行政能力复合化：基层行政人员如何影响“互联网+政务服务”治理绩效——基于S市社区事务受理服务中心的案例研究

邓 理 王中原

（1.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.复旦大学 社会科学高等研究院，上海 200433）

一、问题的提出

在新一轮科技革命浪潮下，新兴信息技术的嵌入已经成为公共行政组织的变革方向，构成了国家治理战略的重要组成部分。2018年，国务院办公厅要求推进政务服务“一网、一门、一次”改革的实施方案，让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便。[1]2019年，习近平总书记指出，要更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力现代化水平。[2]在政策刺激下，“互联网+政务服务”改革已经在诸多省市广泛实践并取得了丰富成果，产生了“一站式服务”“全市通办”等创新工程。

“互联网+政务服务”的核心目标是打造令人民满意的服务型政府。而这场自上而下的改革究竟如何提升政府治理绩效，则成为学界关切的重要议题。既有研究从技术嵌入、制度环境、部门间协同等维度进行了诸多解释，但鲜有研究注意到基层行政人员在“互联网+政务服务”中的功能。

基层行政人员①又称基层工作者、基层公职人员，是身处一线与公民直接互动的行政主体。[3]在信息革命背景下，人工智能的应用尚处于发展期，短期内无法取代人类，信息技术与行政人员的关系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境，人工服务与智能系统、线下与线上共同构成当下政府运作的形态与机制。因此，基层行政人员作为“互联网+政务服务”改革的末梢，依然承担着重要的服务供给功能，而其主体特征及行为策略在相当程度上影响着政务改革的治理绩效。对此，现有政策注意到了公共行政人员的重要性，例如国务院强调应当在政务改革中，建设一支既具备互联网思维与技能，又精通政务服务的专业化队伍。[4]

在数字治理情境中，基层行政人员如何影响“互联网＋政务服务”的治理绩效？有鉴于两者间的关联尚未得到既有理论的充分关注，本文试图探索性地对此进行考察。与既有研究多遵循“技术赋能”的视角不同，本文立足公共行政主体的角色变迁与转型来解释“互联网+政务服务”改革何以能够真正落地。具体而言，本文尝试回答下述问题：在“互联网+政务服务”建设中，基层行政人员发生了何种角色变迁？这种转变是如何发生的？它对于政府的数字治理产生了哪些影响？在研究方法上，本文采用个案研究，以S市社区事务受理服务中心（以下简称“受理中心”）的行政人员作为分析对象。

二、文献综述及分析框架：“互联网+政务服务”的治理绩效及其影响因素

伴随着中央“网络强国”战略的提出以及国务院“互联网+”行动计划的出台，中国的“互联网+政务服务”建设已经进入诸多地方政府的发展议程。“互联网+政务服务”何以成功？对此，相关文献进行了大量探究。总体而言，既有影响因素可以区分为两种视角：技术嵌入视角和制度结构视角。

（一）技术嵌入视角

技术嵌入视角受到技术赋能论的影响，强调新兴技术对于“互联网+政务服务”的必要性和重要价值，认为技术及其功能是推动数字政府建设、提升治理绩效的源动力。依据技术内部要素和类型的差异，技术的重要性可以从下述三个方面进行揭示：首先，技术基础设施的完善性。作为互联互通的手段，“互联网+”需要强大的硬件设备作为支撑，十分依赖当地的网信基础设施。但由于经济和社会发展的不平衡，中国“互联网+政务服务”体现出鲜明的地区差异性和城乡差异性。技术鸿沟仍然存在，制约了中西部地区以及农村地区“互联网+政务服务”的发展。[5]缩小数字鸿沟，成为发展政务服务的重要举措。其次，数据分析工具的先进性。整合各部门数据的信息服务系统、大数据、云计算、区块链等新兴技术，能够确保线上服务的有序化和效率性，维持政务服务的良性供给，形成“算法政府”。[6]陈潭等强调了大数据对政务服务创新的驱动作用，认为大数据的乘数效应能够和“互联网+”相互结合，更加优化线上服务的资源配置。[7]区块链政务服务也正在成为新兴研究热点，有助于明晰部门间数据权力边界，实现行政权力的“去中心化”。[8]最后，技术效能的实现取决于技术产品对于受众的价值。如果政府提供给公民的网站、政务APP等政务产品缺乏用户视角，质量不高，功能有限，那么将面临软件使用率有限的问题，难以得到受众认同和持续使用。[9]技术接受模型认为，技术产品的可靠性、安全性、感知可用性、感知易用性、隐私性等因素，都会影响用户的使用态度及行为。[10]总之，技术嵌入视角认为技术应用是理解“互联网+政务服务”何以成功的关键。

