复合治理视角下的行政体制改革：理论与实践

张 昕

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、引言

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。具体来讲，国家治理体系包括不同的子体系，如立法体系、行政体系、司法体系、政党体系、军队体系、外交体系、社会治理体系、经济治理体系、生态治理体系、中央治理体系、地方治理体系、基层治理体系等；其中，行政体制或体系是国家治理体系的核心，涉及国家的各种职能活动，关联国家与市场经济和市民社会之间的分工与协同关系。如果说体系涉及的是国家治理相关的制度安排，那么能力涉及的是运用知识完成国家治理任务或目标的有效性。

国家治理任务或目标随着国家职能的变化不断增多。亚当·斯密于1776年发表的《国富论》奠定了市场经济的理论基础。亚当·斯密认为，与市场经济相匹配的是守夜人国家，即国家的职能只限于保护私有财产不受内外势力的侵犯，以及最基本的公共工程建设。[1]随着市场经济的发展，收入的两极分化不断地加剧，人们开始期望政府的干预，福利国家应运而生。福利国家是通过国家的途径供给社会福利，如医疗、教育、社会救济和扶贫。福利国家政策是由行政体制来执行的。针对不断扩张的行政自由裁量权，德怀特·沃尔多指出，福利国家就是行政国家，我们的福利、幸福以及个人生活在很大程度上都依赖于围绕和支持我们的行政管理工作的好坏。[2]然而，福利国家是基于税收来为福利供给融资的，随着经济周期性衰退，福利国家的财政危机此起彼伏，世界范围内的政府再造运动如雨后春笋般兴起。无疑，这场运动的行动纲领——“少一些政府，多一些治理”——预示了福利国家的范式变迁。

艾尔弗雷德·钱德勒指出，战略决定结构。[3]我们国家的改革开放政策决定了行政体制改革。确切地讲，让市场经济在资源配置中起决定性作用，意味着国家政府的权力受到宪法和法律的严格限制，即有限政府的观念。西方发达国家的经验表明，市场经济与有限政府和市民社会相匹配。有限政府不是小政府，而是有限职能的政府。与此同时，有限政府鼓励市场和市民社会组织参与公共政策的制定和执行，即参与政府的行政管理。奥斯特罗姆夫妇认为，与市场经济相对应的是公共经济，关联于公共服务的有效供给。[4]公共服务传统上关联于国家政府的垄断供给，奥斯特罗姆夫妇认为公共服务存在四种理想类型，对应不同类型的公共选择，其中，社区（共同体）供给模式是不同于政府供给模式的公共选择。[5]

公共管理的传统范式——政府官僚制存在智识上的危机，主要表现在与民主制的张力上。尼古拉斯·亨利指出，官僚制是科层的、精英的、专业化的以及知识广博的，而民主政体是社群的、多元的、大众化的以及孤陋寡闻的。[6]针对官僚制在美国的发展——以伍德罗·威尔逊的国会制政府为衣钵，文森特·奥斯特罗姆提出了一种可替代的、基于民主制的行政范式。如果说政府官僚制是单中心的、等级结构的、大而全的以及价值中立的，那么民主行政范式就是多中心的、复合结构的、小而专的以及宪政取向的。[7]基于奥斯特罗姆夫妇的多中心治理范式，斯蒂芬·奥斯本指出，新公共治理应该成为公共管理的新范式，而新公共管理只是一场政府再造运动。[8]

新公共治理范式强调公共服务供给组织是多样化的，包括公共、私人和第三部门组织；公共服务不是孤立的，而是一个体系，正如奥斯特罗姆夫妇所阐明的那样，公共服务是一种公共服务产业或公共经济；[9]强调公民的协作生产（co-production），如果没有公民-消费者的参与，公共服务就不会有良好的效果，教学相长就是这个道理。[10]然而，新公共治理范式只是一种研究倡议，没有建立系统化的理论体系。本文在多中心治理范式的基础上，建构了复合治理的框架体系。无论是公共经济（公共服务）还是市场经济都是由物品和服务的四种理想类型构成的，四种理想类型如何公平而有效地供给是问题的关键。公共管理的传统范式认为公共服务由政府官僚制来垄断供给，复合治理新范式强调超越政府官僚制，探讨可抉择的公共服务供给体制。

