技术赋权适配国家治理现代化的逻辑演展与实践进路

朱婉菁 刘俊生

（1.温州大学 法学院，浙江 温州 325025；2.中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088）

一、引言

无论是从中国的历史发展还是实践来看，技术手段和工具都是国家治理不可或缺的重要内容。渠敬东等指出，中国政府的改革实践经历了一个“从总体支配到技术治理”[1]的过程。从国家治理体系的内在逻辑层面看，治理手段或治理方式方法体系是国家治理体系结构中的重要构成，而信息技术手段又是治理方式方法体系的重要组成部分。[2]以互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术使建基于工业文明之上的传统社会被解构，进而国家与社会的交互机制被重新定义。而在中国语境下，如果遵从宽泛的国家与社会二分法，国家治理的实际对象就是广阔的社会。[3]从此意义出发，我们在今天审视任何一种技术手段，都已经无法单纯地以技术特性的单一视角就国家治理开展“单线进化图谱”的研究进路，即在国家治理领域中仅仅停留在对新技术作为行政治理工具特质的阐述上。而这将无法避免陷入技术治理的悖论：“国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影”。[4]按照周雪光提出的思考国家治理模式的两个主要线索，一是中央权威与地方权力间关系，二是国家与民众间关系，[5]可见，在国家治理的走向中始终萦绕着的两个重大命题是：权力的配置与权利的生成。因此，我们引入“赋权”的概念，以技术赋权代替技术治理，意在突出权力的转移以及社会“进场”后的权利变化，在技术价值中立的基础上关照社会的自主性，进而从“他者”眼中映照国家治理的技术逻辑，纠正中国语境下的技术治理从总体性的维度下降为行政系统内非政治性的治理工具之偏。

二、国家治理中的技术演进图景及其缺失

在探讨有关技术赋权和国家治理现代化之间的诸多关联之前，我们有必要了解国家治理中技术的演进图景。国家治理是现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的一个概念，[6]它的一个基本特征就是治理技术现代化，即利用现代化的信息技术手段提高对市场和社会的监管能力。[7]从宏观视角出发，历史证明，技术的变迁演进不但映照了国家治理模式，也在很大程度上制约着国家治理模式的调整，二者之间存在着高度的耦合关系。因而，整合性的分析工作是有必要的：如何突破宏大叙事与案例描述的现有研究格局，为细致地描述技术在国家治理和转型过程的互动演进逻辑提供立论基础。黄仁宇在研究明代财政税收制度时提出，因为技术手段不足，导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑。因此，他反复强调“数目字管理”（mathematically manageable）技术的重要性。[8]“中国下层各种经济因素尚未造成一种可以公平而自由交换的情势。最下层的数字既不能复实，中上层之经理亦受影响，所谓各种黑暗与腐败，并非全系道德问题，而是有这样一个基本的技术问题存在。今日中国趋向现代化，必须彻底解决此根本技术问题。”[9]按照黄仁宇的分析，中国于20世纪80年代完成的改革最大的收获就是国家在今后已能实现“数目字管理”。[10]自1954年第一届全国人民代表大会提出“四个现代化”的国家战略目标之后，技术就被视为国家建设与治理的核心要素。从改革之初中央提出了“中国式的现代化道路”，到20世纪80年代，“工程—技术取向”①开始主导整个政治舞台，尤其反映在21世纪初提出的“科学发展观”的重大战略思想，以及到今天国家治理现代化的总目标。在中国问题专家郑永年看来，中国现代民族国家建设是以“科学社会主义”的理论体系作为其意识形态的支柱，而“技术民族主义”则深深地影响了当代中国的政治精英，国家开始利用信息技术提高政府治理水平。[11]按邹谠（Tsou Tang）的分析，在中国共产党人看来，“科学规律”作为真理的最高形式，发现和掌握它并依此而行动，即为探索中国式社会主义道路提供了正当性，为中国国家和政府的结构与形式提供了合法性。[12]反观国家眼中的“他者”，从历时性看，中国最深刻的社会转型发生在互联网大行其道之时，[13]由此也可以映射出中国的国家治理现代化之路必然不同于以往以工业技术为支撑的现代化道路，其中携带信息技术的禀赋和基因。而走上这条必由之路后又是对国家治理现代化的一次历史性大考，无不交织着对治理中技术取向的不断调整及其反思。

技术演进是国家治理变革的最深刻动因。从技术演进视角提炼我国国家治理现代化的动力机制和实践逻辑，对于理解这几十年来的现代化经验是一种有益的尝试。“任何一个传统国家要建成一个成熟的现代国家，都必须经历相当长的国家转型与发展过程。由于要经历多方面的国家转型，所以，这个过程是相当复杂的。”[14]同时，这个过程也是直面治理技术嬗变的过程。无论技术与国家治理之间的关联有过何种理论范式，都脱离不开技术治理自我精细化与形式化日益强烈的趋势，即技术的操作者追求的是一组高效、可复制推广并考核验证的治理流程。但技术治理若受“短期行政程序改善”的预期驱动，则容易止于“内卷化”的科层同构，[15]不仅绩效将日益递减，甚至还可能产生反作用。如何在科层制组织结构中实现治理与技术的良性互动愈发成为重要的议题。虽然技术治理与国家治理现代化一直如影随形，但是在整体图像中，技术一直被视为整体现代化的手段，而对其超越工具主义的话语框架相对缺失，这种缺失与不足是需要及时找回与补足的。这需要重新审视20世纪以来以技术理性为代表的公共管理变革。以科学为基础的技术并非简单的“治理术”，我们不应当规避在整个过程中对有关改革和现代化的哲学思辨。诚然，“目标为手段所遮蔽，是所有较高文明的一个主要特征和主要问题”，[16]但学术研究的意义不仅在对已有事实、现象的理解和阐释，还应当具备预测和矫正功能，即作为一种方向与导引。