（二）制度结构视角

制度结构视角则认为除技术因素外，政府支持性政策、部门间关系及协同程度等组织因素也构成了影响“互联网+政务服务”绩效的重要变量。从整体格局上看，中央政府对政府信息化建设的重视以及顶层规划，构成了“互联网+政务服务”建设的根本动力，诸多支持性政策法规的出台，有力刺激了地方政府的政务服务创新。[11]同时，府际协同也相当重要，高协同性能够打造希克斯所说的整体性政府。[12]谭海波发现，注意力分配和同级之间的竞争是推动地方政府网站建设的重要因素。[13]与之相对，政府内部的部门利益冲突、政策法规的缺失以及落后的治理观念，会阻碍政府信息化改革的发展，“权力-利益”冲突将对信息技术的应用产生消极影响，甚至使其沦为官员展示绩效的形式主义项目。[14]冯阳雪则提出，组织结构与组织任务的变革方向，对于新兴技术的扩散与使用存在着约束性效果。[15]除此之外，在电子盖章、电子证照、数据共享等层面，依然缺乏系统完备的支持性政策法规，法制不健全使得“互联网+政务服务”未能打造有效的治理机制。[16]概言之，相比于技术效能论，制度结构论更为注重政府自身的组织因素对于数字治理的影响。

（三）分析框架：基于关键行动者的视角

综合上述，技术效能和制度结构构成了解释“互联网+政务服务”的两种典型视角，为学界做出了重要的知识贡献。然而，既有研究仍然存在可扩展的空间。第一，无论是技术抑或制度分析，都强调对于政府整体职能的影响，相较而言，对于组织中关键行动者特别是行政人员的微观分析仍然不足。尽管有研究注意到信息技术将削弱行政人员的自由裁量权，[17]但鲜有研究全面剖析他们在政务服务中的作用。然而，无论是技术应用还是制度变革，都需要行政人员具体执行。例如，如果工作人员缺乏合格的技术素养，“互联网+政务服务”的效果无疑会大打折扣。但在既有研究中，基层行政人员的角色及功能并未得到清晰界定。第二，“互联网+政务服务”的改革系统性，导致了科层制的部分转型，在很大程度上重构了公共行政情境。工作人员的职能内容发生了哪些变化？这些变化又如何影响政务服务绩效？既有研究未进行详细考察。第三，市民认同及获得感是判断“互联网+政务服务”成功与否的重要标准，而在既有公共服务模式下，政务服务网点的窗口人员依然是市民互动的核心主体。由此，两者间的互动质量，亦在相当程度上决定了“互联网+政务服务”的治理效果。综合上述，基层行政人员的复杂角色和职能，能够成为理解“互联网+政府服务”的重要切入点，为认识改革后政府内部的运行机制开启一扇微观的窗口。

有鉴于此，本文构建了一个探讨“互联网+政务服务”治理绩效的三角分析框架（见图1）。简而言之，该框架的价值在于体现了对“结构-行动者”的双重重视。一方面，信息技术自身的安全性、稳定性、有效性等内在属性，以及政策法规、部门间协同等制度因素，是影响政务服务能否成功的关键变量；另一方面，关键行动者特别是基层行政人员，作为公共服务供给者，其策略也对治理绩效具有重要影响。[18]而在新的公共行政情境中，公共行政主体的认知观念及行为亦会受到宏观技术与制度因素的双重塑造，进而影响“互联网＋政务服务”的治理效能。

图1 基于行政人员的视角：“互联网+政务服务”治理绩效的整体性分析框架

本文试图透过关键行动者——基层行政人员的视角，借助案例研究，为“互联网+政务服务”治理提供一种新的解释路径，本文的核心论点是：行政人员主体的角色变迁特别是其行政能力的复合化，是政务服务改革得以成功的重要原因。本文案例材料来自2019年9月—2020年1月对S市社区事务受理服务中心（以下简称“受理中心”）进行的田野调查。S市位于长江三角洲地区，其受理中心是在“互联网+政务服务”改革背景下，为市民提供政务服务的基层机构。在田野调查中，我们与市民政局、多个受理中心的工作人员及其领导进行了深入交流，同时搜集了S市的相关政策文本和调研单位的内部工作资料，并通过市民政局对受理中心的工作人员发放了调查问卷，从而形成了完整的证据链，达到交叉印证的效果。由此，本文能够从政府内部洞察基层行政人员与政务服务改革之间的紧密关联。

三、变革背景：S市“互联网+政务服务”的建设历程

要理解基层公职人员的治理功能，需要首先考察S市改革的整体背景。中国式改革通常带有“政治指导”和“顶层规划”的浓厚特征。[19]与之类似，S市自2013年以来就大力推动“互联网+政务服务”建设，通过市政府办公厅动员、市民政局牵头，开启了大刀阔斧的改革。核心的改革措施主要包括下述两个层面。

第一，在制度层次，完成事权从条线部门向受理中心的转移。以往政务办理要求市民跑多个部门，事权分散极大地增加了办事成本，不利于便民利民的价值目标的实现。为了纠正上述弊端，S市改革的核心宗旨就是将事权从公安、工会、税务等职能部门下放到基层受理中心，实现“一口受理”的业务模式。截至2019年8月，已有187项政务服务下沉到受理中心。同时，在受理中心内部，也进行了窗口制度的改革，将以往的专线窗口调整为受理所有业务的综合窗口。在组织结构层面，受理中心隶属于街道，为正科级事业单位，成为综合性的政务服务机构。

第二，在技术层次，开发全新的信息受理系统。以往受理系统由各职能部门自行研发，例如医保系统、公安系统等，使用不同软件办公。而在改革过程中，为了配合事权下移和综合窗口的推广，民政局委托W公司开发了囊括各个条线部门、所有相关事项的综合受理系统（简称“新系统”）。新系统要求核验居民身份证号码，具有一次录入、自动留痕、兼容性广、操作界面统一等优点，成为支撑一口受理模式的重要网络平台。

