政策工具建立起农民共建共享和持续发展的新路径。因此，政府在土地改革过程中必须重视“人”的问题，审慎研究，逐步推进，减少历史欠账，同时避免进入另一个极端，滋养不劳而获的土地食利阶层，最终实现持续发展和有序发展的目标。

农村土地征收安置和农业人口转移市民化是一个长期的过程，也是一项复杂的工程。本文描述了一个东部城市新区发展中整村搬迁和安置的制度创新，由于案例研究的局限，所提出的安置模式能否适用于其他地区，该模式适用要具备哪些条件，该模式的中长期后果如何都有待于进一步观察和后续研究。