行政体制改革的价值取向是立宪民主的。立宪民主不仅包括法治的价值观，而且包括民主的价值观。民主的目的是促进公民参与公共事务的管理，而法治的目的则是通过法律一方面规范和限制政府的规模和范围，另一方面保护公民权利不受政府滥用或误用公共权力的侵害。宪法就是一整套元规则体系，不仅规范着基于正式规则的政治国家（公共部门），而且规范着基于非正式规则的市民社会（第三部门），更规范着基于混合规则的市场经济（私人部门）。作为行政法的调整对象，行政是在法的统领下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。随着福利国家的崛起，行政也从消极的秩序行政转变为积极的给付行政。正如莱昂·狄冀所指出的那样，公共服务的概念正在取代主权的概念而成为公法的基础。[11]

中国行政体制与其说是大一统（利维坦式）的框架体系，不如说是“条块结合”的矩阵结构。联邦制的理论基础是复合共和制的政治理论，复合治理起源于复合共和制的政治理论。不同于复合共和制强调两个层级政府之间的相互制衡，复合治理强调政治国家、市场经济和市民社会之间的相互制衡。与复合共和制相同，复合治理也强调立宪选择，“立宪选择不必限于立宪协约或者属于全国政府的宪法修正案，它能够应用于人类治理的所有制度。州宪法、市政宪章、公司宪章、志愿社团和俱乐部在本质上也可以被看作是立宪的。”[12]确切地讲，复合治理探讨的是政治国家、市场经济和市民社会在公共服务供给上的分工与协同关系，复合治理新范式应该成为中国行政体制改革的策略选择。

二、复合治理框架体系

组织存在的逻辑是什么？曼瑟尔·奥尔森认为，集体行动相当于供给公共物品（公共服务），[13]公共物品（公共服务）供给需要组织化的集体行动。作为集体行动的组织，其存在的逻辑在于供给公共服务（公共物品）。公共服务是多种多样的，供给组织也应该是多种多样的；公共服务的多样性可以解释供给组织的多样性。奥斯特罗姆依据消费上的竞争性与使用上的排他性把公共服务划分为四种理想类型，[14]分别是：（1）公共物品和服务，既不存在竞争性又不存在排他性，如国防和法律秩序；（2）私人物品和服务，既存在竞争性又存在排他性，如食品券和养老；（3）共享物品和服务（公共池塘资源），存在竞争性但不存在排他性，如牧场和公园；（4）俱乐部（可收费）物品和服务，存在排他性但不存在竞争性，如高等教育和高速公路。

一种类型的供给组织专长于一种类型的公共服务供给，这符合劳动分工与专门化的逻辑。实证研究表明，政府专长于公共物品和服务的有效供给，企业专长于私人物品和服务的有效供给，社区（共同体）专长于共享物品和服务（公共池塘资源）的有效供给，非营利组织和社团专长于俱乐部（可收费）物品和服务的有效供给。[15]这就是公共服务的分类供给模式，不同类型的公共服务对应不同类型的供给组织。公共服务的分类供给模式呼应了行政法中对行政主体的界定，即国家行政或行政国家的主体不仅包括政府组织，还包括市场和市民社会组织。[16]确切地讲，受行政法约束的各种类型的组织（法人）都可以看成是国家行政或行政国家的主体。

如何理解组织（法人行动）的类型学？本文提出了法人行动的组织理论。理论上存在三种法人原型：（1）基于权威协调机制的公共法人；（2）基于价格协调机制的私人法人；（3）基于信任协调机制的社会法人。进一步讲，三者分别是政治国家的法人原型、市场经济的法人原型和市民社会的法人原型。法人原型是一种概念构想，为了建构组织相关的理论。概念构想在现实世界中并不存在，它是对客观现象的主观抽象，属于认识论的范畴。早在罗马法中，法人与自然人一样成为法律规范的主体。法人一定意义上反映出亚里士多德对人类本性的理解，即人是政治（社会）动物。[17]

詹姆斯·科尔曼指出，一个躯体内包含两个自我：一个是客观的自我，称为委托者；另一个是行动的自我，称为代理者。如果两个自我不在一个躯体内，那么一个最基本的法人行动便产生了。[18]三种法人原型分别作为委托者和代理者，它们之间的委托-代理关系就形成了法人行动的九种理想类型（见表1），分别是政府、国有企业、公共非营利组织、自然垄断企业、私人企业、社会企业、社区（共同体）、私人非营利组织和社团，这就是法人行动的组织理论。九种理想类型合并同类项之后就形成五种理想类型，分别是政府、企业、非营利组织、社团和社区。通常，政府代表政治国家（公共部门），企业代表市场经济（私人部门），非营利组织、社团和社区代表市民社会（第三部门）。由此可见，从三种法人原型到五种理想类型，我们可以推论出政治国家（公共部门）、市场经济（私人部门）和市民社会（第三部门）是“三位一体”的，这就是“立宪三一”。[19]“立宪三一”有助于我们理解政治国家（公共部门）、市场经济（私人部门）和市民社会（第三部门）在公共服务供给上的分工与协同关系，对应于制度结构上的分立与交叠关系。