在改革实践中，为了推动基层积极使用新系统和承接事权，S市将改革措施进行指标量化，纳入各区政府的绩效评估体系，各区政府再对镇/街道进行更为具体的考评，形成层层激励。在当时，窗口覆盖率（使用新系统窗口数/受理中心窗口数）、条线覆盖率（使用新系统条线数/市级业务条线数）、事项覆盖率（使用新系统办理事项数/应下沉事项数）以及业务量覆盖率（新系统业务受理量/中心业务受理总量）构成了评价受理中心改革成效的“四大指标”。在这种背景下，通过数年持之以恒地推动，到2018年，S市的“互联网+政务服务”模式基本成熟，并开始突破地域限制，朝着“全市通办”和“长三角通办”的目标发展。

四、行政能力复合化：基层行政人员的角色变迁

S市的“互联网+政府服务”改革是在市委统筹、牵头部门指导的背景下进行的，其核心宗旨在于解决公共服务供给体系效率不高的问题，实现治理能力的跨越式发展。正如S市副市长所说，这是政府“刀刃向内的自我革命”。“自我革命”的核心特征之一就是治理重心下移，赋予受理中心更多事权。其结果是，伴随着组织结构和制度规则的重构，基层工作人员的职能也发生了根本性转变，角色功能在规范性维度重新得到界定，被赋予更多行政期望，从而出现了行政能力复合化的演变趋势。在此，行政能力复合化作为一个描述性概念，存在广度和深度两方面的意蕴。一方面，在广度层面，公共行政的根本目标在于创造公共价值。而立足信息革命和责任制政府的背景，行政人员不仅需要具有基本的政策知识，同时对新兴技术的适应能力以及回应公民的沟通能力也日益重要，只有同时具备多种能力属性，方能有效创造公共价值；另一方面，在深度层面，能力复合化也意味着在任何能力维度，对工作人员的能力要求也不存在清晰的终点，而具有动态建构的特征，需要持续地提升与培育。从比较视野上看，传统办公室文员具有“单位人”特征，对业务的认知局限于单一领域，能力素质要求不高，同时其公共性和回应性有限。与之相对，行政能力复合化超越了狭隘的能力图景，行政人员需要掌握的知识和技能迅速增加。具体而言，在本案例中，基层行政人员能力的复合化体现为下述三个规范性维度。

（一）全方位的业务受理能力

传统的政务受理由各职能部门自行负责，工作人员只需要了解本单位政策，即可办理业务，体现出高度分工的特征。而业务下沉后，原先基于部门分化的行政模式逐渐“由分到合”，由受理中心统一负责。由此，公共行政人员需要熟练掌握所有职能部门的下沉事项的政策与流程，业务范围发生了井喷式增长，成为全能型的行政主体。

具体而言，对行政主体业务能力的高标准要求可以从三个方面体现。首先，在宏观层面上，自2014年改革至今，事权的“由分到合”导致来自公安、工会、民政、医保、人社等十多个条线的政务事项持续下移。事权下移意味着责任增加，使得基层行政人员的业务边界大为扩展，工作量是过去的十几倍。基层行政人员需要掌握近200项业务的政策知识，方能成为合格的行政主体。同时，事权下移依然是未来改革的总体方向，更多业务将要添加到基层工作日程中，这就要求基层不断根据上级指示进行动态学习与适应。其次，从微观层面上看，工作人员需要全面了解所有事项的办理细节，才能顺利行使事权。内部文件显示，单项完整的办事指南通常包括了事项名称、主管部门、法律依据、申办条件、申请材料、办理程序以及收费标准等七个部分，而对政策的充分认知，特别是审核公民办事材料的完备性，是防止业务差错的重要前提。最后，已下沉事项的规则流程也存在时间上的变迁，例如社保条线发布通知，要求城乡居民保险撤销不能再由工作人员本人撤销，而需要由其同事完成。这些政策变更都需要基层行政人员及时掌握。概言之，窗口公职人员必须逐渐摆脱“专才”身份，成为熟悉所有政务业务的“全才”。业务能力的全方位化成为工作人员提供公共服务的必备素质。

（二）高度熟练的技术操作能力

尽管信息化革命已成为时代趋势，但诸多工作人员仍然习惯于纸质材料处理业务，并不热衷学习新技术。[20]而在S市的“互联网+政务服务”中，新兴技术系统和政策是相互支持的，政策是技术人员进行系统开发要遵循的设计原则，而技术则是落实政策的手段。故而，基层行政人员的另一必要素质是卓越的技术能力，使上百件事项能够通过计算机设备有条不紊地执行。正如某受理中心负责人提出，前台工作人员“既要懂业务，也要懂技术，两者是分不开的”。（访谈记录：JD20191113）②和以往条条部门的公务员只需操作本单位系统不同，伴随着事权下沉，基层行政人员需要学习的操作系统和线上流程相应增加。技术操作能力已然成为行政能力的有机部分。