三、何谓技术赋权：一个基本概念的澄清

（一）赋权的本源探寻与本土化

赋权（empowerment）这一概念主要起源于二十世纪六七十年代西方社会中有关社会工作的务实取向。比较有代表性的是美国哥伦比亚大学学者巴巴拉·所罗门（Barbara Solomon）于1976年所著的《黑人赋权：受压迫社区中的社会工作》一书，书中通过描述黑人少数民族因种族主义制度在美国社会中所面临的普遍无权感，进而使用“赋权”一词来建议社会工作应致力于增强“黑人权力”，以解除社会、团体乃至个人对其所施加的压迫与疏离，推动社会进步与改革。可见，西方的赋权理论强调的是一种“给予无权者权力”的普遍意义。作为一个“减少无权感”的过程，它是通过给弱势群体创造机会，帮助消除运用权力的障碍，激发他们的潜能，让他们能够主宰自己的命运，这是一个实现社会正义和平等的过程。从这个意义上来说，“赋权一词中的‘权’，与我们平常使用的‘权力’一词大有不同，它兼有‘权力’与‘权利’的双重意思，对于控制自己的生活能力来说，可以理解为‘权力’，但相对于经过控制所带给主体的主观效能感以及生活质量的改善，也可以视作是一种‘权利’。”[17]与此相对应的则是学界对赋权理解的两大路径：一种是个体主观感知下的内在能力的提升，[18]正如艾利斯·马瑞恩·扬（Iris Marion Young）在其著作《惩戒、治疗、赋权：通向怀孕成瘾者政策的三条路径》中将“赋权”视为一个过程，在这个过程中，无权的个体之间通过对话、沟通，相互理解，在认识到无权原因的基础上，他们发现集体行动最有可能改变这种劣势处境，进而以个体的方式被赋权，而那些改变了的个体就有可能帮助更多其他相同处境下的个体进行改变并最终促成集体行动的产生。[19]而另外一种研究路径则更多地将赋权视为一种行动过程，是个体或群体凭借获取的信息就特定的社会实践展开行动。[20]但无论哪种研究路径，都不应当仅仅停留于对赋权的应然想象和泛化阐述上，坚持情境取向和实践路径是研究的基本任务。

自20世纪90年代以来，国内学界呈现显著的“赋权”理论转向，多半归因于1990年代开始的全面市场化改革所确立的新的权力格局。而将发端于西方社会土壤的赋权思想横向移植到中国语境之下，我们必须提前做好这样的理论准备：即“赋权”所具备的天然取向在中国场景下的实践得到何种修正。我们注意到，西方国家由于个人主义价值取向的长期熏陶和生活训练，加之成熟的市民社会组织和利益集团的大量存在，因此无论是个体的自我赋权，还是外力推动式赋权都能够较为顺畅地实现。[21]而国内从事社会科学的研究者们偏爱从不同领域生动鲜明的个案中，以小见大去体察并阐释赋权机制是如何在国家与社会之间恰如其分地运作。一个有趣的理论现象是：大多数学者更强调权力自上而下的转移，相反，对赋权作为既有结构的一面而对现存权力结构、制度维持所发挥的作用却鲜有讨论。事实上，将赋权与政治权力进行对立和分离的讨论容易陷入“无源之水”的匮乏。言外之意，赋权不仅应该关注“解放”的意义，更应该加深对国家-社会关系的进一步清晰化和反思。在中国国家治理的语境下，在“国家-社会”的演进历程中，一种强烈的历史诉求，即促成国家与社会的上下联通、融合一体的努力从未间断。②[22][23]在此进程中，技术的形态和段位在相当长的时期里形塑了国家治理的具体实践路径。以政务服务智能化改革为例，其本质是作为新公共管理运动在新技术环境下的进一步延伸和应用，“经济、效率和效益”是核心价值理念，[24]而内在的运行逻辑则是围绕行政目标，依靠技术实现信息的高度有序化、快速收集以及分类归档，为国家治理提供信息基础，进而联通国家与社会。按照安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）的话来说：民族国家的行政力量，如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法生存下去。[25]但是，正如斯科特（James C.Scott）所说，“在所有这些过程中，官员都将极其复杂的、不清晰的和地方化的社会实践取消，如土地租佃习惯和命名习惯，而代之以他们制造出的标准格式，从而可以集中地从上到下加以记录和监测。”[26]以技术优化“装饰”“管理行为”，而在某种意义上扼制了社会的活力，原因就在于国家利益与个人利益之间的差异，很多时候是基于国家利益而实施的无害化技术，往往会限制和剥夺某些个人权益，以至于形成某种死结。[27]学者肖滨就以“金税工程”和“金财工程”的非平衡发展为例，阐释了技术在国家治理中双面运用的非平衡格局，即为什么国家在“金税工程”上花费大量资源，而在“金财工程”上却鲜有投入。[28]也正是由此，强调“赋权”的意义凸显，国家与社会之间的“联通”在于强化“契约”的“公意性”，即国家治理的正当性，这使得传统以何种方式赋予、赋予多少，取决于中央，即中央对个体和地方的“赋”与“让”[29]模式转变为国家与社会二者之间的良性互动。正如近年来特定公共空间的不断促生和创造，例如民主恳谈会、“市长热线”、地方领导留言板等等，作为话语交流和公共政策磋商的场所，使得不同意向性的话语在同一实践语境中为获取意义而相互博弈，进而呈现一个非线性结构的决策圈，类似福克斯和米勒（Fox and Miller）提出的“公共能量场”的概念，“公众感兴趣的话语网络——超越了层级的制度——为公共行政提供了一个可行的模式。”[30]而诸如杭州市“社会复合主体”③的实践尝试，则成就了社会主体彼此依赖、共存互生的整体性，[31]进而增强社会对国家“讨价还价”的能力。更进一步的改变是，赋权的内容和结果也发生了偏向，即从社会经济权力转向政治权力，并指向要求国家和法律予以承认（recognition）和保障的权利，包括政治和公民权利、信息权、传播权和自由连接的权利。[32]正如“嵌入式行动主义”[33]被视为一个新颖的视角和概念，高度概括了近些年在中国土地上所发生的政治实践变迁，而面对“拔钉子”“开口子”和“揭盖子”的传统基层治理手段，[34]“重新发现社会”的吁求和实践也愈发热烈。

