项目制：国家治理现代化的技术选择——技术政治学的视角

关晓铭

（黄淮学院 经济与管理学院，河南 驻马店 463000）

一、问题提出

财政体制既是国家治理的基础和支柱，也决定国家治理的工具和手段。作为改革开放40年来最为重要的财政体制改革，分税制提高了财政收入的“两个比重”，①[1]增强了中央政府财税汲取能力，规范了中央和地方财政行为，使国家宏观调控经济和收入配置的能力迅速提升，为现阶段深度贯彻总体性国家治理模式奠定了稳固的财政基础。然而，财政权力整体向上迁移也导致基层政府财权与事权的倒挂格局，作为地方治理主体的基层政府也从汲取型政权迈入悬浮型政权，从而严重影响了基层社会的有效治理。为了实现基层政府财权与事权的适度匹配，中央政府借助于“一般性转移支付”和“专项转移支付”的运作机制将财政资金向基层政府拨付：一般性转移支付是普惠性的、按照以客观事实为基础的数理统计标准进行拨付，没有强制性支出限制；专项转移支付是竞争性的、以特定项目为载体的拨付方式，附有强制性的资金支出限制。虽然从财政体制的角度审视，一般性转移支付是国家资金拨付的重要部分，但是专项资金投放受到严格限制、专业化程度高、针对性和时效性强，且深刻体现和反映中央政府意图，逐渐成为中央政府向基层政府拨付财政资金的重要机制，②[2]导致财政资金越来越专门化、专项化和项目化。项目是基于事本主义原则，根据限定的时间、资源“为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”，[3]但是项目的规划、动员、申请、审核、批复、运作、查验与评价等制度化、体系化的程序和环节，已经突破了特定项目负载的唯一性特质。作为符合国家治理体系和治理能力现代化的财政资金拨付路径，项目制不仅通过财政资金的分配、转移和拨付重构了中央政府、地方政府、基层政府、基层组织和普通公民之间的权责链接形态和互动机制，而且成为地方政府尤其是基层政府实现善治的重要机制。“当前中国的项目制并非一种事本主义的权宜手段，而且是深入到体制内部，与原有体制形成复合关系，进而全面影响国家各个层面的治理架构。”[4]

社会实践是理论研究起点。不管是国家、社会的宏大叙事，还是运作机制的微观探究，其研究范式的强烈诉求都是力图从多样性、复杂性的社会实践中抽象出具有有效解释力的理论图式。这种观照现实的理论图式无疑对认知、规范社会实践具有重要的指引价值，但是取舍社会现实的理论抽象过程总是主动或被动地抹杀纷繁复杂的实践领域的真实样态，从而导致其解释力匮乏。而以社会学学者开启的“项目制”研究领域实现了抽象的理论图式与丰富的社会现实有效融合，特别是以深度田野调查为基础的个案研究将项目运作程序中府际关系、组织主体和社会个体的互动、博弈等内容完整而真实地予以呈现。随着实践价值和制度影响力的彰显以及研究主题、内容、视角和方法的拓展和深化，项目制逐渐成为学界研究热点和潮流。

作为国家现代治理范式的概念被正式提出之后，项目制已经超越了工程管理的范畴，逐渐受到实践和学术领域的广泛关注和深度探讨，积累了相当多的研究成果。通过C N K I搜索并检视既有研究文献，发现关涉项目制的学术成果主要从社会学、公共管理学等学科进行研究。社会学学科对项目制的研究可以归纳为三种视角：定位、运作和实效。项目制定位的视角以周飞舟等为代表，认为分税制导致地方政府事权与财权倒挂，而国家采用财政资金专项转移支付的方式解决此问题，从而形成以项目运作方式实现规模化的公共服务供给和基础设施建设。[5]项目制不仅具有较强的针对性、时效性和专业性且资金强度高，而且能够降低财政资金转移支付时的跑冒滴漏或者附加的额外地方意图，因此越来越成为中央政府向地方政府转移支付资金的重要路径。[6]项目制运作的视角以折晓叶、渠敬东等为代表，提出项目制是行动主体互动、博弈和融合演变成的分级运作机制，即国家部门发包、地方政府打包和村庄抓包的机制。[7]剩余控制权分配决定项目制的分级运作模式，即不同维度上的控制权在委托方和承包方之间的分配组合和演变，以及这些演变背后的因果机制和条件性决定了项目制中的控制权类型。[8]基于地方激励性和社会嵌入性两个维度提出了项目制分级运作的四种理想类型，但是理想类型并不是稳定的博弈解，因其存在不断变迁的空间。[9]另外，明确项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，是突破传统科层体制的双轨制的增量部分，且需要与科层体制相互嵌套才能发挥其效能。[10]项目实效的视角以黄宗智、尹利民为代表，黄宗智认为项目制的核心机制是中央政府以项目的方式实现财政资源的再分配，从而调动地方政府等主体供给公共物品的积极性，然而项目制导致的结果往往不是现代化、合理化以及政府从管制政府向服务型政府的转型，而是管制强化和形式主义习性，[11]甚至乡村治理的马太效应。[12]而尹利民则提出项目制是介于科层制和市场化之间的制度安排，尽管存在问题，但是其与国家结构形式相契合。只要制度设计合理，遵循公开透明的原则，遵循科层化和市场化的规则，项目制能够在调动地方政府的积极性、提高国家财政资金使用效率以及推动政府和社会事业发展等方面扮演积极角色。[13]社会学研究群体的项目制研究从国家治理框架范畴探讨政府、组织和个人的互动、博弈，特别是以个案为研究切入点将学界研究从抽象形式拉回到现实世界，丰富了项目制的叙事结构、深化了政治实践的认知。然而，由于对项目制及其运行逻辑认知的匮乏，社会学研究路径对其运作过程中凸显问题的解释与常识相偏离，特别是当他们将项目制定位为财政资金转移支付工具、视为现代国家治理机制时，却对社会实践中涌现问题的反思、对矫治方式的构建体现出无力感。