表1 法人行动的组织理论

上述九种理想类型可以看成是三种法人原型的一阶混合（hybridation），当然还有二阶和高阶混合。二阶混合是在一阶混合基础上进行的，组织的九种理想类型分别作为委托者和代理者，它们之间的委托-代理关系就形成了“新”的组织类型。依据遗传学的逻辑，子代的组织类型可以继承父代或母代的组织类型，这样二阶混合所产生的“新”的组织类型就落入了一阶混合所产生的九种理想类型之中。高阶混合是在二阶混合基础上进行的，二阶混合所产生的九种理想类型分别作为委托者和代理者，它们之间的委托-代理关系就形成了“新”的组织类型。同理，依据遗传学的逻辑，高阶混合所产生的“新”的组织类型也落入九种理想类型之中。法人行动的组织理论可以理解为组织的混合理论，这里法人（行动）等同于组织。

任何组织都起源于三种法人原型的混合，三种法人原型是认识论的概念构想，有助于组织的理论建构。混合组织具有多样性、复合性和镶嵌性。组织的多样性是由九种理想类型来体现的，当然伙伴关系与网络也被认为是组织的基本形式。确切地讲，伙伴关系与网络是组织间关系的产物，两个以上组织间的伙伴关系可以理解为网络。伙伴关系与网络存在两种形式：一种是松散的组织间关系，另一种是紧密的组织间关系。严格意义上讲，前者不构成一种组织类型，如战略联盟，后者构成了一种组织类型，如集团化。无论是战略联盟还是集团化都表现为组织的复合性。与化合物相类比，组织的复合性意味着任何组织都是三种法人原型混合的产物，三种法人原型相当于构成化合物的基本元素。

组织的镶嵌性是二阶和高阶混合的产物，如企业与企业的混合所构成的企业集团，表现为企业中的企业，以及联邦制揭示的政府间关系，表现为政府中的政府。当然，组织的镶嵌性也表现为企业集团中的社团、政府间关系中的非营利组织以及市场经济中的社会企业。从此意义上讲，镶嵌性也可以理解为嵌套性，如同俄罗斯套娃，最具有代表性的是纵向的政府间关系，呈现出不同层级的政府间的分工与协同关系。尽管英文是一个词汇，embeddedness，镶嵌性也可以理解为嵌入性，如政府嵌入公共、私人和第三部门间的分工与协同关系之中。作为部门间关系的一个主体，政府或公共部门可以扮演元治理的角色，即公共服务质量的监督者、价值观的倡导者、公平公正原则的制定者、公共服务的提供者而不是生产者。

镶嵌性的原初意思是“你中有我，我中有你”。镶嵌性无疑打破了组织或部门的边界，让不同组织或部门的人员可以相互流动，弱化了组织间或部门间的利益和目标冲突，造成了组织间或部门间的相互依存和相互影响，促进了组织间或部门间的分工与协同关系。就官僚制的自主性而言，彼得·伊文思认为，政府的官僚制只有镶嵌于市民社会之中才能获得自主性，[20]即通过社团或俱乐部的组织形式，让官僚者与企业和社会精英走到一起去。更进一步通过旋转门，让企业和社会精英进入政府官僚制，与此同时，也可以让官僚者进入企业和社会，这样公共政策或产业政策才能得到有效执行，官僚制才能获得自主性。我们国家的干部流动一定程度上也反映了这种镶嵌性的自主性，如干部在政府间以及政府与企业间的流动。

由于三种法人原型存在三种治理机制：权威机制、价格机制和信任机制，混合组织的治理可以理解为复合治理，即三种治理机制的混合或复合。就复合治理而言，由于信任机制的存在，可以减少交易成本或治理成本。信任是社会资本，关联市民社会的发展；市民社会越发展，社会资本越丰富。亚当·斯密的《国富论》奠定了市场经济的基础。[21]然而，人们却忽略了亚当·斯密的《道德情操论》。[22]实际上，《道德情操论》先于《国富论》发表，追求利己而达到利他的市场机制是在美德基础上建立起来的。信任就是一种社会美德，是在人与人交往中建立起来的。金科玉律（Golden Rule）是信任或人与人交往的最基本原则，即“你们愿意人怎样待你们，你们也要怎样待人”。新制度主义者强调基于权威机制的政治国家和基于价格机制的市场经济都应该镶嵌于基于信任机制的市民社会之中，[23]即国家与市场镶嵌于信任之中，这样才能实现公平而有效的治理。