（二）技术赋权的逻辑解构

明确“技术”和“赋权”各自的含义有助于我们理解技术赋权。本文所指的“技术”特指新一轮科技革命中以移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等为代表的新兴信息技术，而从上文对“赋权”的释义使我们明确了中国语境下赋权的范畴和价值诉求。当前学界对使用“技术赋权”这个概念还是相对审慎的，早期的范式关注新技术下知识和信息的传播带来的改变，后期开始回应权力问题，在政治学、社会学、传播学领域都有涉及。而相关的成果也表明了“技术赋权”事实上还未形成一个严谨的学术概念和理论规范。虽然，近年来的文献表明“赋权”与技术的嫁接开始流行，但这并不意味着相关研究的成熟。一方面，系统论述其内涵和体系的研究仍然为数不多；另一方面，多数学者观察技术的视角所触及的仍然仅仅是技术作为工具意义上所产生的诸多可能性，而忽视阿瑟（Brian Arthur）意义上技术演化的结果，[35]以及亚里士多德对技术化“潜在”为“实在”本质的定义，这很可能令技术赋权最后成了一个可以囊括任何现象和要素的“大箩筐”。事实上，传统注重实践性和过程性的赋权理论发展至今，我们必须意识到，赋权在实践中并非是一个必然的过程，这也是我们要重新认识“技术赋权”这个概念并进行逻辑解构的原因。这其中既有明晰概念学术价值之需要，也有探讨如何在现代语境下重申技术治理之于国家治理现代化的作用之考虑。从技术的两重性来说，技术产生的后果与技术要实现的目的相背离或不一致。[36]任何一项具体技术都具有两重性，正是出于对技术这种两重性的考虑，才更凸显“技术赋权”对于规制和引导技术开发和应用的重要意义。我们尝试从价值导向、开发路径和应用限度的复合维度出发，对技术赋权进行阐释，不仅旨在提升技术与国家治理之间的交叉解释力，而且更为系统地探究技术治理与国家治理两个重要议题间的交互关系和内在逻辑。

一是作为价值导向的技术赋权。“技术赋权”的概念在价值层面回答了技术发展的最佳状态，或者说技术与制度之间的互动将推动国家与社会之间的最佳边界。当今技术的发展段位已经成为决定国家建设的重要战略资源。但“科学能够告诉人们实现某种目标的最佳方式，却不能告诉人们应该追求什么样的目标，”[37]“推进政治文明的建设从总体上需要信息技术这种更高级的文明工具，但也不能认为信息技术的发展会按技术决定论的逻辑自然而然地为我们解决全部政治问题。”[38]任何技术的开发和应用，最终指向都是增进全人类的福祉。虽然新技术在早期都充满了有意义的前景，但是其最终结果却有着极大的不确定性。[39]质言之，价值标准应当是技术内涵的核心维度。因此，技术赋权的意义和地位由此得到了凸显。任何一种新型技术都具有参与重构生产力以及生产关系的本质，但发展向度是需要定向匡正的。在国家治理层面，技术治理无疑是一种趋势，但治理的不断技术化，并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力，反而会使后者变得越加迟钝。[40]因此，学者们担忧，科层制的技术治理机制面临的巨大挑战就是可能会丧失与基层社会的亲和性，进而退回工业社会下的制度赋权或行政赋权模式，即以牺牲个体利益、成就社会利益为前提建构起一系列秩序和规则。[41]正是在这个意义上，如何匡正技术治理的价值导向，超越包括国家在内的各个治理主体简单的技术信仰和利益追求，在这个基础上更多地加入普遍主义的公共利益等价值和理念的维度成为重中之重的议题。从纠偏智能化政务服务的发展，多场景铺设正义、权利保护以及责任控制等价值维度的转变，[42]到有学者指出的，通过技术赋权的方式可使乡村公共能量场呈现由“威权主导”到“互动博弈”的变迁，[43]这也就意味着，将技术治理置于赋权的语境和价值导向下，不仅是“善治”之于技术的应有之义，也是技术激发和强化国家治理体系现代化的实践之路。