首先，基层行政人员需要熟练使用民政局开发的新系统。在新系统中，全体工作人员都有专属账号，线上业务的受理情况则是考察其绩效的重要依据。通常而言，线上办理流程可以划分为“刷卡进入事项页面—进入办理流程—保存受理信息—打印操作”四个阶段。不过，各部门事项的办理标准和流程具有差异性，基层行政人员需要严格依据各部门下发的“事项操作手册”进行线上办理，故而仍然需要分别学习，例如城乡居民保险业务最后要求上传办理时的影像材料。同时，新系统会因为补丁、升级甚至bug等原因，持续更新事项操作界面和步骤。例如，居住登记住址变更在系统上就增加了“是否代办”的按钮，以便利老年人和残疾人委托他人办理。时至目前，新系统已经更新为3.0版本，系统的频繁更新使得操作人员很难形成对特定流程的“路径依赖”，需要持续学习与适应。

其次，工作人员依然要掌握各部门的旧有条线系统。尽管新系统囊括了所有下沉业务，自上而下地推广使用，但问题在于高度复杂的技术架构导致新系统的实际稳定性和可靠性反而下降，经常出现延迟、卡顿、宕机等情况，给基层治理带来风险。例如，市运管中心的内部文件记录显示，2019年1—11月，新系统重大故障共计65次，平均每个月就高达6起。为了防止新系统故障所导致的政务办理问题，诸多受理中心仍然保留了旧有条线的备用系统，在新系统无法进行业务受理的情况下，要求窗口工作人员通过登录条线系统办公。同时，由于受多种因素影响，新系统部分业务比条线系统提供的功能往往要少，如工会的条线系统可以查询工会医保库、参保单位人等信息，但新系统在相当长的时间里却缺乏该类功能，导致工作人员需要切换系统办公。总之，在技术系统尚不完备的条件制约下，基层行政人员需要灵活地在不同操作系统中进行操作，客观上对于行政主体的信息技术素质提出了更高挑战。

最后，除软件系统外，职能部门还同时把硬件设备下沉到受理中心，这要求基层行政人员对外部设备具有操作能力。内部文件显示，下沉的设备包括打印机、制卡器、高拍仪、读卡器、POS机等，同时不同条线外部设备的使用标准和规范也不尽相同，例如打印机就分为普通打印机和针式打印机，不同业务所需要打印的纸张规格也有所不同。在这种背景下，政务改革使得基层行政人员成为名副其实的“技术专家”，需要精通各类相关软件与硬件的使用。

（三）优良的公共服务能力

中国行政体制依赖选拔而非选举的制度模式，使得长期以来，基层行政人员“对下负责”的意识不够强烈，亦不注重与公众的互动质量，甚至出现“门难进、脸难看、事难办”的行政伦理困境。但在政务服务改革之后，随着受理中心的内部管理不再由各职能部门自行负责，成为街道的基层机构，机构的服务型特征日趋明显，在个体层面，行政主体的风格和观念发生了重大变化。新公共服务理论认为现代政府服务应当实现效率和民主的双赢，特别注重对公民的价值回应。[21]在这一点，基层行政人员也应向公共服务者的角色转型，以打造良好的外部声誉，改善公众对政府部门的印象。受理中心的窗口工作人员应当具备“换位思考”和“服务至上”的意识，拥有热情、责任感和判断力等能力素质，真正为人民负责。例如，受理中心规定工作人员应当使用亲和力强和规范性的文明用语，禁止使用“没时间”“太忙”“我不管，找别人”等损害组织形象的话语，更不能与市民发生争执和冲突，对市民要实现“有问必答”“有急必帮”，切实解决其问题。同时，对于不同办事群体，基层行政人员的服务风格也应有所不同。例如对于职场人士，行政人员办事要稳重干练，为其节约时间；而对于老年人则要细致周全，帮助其出谋划策，避免多次往返。韦伯曾经用“理性铁笼”来隐喻科层制，认为行政官员已经失去了真正的自由和奉献精神，单纯依据权力关系和程序法规而行动。[22]然而，改革后基层行政人员的鲜明特征是其公共性的空前强化，愈加注重与公民的互动过程及良性关系。

综合上述，我们看到“互联网+政务服务”改革不仅意味着政府结构、制度规则等上层建筑的转变，也导致了行政主体角色的悄然变迁，对主体的公共行政能力提出了更规范的要求。在此，“刀刃向内的自我革命”不仅是结构性的，亦改变了组织成员的内在认知和观念，重新定义了行政人员的身份，改革前后基层窗口工作人员的角色差异可简要总结为表1。不难看出，改革的核心要素之一就是促进了行政能力向复合化方向发展，正是通过让工作人员“多担责”“多干事”，来实现让市民办事“更方便，少跑路”的根本价值诉求。

五、行政能力复合化的组织建构机制及其治理价值

“互联网+政务服务”的成功不仅依赖技术赋能以及制度变革，同样至关重要的维度是它导致的“底层革命”，即工作人员行政能力的复合化扩展，正是由于窗口人员业务能力、技术能力、公共服务能力的全面提高，“互联网+政务服务”方能在基层成功落地。然而，复合化行政能力的实现并非一蹴而就，它同样需要计划性和系统性的培养机制。这就构成了改革之后，各市区受理中心的核心任务。对此，相关单位也建立了多种机制，呈现“培训机制—审核和考试机制—绩效考核机制”的建构链条，使得行政人员能力能够与公共服务供给的总体需求相匹配。