当社会学研究群体力图将项目制确立为具有创新性和中国特色的治理范式时，项目制研究的潮流开始向公共管理学研究领域渗透。公共管理学学科对项目制的研究主要有三个维度的理论积累：主体、政策与实践。项目制主体的维度以付伟、邓岩为代表，发现分税制改革后，作为项目执行主体的乡镇政府由“悬浮型”政权演变为“协调性”政权，即在事权、财权全面上收的同时，乡镇事务却日渐增多，主要为各类项目进村“跑腿办事”“指路”“兜底”。[14]而地方政府通过成立领导小组可以打破并重组常规科层体系的权威与资源，通过重塑领导权威、凝聚共识，以及任务分配、监督任务完成情况等方式，推进项目制的落实。[15]项目制政策的维度以贾俊雪、张向东为代表，提出农村发展扶贫项目通过融合“自上而下”与“自下而上”两种扶贫机制，提高了扶贫瞄准度，产生了较好的脱贫效果且具有较好的持续性。[16]非均衡发展的现代化逻辑决定了央地关系的发展路径并决定了地方政府政策偏好和行为选择，这是理解项目制等政策实践的微观机理。[17]项目制实践的维度以吴理财、刘俊英等为代表，认为项目制对地方科层、市场和社会的选择性放权促进了多元主体的发育和生长，同时，依托技术性控制又能够保障地方、市场和社会的发展秩序，推动改革开放后国家治理模式的转型。[18]而地方政府的自利行为、自身公共性的缺失，将降低政府权威性，进而使项目偏离原初目标，[19]“示范”断裂，[20]信息的差序结构[21]和效率耗散[22]等。公共管理学研究群体的项目制研究承袭国家治理的“实体性整体”认知，从行为逻辑、公共政策、信息关系、效率损失、社会组织、公共服务等面向对其进行系统性探索，实现了对项目制的多元化理解。然而，公共管理学对项目制的研究依旧无法摆脱社会学设定的基本范畴和论域，更多探讨的依旧是行为主体博弈而引致的非制度化耗损，既没有对相关研究范式进行批判性反思，亦没有对项目制的属性、逻辑给予足够的重视和深入探究。

虽然研究项目制的学科、领域、视角和方法不尽相同，却清晰地呈现了项目制的起源、运作逻辑和实践绩效，为我们进一步探讨项目制奠定了坚实基础。不管是社会学还是公共管理学都强调项目制是国家为适应现代社会而采取的治理策略，却忽视了项目制的内在属性，即项目制是一种技术。另外，历史地审视，项目制符合中国既不改变国家治理逻辑，又契合控制风险因素、降低改革初始门槛的渐进式改革的基本思路，为经济的稳定增长、公民需求满足的持续改善以及国家治理的理性化和科学化做出重大贡献。更为重要的是，以理性化、专业化、技术化和效能化为特征的项目制已经成为政府运行的主导模式，大规模地渗透到政党建设、贫困治理、基础设施建设、公共服务供给和科学研究等领域。因此，不管是加深社会认知的学术研究，还是追求社会有效治理，都需要从政治学，特别是从技术政治学的视角对项目制进行深度发掘。