二是作为开发路径的技术赋权。强调赋权的内涵，并不是试图对具体技术进行优劣判别和衡量，而是厘清现代社会技术的演化路径以及技术与治理二者之间的交互关系。技术正深刻地影响国家治理方案的建制与实施，尤其是当下的中国，“互联网+”、大数据、人工智能、区块链等，已然作为治理工具在促进政府决策模式科学化和包括信息公开、社会动员、社会监督等制度的变革中发挥着巨大的结构性驱动作用。而是否将某种技术上升为国家战略，作为创新治理模式的重要资源，事实上则取决于技术本身在开发过程中的诸多准则和要求，根本的逻辑在于“政治决策从实际需求的、受传统制约的自我理解出发，决定着技术进步的方向；反过来，它又以实际需求得到满足的技术上可能的机遇来衡量和批评这种自我理解。”[44]而技术赋权的实质是作为国家意志的改革内涵予以实现，更是形塑政府治理的制度逻辑。典型的以政务微博、微信政务为代表的“互联网+政务”新媒体平台的建设与普及对于中国行政透明度改革具有重要的工具性价值。再比如中国特色新型智库的建设，“新型智库建设离不开智慧技术”，[45]强化新型信息技术的创新和应用成为国家治理现代化方方面面的重要举措。从这一层面来看，“技术赋权”概念的提出意在呼吁技术在开发和应用的过程中要充分考虑更深远的制度建设、改革诉求以及政治安全等。

三是作为应用限度的技术赋权。著名的技术哲学家安德鲁·芬伯格（Andrew Feenberg）指出：“事实上，根本没有所谓的技术‘本身’，因为技术只存在于某种应用的情境里。这就是技术的每一个重要方面都被认为是某种类型‘使用’的原因。”[46]因此，无论是讨论技术的价值目标，还是开发的安全准则，最后都应当聚焦到技术的具体应用情境中。而在每一个技术的应用情境中考虑最多的是限度问题，即是否存在着某种“限度”或“禁区”。而这背后是对“技术异化”“技术统治”的普遍担忧。在国家治理层面，我们已达成的共识是，技术运用于国家治理中必然会产生一种非平衡格局，这不仅仅是技术性的，更是政治性的。[47]因而，我们在国家治理现代化的宏大场景下必须考虑将技术静态上所具有的价值追求和动态上的实践考量相统一，否则，我们将无法规避政治风险。正如清代严密的征税技术规避不了衙役、书吏、长随对百姓的轮番勒索，技术并没有被扭曲，只是技术对操作者的意志无能为力。[48]目前，中国已经建成了世界上最大的视频监控网——“中国天网”，视频镜头超过2000万个。[49]一方面正是由监测探头收集到的庞大信息数据库筑成了城市安全管理的强大屏障，但另一方面则是涉及个人信息大规模采集和外泄的社会风险陡增。相对之下，不仅个人信息保护制度迟迟难以出台，而且正如有学者指出的，这样的巨额投入是否物有所值的诘问和反思也鲜有讨论。[50]这就需要以赋权内含深厚的人文关怀来时刻匡正技术的应用取向，在技术赋权的“关照”下探求如何取得一种平衡，并以此衡量和探寻在技术与政治的互动逻辑中那些契合优良国家治理的技术工具和方法论体系。

四、价值、制度与绩效：技术赋权如何适配国家治理现代化

我们将技术赋权解构为价值导向、开发路径和应用限度三个维度，在相当程度上是试图超越以往的研究路径和传统，将技术赋权视为一种多维复合结构，其最终目的是要更好地嵌入并适配国家治理现代化。由此选取价值、制度、绩效三个视角作为切入点，阐释技术赋权的适配机理，亦是回应在中国语境下国家治理在价值、本体和实践层面所做的努力。当然，这并不是唯一的合理视角，但是由此出发，我们可以看到国家治理现代化的两个基本事实：一是国家治理现代化是在一系列价值规范下围绕制度变革展开的有效治理实践；二是技术适配国家治理的过程是一个历时性的“连续谱”，它需要在长期的治理过程中进行价值、制度以及实践的反复调适，以适应现代化情境。

（一）技术赋权与国家治理现代化的价值耦合

技术赋权与国家治理现代化之间存在价值耦合。在价值论上而言，技术赋权与国家治理现代化二者的价值定位是一致的。无论是从社会契约理论出发，还是现代社会的现实要求来看，公平正义都是作为社会共同体的基本精神和道德目标，也理应成为政府必须守护的价值。这就要求“国家治理体系现代化”是突破了经济发展逻辑、将维护社会公正作为治理目标的“现代化”。[51]虽然对于公平价值的强调，并不排斥政府对效率价值的重视，但是在追求效率增进的道路上，却很难始终将促进公平和实现公平作为价值依归，问题的关键就在于政府履行“公共性”的制度基础和能力仍有诸多不足之处。而以技术赋权为旨归，则能够依托社会全面信息主义的转向，通过在信息网络中的各个物理节点之间建立关联，使组织之间产生协作效能，这不仅使公共活动的样态发生改变，而且在相当程度上能够新生某种权力和制度功能，遏制并矫正政府的自利性诱导。不仅如此，信息技术的应用能够减少人为干预下信息生产、表达以及处理机制的扭曲，以提升民意的可见度和准确性。从这个视角来看，无论国家治理现代化的价值要求是什么，技术赋权都会通过读取这些抽象性要求，将其“翻译”并“转化”为技术层面具有可操作性的运行准则与规范，以此强化政府的“公共性”责任。