表1 “互联网+政务服务”改革前后行政人员角色的差异比较

（一）学习型组织：培训机制

改革之后，基层行政人员不再由各条线委派，而由镇/街道统一对外招募，基层行政人员面临着专业知识不足的问题。同时，政策频繁变迁以及技术系统的不断更新，也使得窗口人员难以依靠既有知识完成行政事务。上述因素的叠加，要求受理中心与相关部门深度合作，通过有效的培训来提升复合性能力，导致受理中心“学习型组织”的特征愈加明显，工作人员的行政知识不断累积增加。具体而言，基层行政人员的学习机制主要体现为下述两种类型。

第一，外部条线培训。为了顺利实现事权承接，各受理中心派出代表参加职能部门为受理中心统一安排的讲座。例如为了全市通办的展开，市残联就组织了下沉业务相关的培训，现场提供纸质材料，并由业务主管人员现场答疑。

第二，内部带训制度。在诸多受理中心，管理层针对个体的能力差异，建立了内部员工的带训制度，以提高整体的学习效率。一方面，受理中心组织学习能力强、业务技术较好的人，建立一对一的帮助关系，帮扶能力不足者；另一方面则实行“老带新”制度，老员工帮助新员工尽快熟悉业务和技术操作。由此，受理中心成为彼得·圣吉所说的团队学习和系统思考的场域，[23]组织的学习属性得到强化，以应对不断变化的行政环境。

（二）资质保障：考试及审核机制

考试是科层制实现专业化的重要机制，是判断个体职位资质的门槛。在本案例中，随着业务多元化，基层行政人员面对的资格审查及考试频率大大增加，必须具备数量众多的证书才具有受理事项的正式资质。在此，考试主管单位不仅包括街道，还包括了事权下沉的各个条线，条线部门之所以组织业务培训，其主要目标在于帮助基层行政人员通过考试取得办理相关业务的资质。一方面，基层行政人员应持有“社区事务员”或区级培训证书，经过中心岗位培训，具有“一口受理”的基本资质；另一方面，根据事项不同，基层行政人员需要取得相关证书才能办理特定业务，例如社会保险服务上岗证、社保卡上岗证、居住证受理上岗证、医疗保险事务上岗证等等。资格证书的获取，要求基层行政人员在规定时间内参加集中学习、考试。缺乏资格证书则不能办理相关业务，受理中心和各职能部门会对工作人员的能力资质详加审核，以防止因为业务不精而办理出错。换言之，相关的考试和资格审查成为保障行政能力的制度措施。

（三）激励约束：绩效考核机制

在传统体制中，对基层行政人员的考核多采取自上而下的方式，由负责人事权的职能部门考核。但在技术赋能的背景下，受理中心的绩效考核出现了新变化，第一是外部公民的参与，第二是积极利用信息技术进行创新。这些变化使得绩效考核体制对行政主体的激励/约束效应更为明显。具体而言，绩效考核机制可分为下述两个层面。

一方面，创新和完善内部考核机制。受理中心内部文件显示，对基层行政人员的内部考核具有鲜明的能力复合化导向，在德、能、勤、绩、廉等多方面进行综合考评。受理中心不仅依据业务和技术能力差异设置基础考核奖和业务能手奖，同时也在与公众的互动层面，设置了热情奖、质量奖、勇为奖、奉献奖、委屈奖等，为提升公共服务能力提供物质和精神激励。此外，部分受理中心也进行了独特创新，例如W受理中心使用“职业道德银行”的模式为每位工作人员提供激励，中心以模拟银行存款的方式为窗口工作人员设立账户，内存“道德积分”，工作人员可将道德积分兑换为物质奖励，还可作为年度考核和先进评选的依据。M受理中心借助信息技术，自创内部管理系统，该系统可以精确统计窗口工作人员的事项办理时间及差错率，在此基础上开展“比学赶超”活动，鼓励单位职工提升行政能力。另外，上级部门也通过行政督察的方式，对于基层行政能力进行评估。例如，市联席办就多次发布关于开展社区事务受理信息系统新老切换演练的通知，目的在于评估工作人员切换新老系统的熟练度。

另一方面，受理中心也将外部监督与绩效考核挂钩。既有研究指出，基层公职人员与目标受众也存在矛盾冲突、互动效果不佳的现象。由于公民权能有限，外在社会压力难以直接影响行政主体，具有软约束性。然而，“互联网+政务服务”改革的重要意义在于它利用信息技术建立了一套完整的外部问责机制。在重视公众参与的价值导向下，S市受理中心的外部监督体系已经相当成熟，市民可以通过多种方式，借助市长热线、一网通办官网、受理中心的好差评系统打分等渠道，举报和投诉工作人员。上级相关部门一旦通过软件系统监测到相关举报或差评，会对相应受理中心进行问责并要求调查情况。同时，公众满意度对于受理中心的年度考核也极为关键，是评价优秀单位和优秀员工的重要指标，对受理中心5A、4A的星级评选具有重要影响。由此，外部监督成为影响基层绩效的重要变量。

威尔逊曾按照工作人员“行为过程是否可观察”和“结果是否可观察”，将组织区分为四种类型：生产型组织、程序型组织、工艺型组织和应付型组织，其中，生产型组织的成员行为过程和行为结果都具有可观察性。[24]在此，由于考核机制的创新，基层行政人员受到的监控程度空前加强，体现出行政行为和行政结果的高度清晰化特征，受理中心向“生产型组织”逐渐演进。绩效评估机制虽然意味着窗口人员自由裁量权的萎缩，但也为其复合化能力的发展提供了强大的心理激励。