二、项目制：一种技术政治学的视角

（一）理论脉络

技术政治学是政治学、社会学和技术哲学等学科高度融合和深度交叉的跨领域、前沿性的研究学科。作为系统探索技术与政治微观场景互动关系的学科领域，技术政治学肇端于专家治国思想，其理论脉搏最初涌动于柏拉图构想的依靠智慧拯救城邦和人类的哲学王思想，随后呈现于培根预见的由科学元老负责的“所罗门之宫大学”“新大西岛”和圣西门构建的取代教会、贵族由科学家和实业家联合专政的牛顿会议。通过回顾、审视技术政治学的现代发展脉络，特别是不同理论体系中技术与政治、社会之间的关系，发现其沿着两条路径发展：技术决定论和技术建构论。技术决定论研究技术的属性及其价值和功能，认为技术具有独立于政治体系、社会环境等的自主性，并依据其内在固有属性和逻辑形塑政治和社会。凡勃伦认为技术不仅是符合科学，特别是数学和物理学的逻辑形式的真理性知识，而且是一种关键的社会力量，因此其主张“工程师革命”构建“技术人员的苏维埃”——让技术专家作为国家最高决策者以保证其能够不受限制地科学配置可资利用的物资、装备和人员，而不受任何国家意图的阻拦或者任何既得利益者的怨恨。[23]凡勃伦秉持技术乐观主义的价值偏向，系统阐述和论证了技术政治学的核心主张：用以科学原理为基础的技术手段和数理方式管理国家；技术专家掌握政治权力，却陷入了机械主义、精英主义的窠臼——技术发展必定毁灭资本主义制度，而工程师则是国家治理的未来。埃吕尔从本质主义的角度认识技术自主性，认为技术是具有绝对效率的方法的集合，业已“呈现自主性，并塑造了一个技术无孔不入的世界”[24]且以其自身逻辑为导向改变、限制“自然世界”的发展，是一种强技术决定论。温纳的技术政治学思想源于埃吕尔却在技术自主性的强度上有所退却，“技术政治涵盖了技术对有生命及无生命对象加以改造、支配和调整，使之与纯粹的技术结构和程序完全相符的全部能力”，并借助于技术律令和反向适应③[25]取代了其他的“建构、维持、选择、行动和执行方式”[26]，但是技术需要政治民主的方式对其魔力加以控制使其具有高度的可塑性和可变性并回归到原初的价值：工具和手段。贝尔认为工业革命以来社会进入技术轴心时代，但是技术并不直接决定政治和文化领域，只是当技术“传播到全社会并面临工具理性的要求时，往往成为变革的引发者，将对政治秩序（时常处理由变革产生的动乱）和文化领域提出质疑”，而现代社会科技治国模式的确立是因为技术是“生产、项目和‘完成任务’的高效率模式”。[27]海德格尔抛弃了技术工具论和人类学的规定，即合目的的工具和人的行为，而认为现代技术是一种内蕴促逼意味的解蔽方式——集置，集置促逼着人类而人类促逼着自然和万物，“把人积聚起来、使之去订造作为持存物的自行解蔽的要求”，致使人类陷入“无限度地推进对物的统治”的“最高的危险”。[28]马尔库塞认为技术是发达工业社会的主要控制形式，通过形构一种与既存社会现实精确适应的思维方式和行为方式消解了西方哲学传统的辩证逻辑和批判向度，从而导致以客观性和精确性为特征的数理逻辑和符号逻辑盛行，结果“便出现了一种单向度的思想和行为模式”。[29]哈贝马斯超越了马尔库塞技术控制致使单向度思想和行为模式的形成，而认为技术统治已经成为合法性统治的基础并具有隐形意识形态的功能，“新的意识形态把辩护的标准与共同生活的组织加以分离，即同相互作用的规范的规则加以分离”，[30]致使其比之传统意识形态形式更加难以拒绝。