举例来讲，如国有企业就是混合组织，其治理机制包括权威机制和价格机制的混合或复合。一方面，国有企业要履行国家产业发展的职能，在其中，权威机制发挥主导作用；另一方面，国有企业要进入全球化的市场竞争，在其中，价格机制发挥主导作用。然而，国有企业想要更好地生存与发展，就要承担起社会和环境保护的责任，在其中，信任机制发挥主导作用，即国有企业要与社会（社区）组织和环保组织建立起伙伴关系，使其把收益回馈给社会（社区）和自然，建立人与自然和谐共存的企业共同体。从国有企业到企业共同体，这是二阶和高阶混合的产物，即国有企业与社区（共同体）和社团的混合。确切地讲，国有企业的权威机制和价格机制只有镶嵌于信任机制之中，才能发挥应有的作用。

进一步讲，复合治理呈现出多层级与多中心复合的治理体制，一个组织间关系的矩阵结构。多层级治理来自欧洲一体化的治理研究，欧盟组织的治理主体存在不同的层级，有些是国家层级的，有些是超国家层级的，有些是次国家层级的，有些是跨国家层级的。多层级治理存在两种类型：[24]类型1是一种嵌套式的治理体制，如纵向的政府间关系；类型2是一种政策网络的治理模式，如跨层级（跨尺度）和跨类型的组织间关系。类型2相当于多中心治理或治理网络，即存在不同类型组织的治理主体，它们之间存在分工与协同的组织间关系，并通过彼此协商或通过较高层级组织的仲裁来解决冲突。确切地讲，复合治理意味着多层级治理镶嵌于多中心治理之中。

如果把公共服务界定为内部化事物变化的外部性影响，那么全球化会导致公共服务的不断涌现，如抗击新型冠状病毒肺炎疫情，因为全球化加速了相互联结、相互依存和相互影响；地方性的事务变成了全球性的事务，全球性的事务变成了地方性的事务。单一的国家治理模式或单一的市场治理模式都不足以应对全球化所带来公共服务的多样性、复杂性和不确定性。治理全球化需要复合治理，这符合控制论的必要多样性法则——只有多样性才能摧毁多样性。[25]一般化的复合治理框架体系如图1所示，呈现出了一个制度和组织安排的立体结构。纵向维度是不同尺度的经济体，如全球经济体、国家/区域经济体和地方经济体。横向有两个维度：一个是供给组织，由五种理想类型构成；另一个是产业，是不同供给组织的集合体。供给组织间关系表现为组织化的协同，如伙伴关系化、集团化、社团化、共同体化和网络化。经济体是由不同产业和不同供给组织构成的。多重尺度描述的是经济体的静态特征，而尺度重构描述的是经济体的动态特征。

图1 复合治理的框架体系

供给组织间的分工与协同关系不仅构成了复合治理的框架体系，而且也构成了公共服务供给的组织间关系模式。组织间关系是政府间关系和部门间关系的原型。不同于单一化的组织供给模式，如政府途径或市场途径，公共服务供给的组织间关系模式揭示出公共服务供给的冗余性逻辑。冗余性是复杂系统的基本特征，有助于应对外部环境的不确定性和突发性。冗余性通常表现出两种情况：一种是组分的平行设置，另一种是组分的交叠安排。[26]就供给组织而言，平行设置意味着一种类型的公共服务对应于不同类型的供给组织，开放公共服务的市场准入，市场会自动地导致平行设置。交叠安排意味着小尺度和大尺度的供给组织同时向同一地区的居民供给外部性大小不同的公共服务。

冗余性的最大好处是提高复杂系统的稳定性，可以理解为复杂系统的韧性。韧性意味着当受到外界的冲击时，系统可以恢复原先的功能。韧性通常与系统的多样性和冗余性相关联，多样性和冗余性是韧性的基础。尽管官僚制基于信息和通信技术，通过流程再造实现了扁平化的治理结构，但基于官僚制的行政体制却缺乏韧性。走向复合治理新范式，即强调供给组织间、政府间和公共、私人与第三部门间在公共服务供给上的分工与协同关系，有助于建立行政体制的多样性、冗余性和韧性。行政体制的当代范式意味着政府间关系镶嵌于公共、私人和第三部门间关系之中，这有助于应对全球化所带来的多样性、复杂性和不确定性，因为官僚制是确定性大机器生产的产物，不可能应对不确定性事物，如新型冠状病毒肺炎疫情这样的“黑天鹅”事件。