（四）行政能力复合化的治理价值

综合上述，三种组织机制确保了基层行政人员的角色变迁得以实现，其最终目的在于提升政府治理能力，推动公共服务体系供给的优化。行政能力的复合化对于“互联网+政务服务”治理绩效的提升具有重要意义，具体而言，体现在组织效率性和组织合法性两个维度。

第一，行政能力复合化提高了基层部门的整体运作效率。当基层行政人员的业务能力局限于狭隘性的部门内部时，受理中心只能通过专线窗口的方式运行。然而，专线窗口的弊端在于由于业务分立，业务受理量不均衡，经常出现“两极分化”状态，诸多窗口实质上处于“空转”状态。例如在某个事项的办理高峰期，专线窗口A的受理量急剧增加，排队人数众多，但其他窗口却几乎没有受理量，造成组织资源并未得到充分利用。而以行政能力复合化为前提，涵盖所有业务的综合窗口得以确立主导地位，极大减少了市民等待时间，起到了重要的分流作用。同时，能力复合化的另一后果是使得职工绩效具有可比性，解决了之前因为业务分工不同而不能比较的问题，工作效率的可比性使得行政人员之间能够形成竞争关系，进一步提升服务质量。

第二，行政能力复合化减少了公民行政负担，落实责任型政府的理念，成为建构良好政民关系的前提基础。行政负担理论指出，公民在与政府办事过程中存在着学习成本、服从成本、心理成本等多种成本，而“互联网+政务服务”则有望减少公民行政负担。[25]在本案例中，行政人员能力的复合化是减少公民行政负担的关键因素。首先，降低了学习成本。基层行政人员不仅具有政策执行者的功能，他们也扮演着政策咨询者的角色，成为市民了解政策信息、准备事项办理的重要信息来源。尽管市民可以通过互联网查询等多种渠道了解业务信息，但实际上，咨询工作人员依然是相当重要的渠道，特别是对于中老年人而言，他们更偏好与政府工作人员直接互动。而基层行政人员的全方位业务能力，使其能够对外部诉求进行理想回应。其次，降低了服从成本。服从成本的降低不仅在于电子办公成为政务受理的主要模式，它也与公职人员的技术熟练度紧密相关，能力优化有利于缩短业务的办理时间，快速实现业务受理。第三，降低了心理成本。顾客导向和服务本位的公共行政精神，使得公民办事享受到了更多的微笑服务与暖心服务，避免出现行政主体为难、推诿甚至歧视羞辱行政客体的情况，基本实现公共服务的均等化以及高质量的政民互动。

与此同时，行政负担的减少反过来又有利于增加公民的政府信任和满意度，强化组织的外部合法性。在当代中国，公民政治信任、获得感等心理因素已经成为政府汲取合法性的重要来源，而对基层治理水平的感知则对公民的政治心理产生影响。[26]在此，政务改革显著改善了公民对政府的印象，提升了组织的外部声誉。我们通过市民政局对全市受理中心的问卷调查，有效证明了这点。回归模型显示（见表2），在固定控制变量（性别、党员身份、受教育程度、户籍地）的基础上，市民在政务办理过程中的学习成本、心理成本以及服从成本，对于其政治信任、政治效能感以及获得感具有显著影响，公民行政负担的减少产生了积极的政治后果。③由此，基层行政人员的能力拓展，使得“互联网+政务服务”建构了更为良性的政民关系，体现出维持社会稳定的安全阀功能。

表2 回归模型：政务服务改革的政治效应

六、行政能力复合化的治理困境

（一）“互联网+政务服务”改革下的压力型体制

从上可见，行政能力复合化是政务服务改革得以推进的重要保障。然而，自上而下的改革具有一定的不确定性，难以排除“非意图后果”的出现。行政能力复合化虽然极具价值，但其治理后果具有双重性，其对基层行政人员的严苛要求也导致了压力型体制在“互联网+政务服务”领域的再生产，进而对“互联网＋政务服务”产生了一定消极影响。

压力型体制最早由荣敬本等人提出。在概念内涵上，压力型体制源自改革开放后中国政府内部的控制权分配，是指基层政府为了完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。[27]在该理论模型中，压力型体制包含三个结构要素：一是数量化的任务分解机制；二是共同参与的问题解决机制；三是物质化的多层次评价体系。[28]尽管压力型体制最初用于解释地方经济发展，但它对组织间关系提出了生动形象而富有张力的解释，因而其运用范围极为广泛，包括政策执行、社会组织发展、社会治理等诸多领域。

压力型体制的动员过程可以分为指标和任务确定、派发、完成、评估等四个阶段。[29]在本案例中，“互联网+政务服务”通过调整政府内部机构之间的“委托-代理”关系，[30]实质上重构出一种压力型体制。具体而言，上级条线部门作为委托方，通过改革将大量事权下沉受理中心，确立为硬性任务，这构成了压力的来源。而为了完成数以百计的行政事项，基层行政人员必须不断提升自身能力以应付工作需求。因此，对于基层行政人员而言，能力提升具有外在强制性的色彩，在时间维度形成了“加码加压”的工作情境，能力建构成为中心任务；在评估维度，行政能力则会受到所在单位和公民的双重监督，对其个人绩效产生影响。