而在价值操作上，公众参与一直是作为治理领域的价值标杆。作为社会公众与政治系统进行沟通与互动的基本环节，公众参与表达渠道的拓宽和多元化不仅是政治现代化的一个显著特征，也是社会稳定的助力器。长期以来，我国公众参与渠道不仅阻滞重重，而且受困于信访、司法的悖论之中，公众参与难以深入核心领域，使得我国社会建设处于一种“公共性的困境”。[52]自互联网问世之后，学界普遍认同了它作为拓宽公众参与的有效渠道，而伴随着大数据、人工智能、区块链等技术的成熟和普及，在精准获取民意，促发个体自主即时发声渠道的拓宽上更是效果显著。更重要的是，相比简约化的技术治理，技术赋权能避免“将人（或者说大多数的人）塞进一个可预测的模式，它强调人对安全的需求和胜利需求——趋乐避苦——的满足。由于这一模式的流行，古老的道德观念——人是一种在其所当是的应然（ought to be）与其所是的实然（actually is）之间挣扎的造物——从人们的视野中轻飘地消逝了。”[53]正如当前，一些科技创新企业纷纷提出“科技向善”（Tech for Social Good）的口号以及创立新的项目，事实上，“科技向善”的本质即“以人为本”，即始终围绕“人是技术的尺度”践行开发和应用活动，而其中须臾不可偏离的宗旨之一就是要促生公众参与的普遍性、充分性以及便捷性。

（二）技术赋权契合国家治理现代化的制度变革诉求

自党的十八届三中全会之后，围绕国家治理体系和治理能力现代化的制度建设正式步入轨道。党的十九届四中全会更是强调，要把中国制度优势更好地转化为国家治理效能。可以说，制度建设和创新是推进国家治理现代化的必由进路。技术是制度建设进程中的重要参数，赋权则能够确保技术发展契合现代化和科学化制度演进转型的诉求。一定意义上，追求技术赋权迎合了国家治理现代化的制度变革诉求，为制度变革提供了必要的技术支撑和知识储备。而制度变革的一般过程包括改变结构化条件、社会互动与制度的再生产三个阶段。[54]首先在结构化条件的改变上，戴伟·瓦尔德纳（David Waldner）在《国家构建与后发展》一书中指出：“我关注结构性环境（structural context）的约束与机会，而正是结构性环境决定了选择的可能性。”[55]制度生成的结构性环境在相当程度上可以视为某种政治机会结构。在现代社会，新技术的发展和应用很有可能成为组织运行中结构性机会的重要来源。以信访制度的变迁为例，在中国网上信访制度建设中，互联网技术的逐渐成熟普及扮演了一种基础设施的角色，而一旦基础设施建成后就会成为组织的压力和机遇，进而作为制度性结构的一部分。[56]技术赋权路径下开放的政治机会，其实质就是依靠技术理性和价值理性实现黄仁宇“数目字管理”的迭代升级，在有力保障人民利益与自由的基础上实现政治活动的制度化和规范化，并在技术与制度的组合与碰撞中建构出一套新的治理规则。

其次，在社会互动阶段，技术赋权可以帮助国家建立促进机会平等和差异包容的制度平台，促进社会互动。特别是政务微博的开设，普遍增强了政治体制的开放性和容纳能力；当前被应用于司法领域，包括取证、仲裁、执行等等环节的区块链技术，以高度可信任以及程序正义的执法方式促进了国家与社会的融合。虽然技术的微观叙事往往渗透着权力的意图，但是从理念决定行动的角度来看，以公平正义为核心价值理念的国家治理观使得政府的自由裁量行政行为不仅被限定于权力的责任伦理规范之中，而且能够借助技术吸纳民间的治理智慧，以及平衡对上负责和对下负责之间的矛盾关系，进而促发国家通过“技术之眼”打量社会时，不只是看见自己的“倒影”。

最后是制度的再生产过程。中国语境中的制度再生产中，政策试验是一项重要的举措。而政策试验中存在的一个很大的问题就在于非充分性问题。但随着人工智能、物联网、云计算、区块链等技术的不断成熟，可以预见，在未来能够实现真实模拟现实情境进行政策试验以及建构政策实施后效果的预测模型，并且能够赋予目标群体评价渠道和能力进而对政策绩效进行评估以及修正。从这个意义上说，新技术以“赋权者”的身份出现，协调且缓和了技术结构与既有制度结构之间的张力。

（三）技术赋权有助于提升国家治理绩效

以治理绩效彰显中国特色社会主义制度优势是推进国家治理现代化的客观要求。不同于简单的工具主义价值倾向，治理绩效强调多主体参与及社会协同。[57]技术赋权有助于提升国家治理绩效，可以从“组织”与“行动”两个要素新的结构性安排之间窥探究竟：一是技术赋权有助于弥补科层制的“组织失效”。从韦伯发现资本主义的科层组织特性及效率优势后，科层制在上百年的发展中表现出了诸多反功能现象。[58]美国社会学家查尔斯·佩罗（Charles Perrow）在其著作《下一次灾难》中提出的“组织失效”（organizational failure）概念，④正是凸显了科层制结构和管理上的固有弊端。在佩罗眼中，“组织失效”通常是导致应急救灾失误的主要原因，究其本质在于委托-管理-代理三级组织结构博弈模型的固有缺陷。而技术赋权的治弊之策就在于能够有效协调弥合三级组织结构间的裂痕。在周雪光看来，国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓“技术治理手段”无法解决的。[59]原因在于技术手段是一把“双刃剑”，它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令，另一方面又给予使用技术的下级部门新的谈判筹码，使得治理过程有了更大的不确定性。[60]但事实上，从组织的角度上来看，不同于单纯的技术治理，技术赋权能进一步创造政治机会结构，改变政治环境，而“如果不是改变环境，科层制将抵制变迁，直至无法抵抗的危机出现。”[61]在这个意义上，科层制既有的组织会因为信息技术的组织刚性而产生结构重组，[62]进而有效避免了“组织失效”。