与技术决定论不同，20世纪80年代兴起的技术建构论并不探讨技术的本质，而是研究技术与社会的互动机制，认为技术并不严格限定于技术逻辑、经验知识和实际效能，而是表现为技术实践的活动与过程。比克、平齐借助自行车发展史说明技术并不是按照线性模式运行，而是受政治、经济和文化影响的多维模式，即社会选择何种类型的技术更多取决相关社会群体。[31]休斯通过考察爱迪生电灯系统的发明，强调技术需要整全性考察，主张技术与社会、政治、经济编织成“无缝之网”，应该将注意力关注于不同的但是连接物性实体、政治机构以及社会环境的过程。麦肯齐采用事件的后结构主义视角拓展了技术的政治分析，认为社会关系呈现多维性和结构性，但是最为重要的是溢出性，而溢出性将带来归属感的崩塌并呼唤重新认知和群体协商。可见，技术是关于“确知”归属关系问题化的政治实践。[32]普珐芬伯格通过宏观、微观相结合的路径采用作为技术设计的、包含政治意图互动的技术戏剧阐明文化是如何建构，并认为技术戏剧是经历技术规则化、技术调整和技术重构的技术陈述和反陈述话语，[33]是政治话语的技术化形式，为理解现代社会技术的政治价值即表述、强化涉及权力、地位的信念提供思路。福柯用全景敞视主义对现代权力技术进行系统分析，认为传统“利维坦”式的权力研究范式无法诠释带有强烈微观政治学色彩的权力具体运作问题，而规训权力既不是一种体制也不是一种机构，是一种囊括目标、工具、程序和技术的现代社会权力的类型和运行轨迹。福柯采取“事实方法”探索符合理性、效能特性的现代权力技术学，其借助权力与知识关联的支撑工具和转换器，对政治肉体甚至灵魂实现彻底而有序的编码和控制，从而实现社会的有序运转。“权力以符号学为工具，把精神当作可以铭写的物体表面，通过控制思想驾驭政治肉体，把表象分析确定为肉体政治学的一个原则，”[34]精神领域被视为权力控制、驾驭肉体的场域和工具。拉图尔以转译社会学实践建构的理论视角，强调技术理解应该以实践过程的社会最终形态予以说明，并用科学案例阐明了技术决策者实现技术治理的行动策略，即兴趣转换、转移程序、实现条件、兴趣重组和必要需求等五个转译过程需要多元行动者的有效参与共同构建行动者联盟网络。芬伯格认为技术是非决定论的，并用技术代码④诠释技术实践的现实化方式和利益实现途径，其反映的是具有优势地位群体的利益偏向，但是“技术选择是‘待确定的’（u n d e rd ete r m ine d），对可选择事物的最终决定归根到底取决于它们与影响设计过程的不同社会集团的利益和信仰之间的‘适应性’（f it）”。[35]易言之，技术体系能够依据“参与者的利益”以及参与者的互动博弈实现重构。

技术决定论秉持科学主义理念，从本质主义视角狭隘地界定技术，并视技术为决定社会、政治和经济的黑箱和装置；技术建构论采用建构主义立场，从微观视角关注技术的社会变迁和重构，并以相对主义进路阐明技术的本质和价值。然而，不管是采用形式逻辑还是辩证逻辑进行系统证明，技术决定论和技术建构论并非无法调和，因为不管是对技术本质的理解还是技术与社会之间的众多中间变量都给其耦合提供了契机。技术决定论与技术建构论从分立走向耦合，其核心观点——“决定”与“建构”不再分离而是统一于技术本质以及技术与社会的关系之中。虽然流派众多、歧义繁复，但是耦合“决定”与“建构”的技术政治学清晰地呈现了其核心立场：（1）技术的自然属性，技术运行必然而自然地依据客观规律发挥功能，这是技术的自主性或者“技术的前定性”；（2）科学管理，即采用符合科学规范的技术工具、装置治理社会，并由接受现代技术教育的专家掌握政治权力；（3）技术的社会属性，即技术是一种能够被社会重构的政治工具。

（二）作为一种技术的项目制

作为焦点象征，技术是现代性的构成性要素，既形塑社会秩序又涌现机遇。然而，现代社会对技术的认知却陷入一个悖论：具体技术知之甚多，而技术本质却知之甚少，并且无论从标准化字典，还是从经典著作中获得的答案都相当模糊。技术源于希腊语的tec h ne，意指为制造或者运用工具的技能和技巧、艺术创作的工艺以及参与社会实践的技艺总和，海德格尔将其解释为“知道”或“觉知”的一种方式。古典时代技术的含义清晰且不需要审视和分析，20世纪以后技术的内涵和外延都急剧拓展，或者如埃吕尔认为的技术是通过理性获得的绝对有效的方法集合，或者如Hughs提出包括技术器具和社会要素的技术系统（technological system）。“技术之所是，包含着对器具、仪器和机械的制作和利用，包含着这种被制作和被利用的东西本身，包含着技术为之效力的各种需要和目的。”[36]这将意味着技术不仅仅指向具体的具有递归性的器具、装置和机械，而且更加意味着是一种根本性的、受到目的意识控制的实践理性能力，甚至“治理也是技术的一个功能：对社会的治理，对心灵的治理，自我治理，等等”。[37]福柯从微观政治学的视角提出了程序化的权力技术和身体的政治技术，并将政治领域的统御技术区分为两个形态：牧领技术，目的是以稳定而持续的方式对个体施加控制；统御技术，其赋予国家可以在无限时间、法定空间统御对手的属性，而政治领域的统御技术则是个体化和总体化的统一。[38]作为一个社会科学范畴，技术理念内蕴着与科学、权力、话语之间的强关联，既包括工具、装备、工艺等硬技术，也包括治理、统治、管理和经营等使实践活动实现良好运转的方法、程序和机制等软技术。