三、政府间关系模式

传统上，行政体制是由政府间关系构成的。具有中国特色的政府间关系是“条块结合”关系，呈现出由嵌套式的“块块”政府与功能性的“条条”政府构成的矩阵结构。“块块”政府是一般目的的政府，体现出范围经济，即通过税收为一揽子公共服务供给融资。“条条”政府相当于特定目的的政府，体现出规模经济，除了通过税收来为特定公共服务融资之外，如教育、服务收费也是融资的重要途径。李侃如认为，如果一个地方行政部门，如环保局，不仅向地方政府报告，而且也向中央政府的环保部报告，那么这就是“条块结合”的政府间关系。[27]借用复合治理的术语，“条块结合”的政府间关系意味着“条条”政府镶嵌于“块块”政府之中。因此，行政体制改革可以理解为优化“条块结合”的体制和机制，从而提高公共服务的有效供给。

政府间关系存在两个维度：一个是纵向的中央与地方政府间关系，另一个是横向的地方政府间关系。理论上，政府间关系可以由联邦主义来理解。威廉·瑞克认为联邦制意味着两个层级的政府同时管辖同一辖区的公民，它们的管辖权受到宪法和法律的保障。[28]显然，联邦制强调两个层级政府的分工与协同关系，这是财政联邦主义所揭示出的基本关系。财政联邦主义意味着两个层级的政府具有各自的征税权力和税基，一些税基是各自的，另一些税基是共同的。同样，在政府支出上，也存在各自的支出领域，以及共同的支出领域。[29]财政联邦主义揭示出的是纵向的中央与地方政府间关系，呈现出规模经济——地方政府关联于外部性小的公共服务供给，如小学教育和社区卫生服务；中央政府关联于外部性大的公共服务供给，如国防和外交；外部性适中的公共服务由中央和地方政府共同供给，如公共卫生和高等教育。

垂直管理是单一制国家的行政管理特色，强调中央政府对地方政府的控制，如审计、工商、交通、监管等。垂直管理不同于分级管理或属地化管理。属地化管理通常实行地方政府和上级同类部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务的“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。政府职能部门实行垂直管理，就意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。不同部门的垂直管理机制在具体运作过程中，还有很多差别，如部分业务职能独立出来实行垂直管理，不是全部事务实行垂直管理，垂直管理延伸到地级市、区县或者乡镇街道。实行垂直管理部门共同的特征就是垂直性、相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在体系的“条条”框架内，而且特别强调业务的敏感性和保密性。[30][31]

不同于垂直管理强调“条条”上的行政体制改革，大部制改革强调“块块”上的行政体制改革。大部制意味着大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合职能合并政府部门，组成超级大部门的政府组织体制。特点是扩大一个部门所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。[32][33]2013年3月10日发布的《国务院机构改革和职能转变方案》，开启了新一轮大部制改革。国务院组成部门减少至25个。撤销铁道部是这一轮大部制改革的亮点，本着政企分开的原则，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职能，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程职能等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职能，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路生产主体责任等。

垂直管理与大部制改革涉及纵向的政府间关系，横向的政府间关系关联于区域主义和大都市化。区域主义意味着地理邻近的地区在政治、安全、经济或文化上的一体化，如欧盟（民族国家间的共同体化）和东盟（民族国家间的社团化），不仅关联于国家间关系，而且关联于地方政府间关系。大都市化是指规模不同的地方自治体在经济和公共服务供给上的一体化，如都市圈，不仅关联于中央与地方政府间关系，而且关联于地方政府间关系。[34]横向的政府间关系涉及分工与专门化基础上的组织化协同，如欧盟就是民族国家间的共同体化。1991年12月11日，欧共体马斯特里赫特首脑会议通过了建立“欧洲经济货币联盟”和“欧洲政治联盟”的《欧洲联盟条约》，又称为《马斯特里赫特条约》。1993年11月1日，《马斯特里赫特条约》正式生效，欧洲联盟正式成立，标志着欧共体从经济实体向经济政治实体过渡，同时发展共同外交及安全政策，并加强司法及内政事务上的合作。