二是技术赋权推进监管体系的革新进而加深治理领域的协同合作。以往的技术治理“被理解为国家信息技术的全面装备，将公民置于彻底而富有成效的监控体系之下，而公民却难以有效地运用信息技术来维护其公民权利，即无法通过数字民主来制衡国家的监控体系。”[63]但嵌入赋权的理念和技术操作后，则能够形成国家权力监控体系与公民权利保障机制良性互动的共生结构。在当前的新技术革命下，大数据、人工智能、区块链技术等所带来的去中心化、透明化、扁平化给科层制政府带来巨大挑战的同时，也在重塑新时代政府的“治理技艺”。正如劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）认为的，在世界上的任何地方，政府都最有可能管控互联网，管控的方式是控制底层代码和塑造它运动的合法环境。[64]而相较于挑战国家的审查和监管，任何机构组织与国家进行合作都能带来更多的利润。

以如今用户最多的新浪微博为例，事实上早在新浪于2009年开通微博服务之前，“饭否网”⑤就于2007年作为国内第一批效仿Twitter的微型博客开始运营。而自从作为网络社交工具的Twitter在2009年的伊朗大选中产生强大的动员、召集效果后，政府对互联网内容的监管开始日趋严格。事实上，这种监管模式自进入互联网时代就已经不可或缺。在这种新的监管体系下，科技企业不仅需要在政策环境下进行自我规制，而且要为国家安全治理创新提供有效的保障和支持。例如在此次新型冠状病毒肺炎的疫情防控中，腾讯、阿里、京东等科技企业都深入参与疫情防控，提升了抗击疫情的准确性和有效性。另一方面，在资本的利益驱动下，服从市场规律，创新、开辟更多的互动空间，争夺用户也是科技企业的重要目标。在此基础上，不仅公民的权利意识以及市场主体的规则意识得到了提升，亦通过新的监管体系加深各主体间的协同合作，进一步合理化三者的分权化制度安排以提升现代国家治理绩效。[65]

五、权力、行动与空间：技术赋权助推国家治理现代化的实践进路

有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。[66]技术赋权适配国家治理现代化理应更好地对这三个问题进行回应。因此，技术赋权之于国家治理的重要功用，离不开三方面的努力：一是经由技术的助推使得多主体治理成为一种实践准则之后，我们更应当思考的不是将哪些主体推到治理的“前线”，而是如何在各个治理主体之间分配权力。而技术赋权之于其中的价值和功用，就在于确保整个权力体系的规范运作。二是治理机制问题。正如政治与行政的分化，国家主义的形成亦是一段主权者与行动者分离的历史，行动者如何展开行动至关重要。而技术赋权正是要架起技术-行动-制度三者之间的桥梁，即构建行动主义与制度主义有效融合的机制。三是如何谋求更好的治理效果。在行政技术时代，技术路径塑造了国家治理的基本场景和格局，[67]传统治理逻辑在很多新生的治理空间和场景中出现了失灵，如何优化治理逻辑是治理效果的根本保障。基于此，我们构建权力、行动与空间的分析框架逻辑关联这三个基本问题，在此基础上为充分发挥技术赋权对国家治理现代化的重要作用提供学理支撑。

（一）技术赋权促生新的权力来源变革治理结构

“权力”无疑是人类社会最复杂的概念和现象之一。从中世纪的神权-王权组合逐步走向人间，成为大众的“权力游戏”，权力的构成和来源也几经嬗变。在米歇尔·福柯（Michel Foucault）看来，权力建构于关系网络之中，对权力的理解只有通过社会关系这一角度才有意义。[68]而自互联网诞生以后，传统的差序格局社会关系网络从本质上得到了改变。无论是人与人连接的场景与方式，还是社会资源的分配规则及权力分布都发生了变迁。“数字化生存之所以能让我们的未来不同于现在，完全是因为它容易进入、具备流动性以及引发变迁的能力……人们将找到新的希望和尊严。”[69]正如有学者指出的，新技术背景下的新生代劳动者，即便是生存在一个基于微信朋友圈的横向连接网络中也变得日益“不反抗”，并将个人前途寄希望于新技术的进一步发展和颠覆式创新给个人带来的劳动机遇和生活期盼。[70]这是“观念重要”（ideas matter），也是“观念性权力”，在技术治理场景下日益重要。这类权力涉及深层次的观念过程，是一个自发的“改宗”过程。

相比“观念性权力”，新技术下的虚拟社会与现实社会的不断互嵌，国家权力被置于流动性政治的环境中，最显著的变革就是通过新技术介入大量公共事务，逐渐发展成为新的治理主体，并促生新的实体性权力来源。最典型的莫过于随着近几年平台经济的蓬勃兴起，第三方网上交易平台具有的特殊市场权力和技术权力，使其形成对政府外部规制的局部性替代。[71]例如淘宝在维护平台秩序过程中就发展出了新的治理路径和结构体系，从制度、维护规则，到解决纠纷进行裁决。作为公权力以外的第三方，在某种程度上代替政府实现了部分公共权力职能。平台企业拥有的技术禀赋赋予其超越市场的身份，从而拥有了某种现实权力，不仅重塑了不同主体间的权力结构，也孕育了新的治理秩序和实现方式。可以预见，随着我国市场经济体制的逐渐完善以及市场自身功能的进一步健全，类似新的市场主体的地位以及影响还将进一步强化。此时，技术赋权能够依托此类平台或者科技企业，建立一种新型、隐秘的互动机制，在政治吸纳技术逻辑之下对技术和科层之间的互动进行有力的注解。通过向用户分散权力、将知识与权力结合等方式，形成一种高度依赖技术系统的决策程序机制，或者形成民众信任的“数字人”或“数字机构”，进而帮助大多数缺乏信息甄选能力的公民筛选和甄别信息，从而使得技术治理与民众参与之间形成某种良性互动。