（二）行政能力复合化对政府治理的消极影响

在压力型体制中，突出而重要的现象是代理者的政策执行并不必然按照委托方的期望进行。诸多研究表明，压力型体制能够导致政策选择执行、政绩过度激励、政治化运作、监督机制失灵等诸多“非意图后果”，造成政绩异化。[31]而在本案例中，“事权下沉—行政能力复合化”作为压力源头，也产生了类似现象。具体而言，它导致了下列三种治理困境。

第一，“压力-能力”的执行悖论：压力过载超越个人能力，致使业务差错率提升。压力大小以及压力是否超越了现实的可能性边界，是影响基层能否顺利执行任务的关键。行政能力复合化要求前台公职人员必须对近200项业务和技术问题了如指掌，为公众提供良好服务。尽管存在相关培训，但这仍然对主体的学习能力提出了严峻挑战，实际上超越了个人能力的边界，导致“全能行政”的理想定位并未得到全面落实，能力的全方位化反而导致了“全而不精”的意外后果。亚当·斯密创立的古典经济学很早就意识到“分工-效率”间的紧密关系，分工能够导致个体知识和技能的重复性积累，减少学习时间，提升劳动生产率，[32]基于职能的专业化分工也成为公共行政遵循的原则之一。然而，事务的由分到合实际上背离了该原则，在个体能力有限性以及时间紧迫性的约束条件下，“全而不精”逐渐构成了改革后基层行政的突出问题，专业性受损的后果提高了业务差错率，对于治理绩效产生了不利影响，而这又使得基层行政人员受到问责，从而形成压力循环的链条。因此，在基层行政人员看来，无止境的业务下沉实质上导致了执行乏力的困境，正如某受访工作人员所说，“术业有专攻并不是说说而已，业务下沉对老百姓来说是好事，但是对工作人员来说则增加了太多的业务范围”。（访谈记录：CM20191109）问卷调查也显示，56.2%的基层行政人员都更为支持“专线窗口”的业务受理模式，支持“综合窗口”的比例只有20.3%（n=893）。由此，全能行政的理想与现实之间面临着一定鸿沟，具有一定“行政乌托邦主义”的色彩。

第二，选择性执行：次要治理任务的消极应付。对于基层行政人员而言，行政能力复合化具有硬性任务的属性，能力缺乏使其难以完成常规工作和回应公众，影响其绩效，这就迫使基层行政人员将能力提升视为自身的核心任务，为之投入大量时间和精力。然而，事权边界的不断拓展，又使得能力提升成为持续性过程。其结果是，对于次要性、难以被上级监控的一些软性治理任务，基层行政人员会通过“选择性执行”减少自身压力，采取消极应付的策略。例如，对政务官方APP的外部宣传是上级部门委托受理中心完成的任务，但在被调研的受理中心，几乎没有工作人员对办事民众进行系统性推广，只是象征性地在大厅张贴了下发的海报。究其原因，在于受理中心已呈现高度饱和的运转状态，缺乏人力资源，无暇顾及其他治理任务。换言之，选择性执行不仅是主体的理性选择，也是资源约束条件下组织的自我调适。

第三，激励乏力：基层行政人员工作认同感的下降。虽然在行政能力复合化的建构过程中，受理中心内部会对工作人员进行绩效评估并给予一定奖励，但相对于不断下沉的事项，组织激励具有边际衰减的倾向，难以给工作人员充分动力。相反，持续增压与职位待遇的不匹配，让基层行政人员产生了不公平感，例如某受访者表示，“工作量每天都在增加，上面业务都下沉到街道，工资却没有明显上涨”。（访谈记录：CM20191109）问卷调查也显示，49.8%的工作人员对工资和福利待遇表示不满意（n=893）。另一方面，由于受理中心不再归属条线管辖，成为街道的下级机构，使其编制名额有限，绝大多数基层行政人员无法获得编制，在身份上是“社工”和“协管员”，缺乏职业发展前景。高额的工作压力和职位待遇的不尽如人意形成鲜明对照，其消极后果影响到基层队伍建设。某受理中心领导表示，受理中心难以吸引高学历、高能力的青年群体加入，以中年女性为主体；高压力的工作环境使得刚入职的年轻员工很难适应，甚至导致离职。在部分受理中心，人员流动率有所提升，而重新招人又需要重新培训，增加行政成本。概言之，激励乏力使得受理中心人员的不稳定性增加，难以吸引高素质人才承担高度复杂化的行政工作，影响到行政效率，这成为诸多受理中心面临的现实问题。

综合上述，行政能力复合化不仅意味着政府治理能力的提升，作为组织任务，它也具有外在压力的属性，高强度压力使得行政人员产生了心理倦怠和行为抵制现象，对公共服务绩效具有一定消极影响。如何回应和解决上述问题，则成为“互联网+政务服务”中值得关注的议题。