可见，技术应该是以科学理论为指引，以生产实践为基础，囊括改造自然和变革社会的工具、装备、工艺等硬技术和治理、统治、管理、经营等软技术的总和。而项目制依靠形式理性构建的一套完整、严密的技术体系，通过规划、动员、申报、评审、立项、运作、监控、验收、评估和奖惩等系统化程序，特别是项目任务被程式化地解析为数字化、表格化的验收标准，确保项目落地和实施，从而获得社会认可和满足绩效合法性的需求。从运作的角度来讲，项目制是治理技术的实践形式和生动体现。因此，项目制是一种技术，特别是国家治理的技术，且专业化、程序化、标准化和高效化地大规模扩展到政治、经济、文化和学术等各个领域。

项目制通过构建一种矩阵式行动结构，以项目为载体实现国家财政专项资金转移支付，打破了依赖“标准操作程序”的科层体制的纵向权力运行机制和垄断资源配置的局面，实现了国家特殊意图和目标，具有强烈的技术特质。项目制内蕴的技术逻辑具体表现为：

事务本位。国家治理结构中剩余控制权碎片化配置格局致使整体性制度创新面临挑战，对事的管理替代了政治上的理性判断成为日渐频繁的问题解决机制。区别于官僚体制的职务本位，项目制内蕴事务本位的属性和运作取向。事务本位是项目制的运行逻辑，其意味着项目设计的目的和初衷是解决特定区域的特定问题，而非整体性的解决方案。项目制是官僚体制与市场机制相结合的运作机制，项目设计、发包、监管都有相应政府部门实施，而项目落地是政府部门以招投标的模式导入市场主体实现。参与实施的市场主体遵循经济理性原则，即满足项目指标体系且完成验收的条件下实现收益最大化。以项目为链接构建起来的政府与市场的合作属于以规范条款、技术指标为基础的合同关系，只关注“事”的结果而非过程。事务本位主张就事论事，强调增量调整，即完全依靠既有体制并依据现有规范完成目标项目，而项目实施出现的问题以及后续影响并不是项目主管部门考量的问题。项目制的事务本位不仅强化了规则的遵守，增强了项目的可控性，而且是其嵌入国家技术治理逻辑的内在特质。

标准化。中国政府自上而下层级间的行政管理体制，一直实行的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制。[39]作为考核政府和官员执政绩效的工具，目标责任制将项目目标分解为可操作性的程式化、指标化和工具化的线性标准并赋予权重，从而确保约束刚性化，有效遏制项目实践的随意变通和标准漂移。项目申请被格式化和表格化地呈现，项目任务被现代信息技术格式化地分解为对应责任，项目实施被视为需要专业化的建设队伍、标准化操作的技术工程，项目控制要求进程与预期时间节点相吻合并力图将特定时间范畴内的资源高度整合，项目评价通过数字化技术转化为具体考核指标且成为项目落地效果的最终评价依据。正式化的标准能够对约束行为的规则作出明确的显性表述，确定结构中各个角色和角色之间关系的规范，这种规范不会因具体占据这些角色的人不同而改变。[40]可以说，以形式理性为底色的标准化技术控制项目实践的节点和过程，已经成为现阶段中国国家治理和地方治理载体——项目制实践的基础性特征。这种标准化管理无疑利于项目申请、落地与评估，也能够确保资金拨付部门的意愿甚至国家意图的实现，构成了项目制技术逻辑核心特质。

规范性。项目制的核心是确保中央政府宏观调控能力和国家财政资源权威性配置。根据分级运作机制，财政转移支付能够有效规划、动员和控制地方政府的运作和财政投入水平，且项目越是专项化、具体化和标准化，越能够规范性地控制目标和实现国家意图。虽然项目制是对科层体制的一种超越，但是项目落地依旧无法脱离其有效运作，且项目权力与科层体制相配合能够形构更加强大的强制性权力。另外，项目制符合福柯式的知识——权力结构，并采用“规定即否定”的方式确立其在国家治理中的优势地位。“一整套认知、技术和‘科学’话语已经形成，并且与惩罚权力的实践愈益纠缠在一起。”[41]知识与权力通过项目制实现耦合并成为一种新型治理策略，既通过编码技术⑤[42]构建了符合现代国家治理的标准程式并辅以政治和行政强制工具予以保障贯彻，又通过将标准制度化、生活化的训练、纪律、督察和评价实现支配和控制项目实施。项目制实现了权威与技术的有效结合，致使项目制运作始终都将受到融合知识、技术、信息和权力的利维坦式规范性的主导和支配，并且通过标准化、程式化的操作程序实现规范内容、对象和工具更具针对性。