（二）技术赋权催生多层次行动主义推进多主体合作共治

与现代治理模式的逐渐转型同时发生的是“行动主义”（activism）的兴起，并将传统社会治理关系转变为行动者与行动者之间的关系。而原本由政府独占的各种资源向社会流动时，当社会全面进入“资源盈余”时代之后，大规模的协同行为就成为常态。[72]而以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术不仅加速了社会资源的流动，也为行动提供了更多可能性和空间。马歇尔·麦克卢汉（Marshall McLuhan）所谓的“人的延伸”（the extensions of man）在新的技术赋权下再次得到了拓展，行动主义呈现多种态势。首先，技术赋权催生“显性”的制度构建行动。以“网格”为例，原本作为纯技术性的概念延伸成为现代社会的治理制度，本质在于打破了科层之间的壁垒，依靠现代技术平台充分实现了行动动员。更引人瞩目的是当下借由新技术所形成的“政府-企业-社会组织”合作模式。在此次新型冠状病毒肺炎的疫情防控中，各类平台企业、移动媒体是开展疫情科学知识传播的重要平台。各级地方政府在疫情防控压力之下，如何更好地借助超级APP的平台快速触及公众，打通信息“最后一公里”，避免陷入人海战术也成为治理创新的重点。据相关统计，截至2020年2月17日，有关疫情服务政务类小程序就已上线超百个，医疗类接近800个。科技平台企业以合作的行动方案促进治理格局的嬗变，并争取在体制内获得更多的资源和政策支持以加速推动数字平台的建设。

其次，技术赋权催生了另外一种“暗存”的制度建构行动。相比“显性”的制度构建行动，即各部门按照现代科层制原则，以最高效率“自成一体”的运作方式，“暗存”的制度构建行为则更为凸显一种体制外的组织运行逻辑。最典型的就是国外平台企业倾向于以行动主义寻求释放更多的制度空间以适应其增长和扩张的需要。[73]有学者已经就平台企业发起的公众参与在效能上的增进进行了研究，发现这种模式通过精确把握用户和利益相关者的偏好和行为模式，能迅速营造情感联结和价值认同，联合公众的力量以获得议价能力。[74]例如易贝（ebay）就曾向用户发送电子邮件，动员用户与在线销售税收立法进行抗争，有评论者将这种现象称作“优步式行动主义”（uber-ization of activism）。⑥[75]事实上，“每一个开展社会治理活动的行动者都在这个网络中担负着社会治理责任和开展社会治理行动。”[76]面对庞大多样且愈发复杂的现代治理需求，需要且必须形成行动者的世界，而当“所有的治理行为与治理制度设计都以每个主体的全面而自由的发展为基本原则”[77]时，治理行动的所有参与者和相关方都能成为平等的行动者，那么他们之间的关系一定也只能是一种合作关系。[78]

（三）技术赋权型构多元空间优化治理逻辑场景化

在涉及互联网的讨论中，场景化的概念非常流行。邱泽奇指出，所谓的场景化治理意指无法用属地治理的逻辑，简单地说，场景化指意义赋予和行动存在均依场景而触发，运用情景触发行动者特定情绪或行动的时空设置已经成为社会的普遍现象。[79]美国著名传播学者约书亚·梅罗维茨（Joshua Meyrowitz）在《消失的地域：电子媒介对社会行为的影响》中强调，“新的传播媒介的引进和广泛使用，可能重建大范围的场景，并需要适应新的社会场景的行为。”[80]可见，随着新技术下新场景的不断铺设，场景化治理成为必要的手段和方式。郑永年于2007年出版的《技术赋权：中国的互联网、国家与社会》一书中，以互联网技术为代表描述了技术与广泛政治之间的关系，时至今日依然不失为一种重要的范式表述，有助于我们理解国家与社会是如何在互联网所创造的新的公共空间里竞逐权力的。相比郑永年教授笔下互联网背景下相互构造且相互对立的国家-社会关系，当前政治体系的开放性已然取得了巨大的跨越，“国家”代表的政治体系已经不是封闭的、程式化的既定制度框架，而这种开放性首先所呈现的就是在多元“空间”的型构上。