针对都市圈内政府间的融合和兼并，奥斯特罗姆夫妇指出大一统的大都市治理模式不具有效率和公平。不同层级（尺度）的政府间的分立与交叠关系有助于兼顾效率与公平。[35]政府间的分立关系意味着不同层级（尺度）政府的独立性和自主性，政府间的交叠关系意味着小尺度的政府镶嵌于大尺度的政府之中，或者说小尺度的政府寻求大尺度的政府来解决冲突。进一步讲，财政联邦主义在大都市治理模式中贯穿始终。作为财政联邦主义的基本原则，财政等价原则也是大都市治理的基本原则，即政府征税的范围应该与政府支出的受益范围相一致。因此，就行政体制改革而言，应该做实街道办事处，而不是撤销街道办事处，以社会和社区治理代替街道办事处，使街道办事处成为一级政府，即一般目的的社区政府，与市政府分享财产税（房地产税），为一揽子的社区公共服务提供有效供给，如学前教育、社区卫生服务、居家养老和垃圾分类。

政府间关系不仅包括中央与地方的关系，而且包括地方政府间的纵向与横向关系，以及政府内部各部门间的分工与协同关系。政府间关系模式是复合治理框架体系的一个特例。供给组织意味着不同层级（尺度）的政府主体，它们之间在公共服务供给上存在分工与协同关系。产业意味着不同的公共服务产业，关联于政府的有效供给。多重尺度意味着多层级政府，多层级政府不同于多层级治理，多层级治理的主体不仅包括政府，还包括市场和市民社会组织，或私人和第三部门组织。尺度重构意味着跨尺度的或跨层级的政府间网络化，如斜向政府间关系和网络型政府间关系。政府间网络化意味着在尊重地方行政主体的自治权力的前提下，摆脱层级或尺度限制，强调不同层级（尺度）政府间平等的伙伴关系。作为政府间关系的社团化，1991年8月成立的中国市长协会有助于政府间关系的尺度重构。

中国政府间关系中的信任机制建立在政党组织基础之上，政党组织的信任机制是自上而下的，不同于自下而上的社会信任机制。就行政体制改革而言，改革的目标是走向复合治理新范式，即政府间关系镶嵌于公共、私人和第三部门间关系之中。政府间关系关联于政党组织的信任机制，而公共、私人和第三部门间关系关联于社会信任机制。严格意义上讲，政党组织的信任机制实质上是政党组织的权威机制。进一步讲，权威、价格和信任三种机制的混合或复合模式呈现分工与协同关系。分工意味着权威机制在政治领域中发挥主导作用，价格机制在经济领域中发挥主导作用，信任机制在社会领域中发挥主导作用。协同意味着权威和价格机制镶嵌于信任机制之中，信任机制是权威和价格机制的基础，权威和价格机制如果离开信任机制就不能发挥应有的作用。

四、部门间关系模式

复合治理视角下的公共服务供给模式呈现政府、市场和市民社会之间的分工与协同关系，或者说是公共、私人和第三部门之间的分工与协同关系。正如公共服务的供给主体是多样化的，行政法中的行政主体和公共政策的执行主体也是多样化的，不仅包括政府机构，而且包括市场和市民社会组织。当市场和市民社会组织供给公共服务时，它们被看成是行政国家的行政主体或公共政策的执行主体，受行政法所规范与约束。同理，政府机构和市民社会组织也可以是市场经济的主体，与私人部门（企业）一起受民商法的规范与约束。如果把公共服务供给看成是公共经济的话，那么与市场经济一样，公共经济的主体也是多样化的。市场经济与公共经济一起构成了国民经济；市场经济与公共经济是互补关系，而不是对立关系；政府在市场经济和公共经济中扮演着不可或缺的角色，既是监管者，又是供给主体。

奥斯特罗姆夫妇把供给分解成提供与生产两个过程。[36]提供的逻辑在于：（1）决定提供什么公共服务，提供多少，向谁提供；（2）贯彻财政等价原则，即征税的范围与政府支出的受益范围相一致；（3）决定谁是生产者，并对生产者进行监督，以便保障公共服务供给的质量。生产的逻辑在于：（1）采用相关的技术，将投入资源转换为产出的物品和服务；（2）纵向的一体化，以便实现规模经济；（3）横向的一体化，以便实现范围经济。此外，他们还提出了公民协作生产（co-production）的概念（见图2），即公民参与生产过程，[37]因为公共服务多半都是对人的服务，没有消费者——公民的参与生产，服务的效果不会太好。公共、私人和第三部门可以分别是提供者和生产者，它们之间的排列组合就形成了公共服务的多中心供给模式（见图2）。如果再添加公民协作生产，那么多中心供给模式就更加完善了。