效率化。改革开放40多年来国家治理模式的沉淀使得社会意识到单纯的指令性计划或自由市场体制无法保证持续稳定的治理绩效。而作为治理技术的项目制既能够强化国家对市场的规制和引导，亦能借助于议程设定规范而有效地实现地方治理。但是，专项资金的单向度配置即使通过数目字技术加以管控依旧无法避免陷入效率耗损的困境。为了避免财政资金运作的效率过度耗损，中央政府将市场机制嵌入科层体制，即竞争性项目配置（包括项目生产的竞争性招标）和项目配套资金，试图形成一种竞争性条件下有限产权激励和竞争效率，[43]并辅以府际政府有限竞争和市场主体完全竞争两种机制实现项目制的效率目标。另外，项目落地过程中，不管是地方政府还是市场主体都将附着项目的资源赋予增殖属性，强调投入与产出之比率，呈现经营理性和经济理性。以经济理性为价值取向，政府往往倾向于设置易操作、可评价、可视性的项目，比如基础设施建设，而对难以衡量、见效慢的项目则选择性忽视，比如人力资源开发。无疑，项目制效率取向的目的是实现整全性、均衡性与公共性的国家战略目标，但是实践过程中项目制却从社会性效率滑向机械性效率，⑥[44]呈现效率化特质。

三、项目制的实践偏离

项目制的技术逻辑不仅能够协调多元项目主体的一致性行动，而且能够提高国家治理的科学化和精细化水平，从而提高公共事务运作的标准化、专业性和效率化，避免财政资源配置的随意行为。尽管如此，作为符合技术逻辑的项目制依旧有其适用范畴和实践的缺憾。

1.技术自主

作为符合社会发展的有效行动模式的项目制的先天缺陷是技术自主，即技术能够脱离掌控，超越其被依法赋予的初始目标而依据内在逻辑运行。技术自主是囊括自由与强制的概念，强调不被外力裹挟或控制的独立与自治。而技术自主导致的既无法被技术主体预料也无法控制的结果则主要通过技术律令和反向适应实现。技术律令的行动逻辑要求其对影响特定技术运作的工具体系、经济要素和社会环境进行适应性重构。本质上，技术律令并不是客观唯心主义构建的神秘力量，而只是阐明了一种被嵌入的技术体系有效运转所需要的条件。技术律令使人认识到了一种特殊事态。它使人想到，正式技术系统结构包含了要建立一系列复杂联系的内在趋势，而这种趋势的持续发展超出了最初的预期，并承载着社会规范的强大力量。[45]这种拓展不仅是一种功能性要求，而且是技术物力运动的重要基础。项目制从规划、动员、申报、评审、立项、运作、监控、验收、评估和奖惩等都有一套完整、程式化且具有强制性力量的规范性技术体系，需要社会各个方面包括思维方式、习惯态度、人力资源、制度机制、资源配置等系统性变革并被建构于新的基础之上。项目制的技术标准需要专业人才实现，但是基层组织的政治精英年龄结构呈现老龄化、知识结构呈现陈旧化，无力实现项目的规范化运作。为了配合项目落地，政府部门需要通过选派、招聘等方式优化基层组织的人力资源结构。政府借助人力资源的空间、组织调配，实现思维、人力、机制和资源的有效变革以适应技术化的项目制，从而确保项目落地。然而，技术律令驱使的项目制虽然促进项目运作的规范化和精细化管理，但是通过运动式动员破坏了科层体制建构的制度体系，且程式化规则摧毁了基层有效治理的社会资源，导致了基层社会的机械化和呆滞化甚至内卷化，从而导致落地项目偏离了基层社会的真实需要和需求。

技术律令致使基层社会机械化，而反向适应则将项目与初始设定目标割裂开来，并重构运作程序与环境以适应其有效运转需要的特定条件，从而导致公共需要无法成为规范项目方向的价值目标。现代社会技术体系的复杂性、精密性、组合性和规模化使得社会角色都无力整全性地掌握技术的设计、运行，甚至仅仅能够对技术产品被动地利用，即便捷地获得生存和行动必需的生活用品和便利设施。技术主导的现代社会中社会角色的无力致使为匹配技术嵌入而转换目标的反向适应成为一种必然的社会现象。反向适应将技术程式、标准作为社会实践的核心内容加以确定，而技术过程的效率、速度、合理性和规范性替代原初目标，并被过度地运用到多样性的生活领域。特别是机械性效率——作为技术体系关键性指标，现在呈现出极具普适性的价值和准则。工具性标准替代价值性目标而处于统治地位是技术发展外溢和过度张扬的结果，而工具性标准强制性拓展根源于技术性自我⑦[46]、技术认知和评估技术三种控制机制。技术性自我是一种心理构成方式，人类性格中适应技术的面向力图控制其他心灵兴趣和动机，而不是有效管理；技术认知是指人类对社会问题的认知都将从工具性标准进行考量和审视，且只有工具性界定、选择和判断才具有价值；评估技术是指通过测试、取样、调查、统计和评价等程序导致实体工具、方法和组织的重构，而重构的技术体系则并非简单而中立的感应装置，即技术体系的良好运作需要环境和组织与之相适应。通过技术性自我、技术认知和评估技术三种调控机制，反向适应对人类的动机、选择和行动进行系统性干扰，最终导致技术体系的价值性目标脱离社会力量的控制。中国科层体制的管理模式采用上级政府向下级政府分配指标、分解目标、量化督察的目标责任制。技术性思维控制的政府部门对项目目标的表达可以分为：技术性指标和价值性目标。技术性指标是指项目建设所要实现的具体的、量化的指标体系，其往往具有可视性和测量性；价值性目标是指项目建设所要实现的社会影响和效果，其往往无法有效评估。[47]技术性指标是价值性目标实现的工具，因此将价值性目标进行量化分解并无问题，但是价值性目标的量化分解受到技术性自我的心理控制机制，技术认知的工具性审视，评估工具、组织重构的干扰和影响导致对价值性目标的偏离甚至替换。