信息技术的应用使更多的非物理空间正在成为场景化治理的主场，同时，信息技术能够最大程度上在不打破既有组织结构的同时变革治理逻辑。当前，百度、微博、微信、抖音等集搜索、社交、资讯于一体的定制平台正在成为主流的场景化治理实践平台，依据大数据技术和多种推荐算法，实现用户、场景、信息之间的高度匹配。由此，传统治理空间所分化出的“前台”和“后台”两个场景之间的坚固壁垒被打破，活跃于各个“前台”空间中的公众，借由多种集成技术对行为、情绪等的放大、散播形成了对“后台”权威的多角度“凝视”。在这个意义上，技术赋权不仅实现权力机构开放“后台”融合更多的社会情境要素，更重要的意义在于型构的多元空间联结了不同的社会阶层，为个人权利表达和行动提供了契机，也为某些权利的生效提供了实现的路径。“行政力量既然依赖于扩张监控以动员社会行为，就必然会增加统治者和被统治者之间的相互联系。”[81]而政府也允许并乐见社会群体通过在不同场景中的行动来推动国家改变当下的某些政策实践。事实上，来自网络上的很多“呼吁”提供了制度变革的机遇，更是消解了普通民众与权力中心之间的物理障碍与信息鸿沟。在政策意义上，这种充分考量政策社会接受度，有效联结组织团体以及原子化个体的做法，也是治理场景化、情境化的一个重要方面。由此，“邻避情结”（NIMBY syndrome）的问题纠葛转为“迎臂效应”（yes in my backyard，YIMBY）的正面影响得到了切实的回应。[82]

六、结语

技术在推进国家治理现代化的过程中扮演着重要的角色，技术的频繁创新更为国家治理在提升精细化、规范化、科学化层面提供了新的契机和动力。技术治国不但被认为是世界政治的发展趋势，也被认为是中国现代政治合法性的重要来源，[83]很大程度上得益于治理效率的提高和效能的提升。但即便如此，正如孔飞力在《中国现代国家的起源》一书中将中国现代国家形成的建制议程归结为三组矛盾，其中第一个即为“政治参与的扩展与国家权力及其合法性加强之间的矛盾”，[84]技术在治理领域的高歌猛进所彰显的以事为本、权威为主的运行逻辑，一定程度上削弱了参与的价值与公共性的增长。[85]这对于当代中国国家治理现代化建设确实是一个新的挑战。因此，引入技术赋权的概念和价值参照才如此重要。

事实上，无论如何着墨包括移动互联网、大数据、人工智能、区块链等技术在内的信息技术的发展对增强国家治理有效性上的作用，都不足以刻画技术赋权对国家治理影响的完整图像，或者说，赋权的视角是否足以具有涵摄国家治理所有内容结构或者说要素结构的广度仍然有待商榷。但是，不管如何理解国家治理现代化这个命题，以技术赋权为特征的技术变革开启了国家与社会关系的新篇章，重塑了国家治理现代化的内蕴。单纯的技术要素无法决定国家治理的变革路径，或者国家与社会关系发展的方向。二者的关系最终是由二者围绕技术的实践和互动所决定的。如果说从韦伯的官僚制视角出发，有助于我们从必要性的角度思考“为何要依赖技术进行治理”，那么，“为何要依赖技术赋权变革治理”这一问题则促使我们在技术治理中进行深刻的价值质询，找寻新的答案，即技术不仅是作为“现代国家机器的基本特征”，也是国家对复杂社会现象的一种重构。而价值、制度和绩效就是国家实施这种重构的一种显现化的逻辑体系，权力、行动与空间则是对具有复杂性、多样性治理对象的一种抽象和简化的“过滤”，进而使之达到可观察、可衡量、可达至的程度。

注释：

①“工程—技术取向”是本杰明·I·史华慈（Benjamin I.Schwartz）在《中国的共产主义与毛泽东的崛起》一书中提出的，他通过卢梭式的道德主义取向来批判当时美国和西方的工程技术取向背后对人性的理解，即人类的关键问题可以用一种机械性的、高度可预测的模式来解决。而这种模式事实上构成了现代性的中心，也带来了物质技术的无限发展和人类在社会技术领域的巨大成功。

②对于社会的重视历来是中国悠久的历史传统，钱穆从中国历史的大传统来提取“国家-社会”关系的中国模式：“政治与社会常是融合为一的。上下之间，并无大隔阂。”包括费孝通提出的中国的“双轨政治”亦是包含了这种观点，乡绅作为地方政治的代表，他们代表民间与官方协商，这一过程形成了由下而上的另一条政治轨道。具体参见钱穆（2001）、费孝通（1993）。

③所谓“社会复合主体”，是指党政界、企业界、知识界和媒体界为了实现某一城市公共发展目标而形成的组织架构。2007年杭州市第十次党代会确立了提升城市“生活品质”的发展目标和“共建共享”的发展理念，强调要通过创新社会主体结构和社会运行方式，最大限度地调动多元社会主体参与的积极性、主动性和创造性，社会复合主体作为一种和谐社会主体建设的“杭州样本”应运而生。

④“组织失效”原是经济管理文献中的一个备受重视的议题，它关注韦伯意义下的有目的、有计划、有协调的现代理性组织，如何在外部环境压力和内部管理的异化或失误的情况下，初始目的和功能被颠覆，甚至在管理和运作上陷入矛盾和混乱。

⑤饭否网成立于2009年6月，早期是厨师交流社区。2009年10月，网站正式进入社交市场。饭否网是中国大陆地区第一家提供微博服务的网站,被称为中国版Twitter。

⑥很多业界观察家都认为，类似优步这种集合了实时数据、移动支付、即时满足和动态定价的平台企业的诞生是科技驱动经济变革的开始，随着经济的“优步化”，平台企业也具有了强大的驱动公众参与的能力。事实上，来福车（Lyft）就曾在其应用上嵌入动员用户支持一项包容性规章的功能；提供住宿服务的爱彼迎（Airbnb）曾在旧金山地区为“公平分享”倡议活动提供资金并动员用户予以支持。当面对与阿歇特出版公司的争议时，亚马逊曾发起“读者联合”的活动寻求获得支持。具体参见张欣（2018（2））。