图2 多中心供给模式

现代流行的公私部门间伙伴关系和政府与非营利组织间的伙伴关系都可以在多中心供给模式中找到答案。公私部门间伙伴关系指的是公共部门作为提供者，而私人部门作为生产者的公共服务供给模式。[38]政府与非营利组织间的伙伴关系就是公共与第三部门间的伙伴关系，指的是公共部门（政府）作为提供者，而非营利组织（第三部门）作为生产者的公共服务供给模式。[39]值得说明的是，公共服务供给的政府间关系模式可以看成是多中心供给模式的一个特例，即某一个公共部门（某一个政府）作为提供者，另一个公共部门（另一个政府）作为生产者的公共服务供给模式。在多中心供给模式中，除了公共部门作为提供者之外，私人和第三部门也可以作为提供者，生产者可以是公共、私人和第三部门。如养老服务中的社会企业就可以看成私人部门是提供者，第三部门是生产者，即把资本与人文关怀结合起来。

通常，三个以上的供给主体间的伙伴关系构成了网络化的组织结构。公民协作生产一般表现为网络化的供给模式（见图3），公民个人、中央政府、地方政府与街道官僚者构成了一个网络化的伙伴关系结构。伙伴关系或网络化意味着伙伴关系中或网络化中的主体是平等的，而且是相互依存和相互影响的。公民个人与政府（公共部门）的关系不是一维的，而是多维的。政府（公共部门）表现为：（1）中央与地方政府间关系；（2）中央与地方政府分别与街道官僚者所发生行政隶属关系；（3）最终由街道官僚者扮演政府的角色与公民个人产生行政管理关系。公民协作生产的观念打破了公共服务供给的政府垄断模式，把生产与消费统合起来，形成政府与公民的伙伴关系，体现出参与民主的精神。此外，网络化的观念打破了政府的行政隶属关系，把政府间关系、街道官僚者与公民个人看成是公共服务供给的平等主体，他们之间形成了网络化的组织结构。

图3 公民协作生产

部门间伙伴关系具体还表现为重点学校的集团化、医联体或医共体化、平安协会化以及“互联网+”。公立重点学校具有优质的教育资源，为了使更多的学生能够获得优质的教育资源，公立重点学校通常采用新办和合并的途径来建立分校，这就是所谓的重点学校集团化模式。[40]重点学校一般指的是重点中学（初中和高中），重点中学集团化后的分校通常包括六年一贯制（初中和高中）的学校、九年一贯制（小学和初中）的学校，或十二年一贯制（小学、初中和高中）的学校。如果把小学、初中和高中看成是不同类型的公共服务，那么重点中学的集团化可以理解为公共服务供给中的范围经济，其管理组织也从金字塔结构转化为矩阵结构。此外，新办或合并的分校与母校通常具有不同的所有制结构，母校是公立的，属于公共部门，而分校可能是民办的，属于私人或第三部门。因此，重点学校的集团化就呈现部门间伙伴关系的特征，即不同类型的供给组织间的分工与协同关系。

同理，优质的医疗卫生资源也是短缺的，如何让更多的公民共享优质的医疗卫生资源？和优质的教育机构集团化一样，优质的医疗机构也可以集团化，这样的集团化可以跨越辖区，在更广阔的地域分享优质的医疗资源，实现医疗服务供给的公平性。不同于医疗机构的集团化，医联体或医共体指的是分级诊疗的组织模式，即通过区域医疗联合体的组织形式，将同一个区域内的医疗资源整合在一起，通常由一个区域内的三级医院与二级医院、社区医院、村医院组成一个医疗联合体。[41]通过发挥三级医院专业技术优势及带头作用，加强社区卫生机构能力建设，搭建起“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的合理就医秩序，实现“首诊在基层，救治在医院，康复回社区”的分级诊疗目标。加入医联体或医共体的医疗机构可以具有不同的所有制形式，因此，医联体或医共体就呈现部门间伙伴关系。

与教育和医疗卫生一样，治安也是公共服务。传统上，治安关联于政府的垄断供给。埃莉诺·奥斯特罗姆等人的研究表明，不同于政府间关系的一体化模式，基于联邦制的政府间关系（多中心治理）有助于大都市治安的公平而有效供给。[42]比多中心治理更进一步的研究案例是山东新泰市平安协会。2006年2月，汶南镇55名民营企业法人自发组织“平安协会”，筹集资金48.5万元，为各村巡逻队发放生活补贴，为镇特警中队更换巡逻车，在镇区主要路段安装监控探头。此后，市县、乡镇街道、行政村三级行政管理部门建立了“平安协会”。此外，电力、教育、卫生等行业也建立了“平安协会”。平安协会接受政府机构、企业和社会组织作为会员，也接受公民个人作为会员。平安协会不仅提供治安服务，而且提供纠纷解决、突发事件处理和法律普及等服务。[43]平安协会无疑体现了社会治理的新方向——多元主体间的共建、共治和共享。