总之，不管是技术律令还是反向适应，项目制作为一种治理技术，具有一种独立性和它自己的内在逻辑，[48]甚至从一种社会层面上具有独立性的装置，变成被视为独立于社会范畴的物化结果，通过这种地位的转换，可以说明其为何能够具备某些此前被赋予的自然特性。[49]作为实现资源有效配置的技术，项目制的技术自主难题，既导致落地项目偏离社会真实需要，亦偏离了原初价值性目标，而只关注技术性指标，则造成项目运作的形式主义。

2.专家陷阱

知识—权力体系是技术治理的根基。现代社会的复杂性以及政策议题的多元性决定了参与群体必须具备高水平的知识储备与能力素养，以确保公共政策的稳健性。稳健性是一种特定类型的质量，既包括能够清晰梳理由差异性和不确定性政策环境带来的公共需求，并能将需求与特定学科知识生产环境的认知需求密切对应的认知稳健性，也包括专家知识能够应用于政治过程并与其相融合的社会稳健性。因此，掌握特定学科领域的学者参与公共决策的广度和深度愈加凸显，甚至在实现国家财政专项转移支付载体的项目制中居于支配地位，出现了技术专家治理国家的格局。技术专家有两种理想类型：纯粹科学家和事务性专家。纯粹科学家专注于完全不考虑其实用和效用的研究而只关注真理性知识的探索，与公共决策保持相当的距离，“研究导致的发现被放入一个蓄水池中，在那里这些知识对所有的决策者都是可以获得的”，[50]而事务性专家利用专业知识对各类公共事务发表观点，并为政府决策提供依据。“任何专家知识体系都会产生认知资源和政治资源。认知资源可以增进决策内容的质量，而政治资源在决策所指向的目标群体心目中是决策合法性的基础。”[51]项目专家既能够增加项目设计、规划和督察等环节的科学性，又能够增加项目的合法性，为项目的顺利落地奠定了智识和心理基础。然而，由于知识建构论的影响、解释范式的差异、决策机制的陈旧和专家立场的动摇等导致项目运作中项目专家的权威性逐渐弱化。

（1）知识建构论的影响。知识社会学反对逻辑实证主义知识累积和探索路径，认为知识虽然有其内在逻辑但是其并不是与社会环境完全割裂，容易受到政治、经济、文化等因素的限制而被社会实践所建构。知识的进步与发展是范式革命，即更具解释力的理论模型取代原初的理论模型。因此，知识并非绝对客观真理，而是符合特定范式的、对客观世界的阐释，甚至原初范式中属于科学事实，在更具解释力的范式中可能就不是事实。知识具有相对性、经验性和反身性，是植根于特定历史、语境与文化的群体对话、沟通和协商的结果，是社会互动、交往过程“发明”而不是凭借实证方法“发现”的结果。这是知识认知的后现代范式。知识的社会建构范式盛行必然解构传统知识范式，降低了立基于实证主义的知识的权威性，导致负责项目运作的技术专家权威的弱化。