七、结论

“互联网+政务服务”究竟如何在基层落地，其治理绩效又受到哪些因素的影响？既有解释多立足技术赋能或制度结构视角，鲜有研究注意到基层行政人员的能动性。但对于公共行政的主体而言，信息技术应用及其改革不仅关系到其自由裁量权，更导致了自身角色及职能的变迁，产生了“行政能力复合化”的演变趋势。对此，本文基于东部一线城市的调研，考察了行政能力复合化的具体内容、建构机制及其治理后果，各要素之间的因果机制（见图2）。“互联网+政务服务”之所以得以实施并取得成功，不仅得益于技术嵌入和制度改革，它也是关键行动者塑造的结果，正是基层行政人员的能力提升及其奉献精神，为公共服务模式的重构创造了基本条件，使得“百姓少跑路”“最多跑一次”等改革目标得以实现。在这个意义上，基层行政主体对于政务服务的贡献并不亚于技术本身。

图2 行政能力复合化：建构机制及治理后果的逻辑链条

本文的核心结论概括如下：

第一，组织变革导致基层行政人员发生了“行政能力复合化”的转型，而工作人员的角色变迁是“互联网+政务服务”得以成功的必要条件。随着事权改革和技术嵌入，政府部门原有的权力和责任发生了内部转移，逐渐下沉到基层。在此背景下，基层原有的行政能力不足以适应公共行政的需要，构成了行政人员角色变迁的驱动力，基层工作者需要同时具备全方位的业务受理能力、高度熟练的技术操作能力以及优良的公共服务能力，方能成为合格行政主体。从“反事实”的思维角度而言，假设基层行政人员的公共行政能力难以达到期望，势必造成业务不精、技术不熟的严重后果，难以为公众提供高质量服务，“互联网+政务服务”就只能停留于美好愿景，沦为形式主义工程。事实上，诸多媒体包括人民网，也曾经注意到我国政务服务中由于基层行政人员缺乏专业素质和业务培训，导致了缺乏回应、庸政懒政、敷衍民意等严重后果。[33]由此，行政能力复合化构成了改革后政务服务运作的基础。

第二，在政府组织内部，存在着培育行政能力复合化的系统性机制。基层行政人员的能力扩展并非自然增长，而是由组织主动建构。为此，组织通过制度创新，立足培训机制、考试审核机制以及绩效考核机制等多维层面，确保行政能力复合化的转型过程能够顺利实现。在上述机制的嵌入下，受理中心愈加体现出学习型组织和生产型组织的特征，加速了行政人员的角色转型过程，这也是S市的政务服务何以能够在数年之内高速发展、取得显著成效的因素之一。

第三，在治理功能上，行政能力复合化显著提高了治理绩效，也产生了“非意图后果”和治理风险。一方面，行政能力复合化极大地实现了改革预期目标，确保了综合窗口的全面推进，具有提高行政效率、减少公民行政负担、改善政民关系的重要价值。但另一方面，行政能力复合化是由组织自上而下推动的，随着基层工作量的不断积累，它也形构出新型的压力型体制，过于繁重的行政压力给基层治理造成了不利影响，产生了“压力-能力”悖论、选择性执行、激励乏力等消极后果。对此，相关部门应当充分对上述问题予以关注并积极解决，一方面多倾听基层意见，尊重客观规律，尝试利用信息化、智能化手段辅助基层办公，例如创立内部问题的反馈系统，使得基层行政人员更好获得相关部门的协同；另一方面，也应当考虑提高基层待遇，强化基层行政人员对职业的认同感和获得感，稳定基层队伍。

总之，对于技术理性的推崇不应当无视行政主体的作用。虽然我们可以合理设想，新兴技术和人工智能将彻底颠覆现有的公共行政模式，甚至在未来进入高度自动化、智能化的“无人化”时代，但就生产力的现状而言，一线行政人员依然是公共服务的关键供给者，正是他们的自我调适，推动和保障着公共利益的实现。因此，“结构-行动者”之间的互动互构依然是解释政府信息化改革的重要理论路径。本文将行动者的观念及其行为策略纳入分析视野，同时摆脱科层制的静态幻影，尝试在公共行政的变迁场域中重新诠释行政主体，这有助于超越“技术赋能”的简单观念，展示“互联网+政务服务”何以成功的复杂因果机制。同时本文认为，在实际政策制定和决策中，也应当给予基层人员更多话语权，“互联网+政务服务”建设不仅要坚持统筹规划，也应当吸收来自基层的“地方性知识”，重视基层行政人员的减负问题以及他们对于政策议题的看法，将两者结合以形成更为科学合理的改革方案，这对于政府数字治理的完善与发展具有重要价值。

注释：

①基层行政人员并不一定具有公务员编制。利普斯基的街头官僚理论认为，基层行政主体包括了教师、警察、社会工作者等各类公共雇员。本文采取这一定义，将从事政务服务的工作人员都称作基层行政人员。

②编码规则：单位缩写简称（英文字母）+材料获取日期（数字）。

③本问卷由课题组设计，通过市民政局下发到S市各区的部分受理中心，受理中心前台通过微信二维码让办事群众填写。在问卷中，各因变量的测量操作化如下：政治信任操作化为“和几年前相比，我对基层政府部门的满意度和信任度增加了”。政治效能感操作化为“和几年前相比，现在政府工作人员更加重视我的声音和意见”。获得感操作化为“和几年前相比，现在绝大多数群众能享受到更好的政务服务”。在统计分析结果中，***表示p值小于0.001，**表示p值小于0.01，*表示p值小于0.05。限于篇幅，控制变量的结果系数在此略去。