多元主体间的共建、共治和共享呼唤着公共服务供给的“互联网+”模式。行政体制传统上基于科层制模式，呈现权力配置的金字塔结构。随着信息通信技术的发展，科层制也以新的流程再造转向扁平化的矩阵结构，以便应对全球化所带来的机遇和挑战。然而，扁平化的矩阵结构不是互联网的组织结构，互联网的组织结构是互为嵌套的网络结构。“互联网+”简单地说就是“互联网+传统行业”。从一定意义上讲，公共部门或公共服务就是传统行业。互联网与公共部门或公共服务供给的融合就是公共服务供给的“互联网+”模式。这样的融合会呈现出怎样的组织结构？物联网的逻辑给我们提供了一个视角，把每一项公共服务看成是一个客观存在的物体，而每一项公共服务对应的是一种类型的供给组织；公共服务的互联网化就意味着供给组织的互联网化。互联网是大尺度的部门间关系或供给组织间关系，而小尺度的部门间关系或供给组织间关系包括伙伴关系化、集团化、社团化和共同体化。

五、结语

科层制和“条块结合”是行政体制的传统范式。复合治理视角下的行政体制不仅呈现出公共服务供给的政府间关系模式，而且也呈现出公共服务供给的部门间关系模式。整体上，复合治理视角下的行政体制呈现出政府间关系镶嵌于部门间关系之中。具体来讲，公共服务供给的复合治理模式呈现出政治国家、市场经济和市民社会之间的分工与协同关系，或者说是公共、私人和第三部门之间的分工与协同关系，再或者说是供给组织间的分工与协同关系。传统上，行政体制只呈现出公共服务供给的政府间关系模式，没能进一步阐明公共服务供给的部门间关系模式。复合治理视角下的行政体制改革应该强调在政府间关系基础上的部门间关系。政府间关系是小范围的供给组织间关系，而部门间关系是大范围的供给组织间关系。政府间关系镶嵌于部门间关系之中符合供给组织间的多重尺度和尺度重构的秩序要求。这里，“镶嵌于”意味着“互为嵌套”的意思。

政府在复合治理中的角色是什么？这是行政体制改革所要面对的核心问题。答案是政府作为元治理者出现。元治理意味着治理的治理，政府的监督职能就是一种元治理。此外，价值导向或制定游戏规则也是元治理的范畴。元治理的宗旨就是建立复合治理的秩序。作为元治理的基本原则，辅助性原则在复合治理中贯穿始终。辅助性原则具体表现为：（1）当个体能够胜任的事务，组织没有介入的合理性和合法性，只有当个人不能胜任时，组织才可以介入；（2）私人和第三部门能够胜任的事务，公共部门（政府）没有介入的合理性和合法性，只有当私人和第三部门不能胜任时，公共部门（政府）才可以介入；（3）小尺度（较低层级）的供给组织能够胜任的事务，大尺度（较高层级）的供给组织没有介入的合理性和合法性，只有小尺度（较低层级）的供给组织不能胜任时，大尺度（较高层级）的供给组织才可以介入。

复合治理视角下的行政体制改革实施应该分为以下几步：（1）按照财政等价原则，理顺中央与地方政府间的分工与协同关系；（2）按照层级节制原则，理顺行政管理部门内的分工与协同关系；（3）按照区域主义原则，促进地方与地方政府间的分工与协同关系；（4）按照政企分开的原则，确定政府与企业间的分工与协同关系；（5）按照政事分开的原则，确定政府与事业单位间的分工与协同关系；（6）按照政社分开的原则，确定政府与市民社会组织（非营利组织、社团和社区）间的分工与协同关系；（7）按照企事分开的原则，确定事业单位与企业间的分工与协同关系；（8）按照事社分开的原则，确定事业单位与市民社会组织（非营利组织、社团和社区）间的分工与协同关系；（9）按照企社分开的原则，确定企业与市民社会组织（非营利组织、社团和社区）间的分工与协同关系。行政体制改革是一项系统工程，复合治理框架体系提供了一张改革蓝图，有助于改革的有效实施。