（2）解释范式的差异。专家和普通公民对世界的解释差异并不是主体简易化、机械式、被动地对外部世界的程序性反应，而是立基于主体既有的知识体系和储备以及思维模式的积极建构。可见，专家与普通公民认知差异根源于解释世界范式的不同。对世界的解释范式可以区分为数理性描述和意向性诠释两类。技术既是具有物质性的实体，又是具有特定功能的客体，前者必须符合自然规律，后者与人类的心理意向性密切相关，其能够被善意地运用，也能够被恶意运用，人类能够根据社会主流价值观念做出规范性判断。[52]我们一方面能够根据数理性思维将世界解释为相互作用的自然客体，另一方面也能够根据道德行为主体的心理意向构建现实世界。因此，项目制既可以按照数理性因果关系科学地描述，也可以依据人类的心理意向进行诠释。掌握特定领域专业知识和技术的项目专家，以“实证主义一致性和逻辑一贯性”[53]的数理性因果关系确保项目技术标准、程序的稳健性质量，而代表私人利益参与项目过程的普通公民则是从心理意向对项目标准、实施效果进行解释和评价。另外，斯蒂夫·伍尔加将技术视为一种文本。文本的本质含义是为理解经验中无法成为体系化的事物提供更好的指引路径。[54]文本是一种诠释世界的桥梁，但是文本的作者——专家和读者——普通公民由于前见⑧[55]和前见来源有差异，导致专家比较关注统计数据，而普通公民则更加关注统计数据生成的环境以及背后的意义。不管是将包括项目制的技术解释范式区分为数理性描述和意向性诠释还是将其比喻为文本，目的是阐明技术既能够被专家所掌握和运用，也能够被普通公民所理解和使用，但是其解读路径却具有明显差异。项目专家和普通公民拥有各自独立而系统的信息来源，并采用迥异的认知路径和解释范式，导致其面对实现财政资源合法化配置载体的项目制时则产生了差异化的立场，甚至导致激烈冲突，进而影响了技术体系的权威性和专家系统的公信力。

（4）专家立场动摇。社会对技术专家的基本期待是预测正确、思维正确以及超脱于政治与利益集团的中立立场，从而为项目决策、运作提供科学化建议，然而专家却逐渐朝向政治化、利益化加剧的方向迈进。由于项目运作过程中，无力将“政治彻底分离出来，追求理想客观性的专家就无法在自己与其资助人之间保持平衡——资助人实际上成了提供专家意见和拥有‘反应’能力的人”。[57]技术与政治的深度交融导致项目专家逐渐被权力和利益剥离了规范性价值，使得原本是有效解决社会性问题的嵌入性力量，却可能成了引致社会更大风险的根源，而致项目治理效能降低。总之，如果项目专家无力解决其本身和外部世界强加的诸多问题，项目治理的实际效能将急剧降低，必然导致新的技术风险。

3.结构替换

技术受到结构影响。布鲁诺·拉图尔试图通过行动者网络理论系统阐述联结社会学的基本要义，社会是由异质要素构建的一种联系，其既不是一种静态事物，亦不是一个特定空域，而是一场需要不断组合、构建和联结的网络行动。易言之，社会不是一种既定存在而是需要“被建构的，但不是被社会地建构的”。[58]拉图尔用社会的实践建构替换社会建构，强调技术体系对结构的依赖性，并且需要通过实践过程理解技术体系。从拉图尔实践建构的视角审视，任何实现组织目的的技术体系的选择和运作都会受到特定时空领域政治、利益和文化网络的制约。技术体系并不是“由其严格的技术基础充分决定，它们是通过阐释其意图和本质的行动者的干预来实现的”，[59]其即便不是被社会所建构，也会受到社会制约。因此，作为一种治理技术，项目制推进必然受到政治结构、行政体制和社会情势影响，从而干扰财政资金拨付目标的实现和国家意图的贯彻实效。项目制“处于一个环境之中，并且易于受到来自环境的可能影响，这些影响可能要把系统的基本变量逐出其临界范围”[60]而对其运作形成压力，从而改变项目制本身实现结构替代。

（1）政策变通。由于我国公共政策执行体制是以属地管理为原则的行政发包制，地方政府不但拥有政策解释权、决策权和执行权，而且因政策环境的特异性以自由裁量权的法定名义享有许多剩余控制权，致使普遍出现结果导向的政策变通即只关注政策指标达成度。“政策变通就是下级为完成政策目标、依据不同情况对政策执行方式做出非原则性变动，”[61]其意味着政策执行机构对政策目标、执行方式和执行强度的偏离。作为一种国家治理技术，项目制的初衷是加强中央政府对地方事务控制，防止政策执行的偏离，但是项目运作却可能偏离原初意图，即出现政策变通。首先，对项目设计目标的偏离，即改变政策内容。项目初衷是根据公益理性规划，容易忽视地方政府的真实需求，而承接项目的地方政府为了推动地方全面发展或者其他目的力图将地方发展战略融入项目内容，从而导致项目资金“挪用”而致项目原初意图无法全部实现。其次，对项目执行模式的变革，即常规化治理被运动式治理替代。项目制的技术特质要求规范化、程式化的常规化治理，抵制集中性、临时性的运动式治理，但在项目落地过程中地方政府的政绩化应对模式导致运动式治理成为标配。这是压力型体制下地方政府应对指标考核、推进地方事务和创造政绩的现实需要，却无法实现治理成果的有效累积。最后，对项目执行强度的变通，即根据项目指标及其权重选择执行的强度。借鉴现代企业管理的目标责任制塑造地方政府执行公共政策的选择和策略。目标责任制将项目目标分解为一套体系化指标并根据政策导向、项目性质设置相异权重，从而实现对项目完成度的考核。地方政府或项目承接主体会根据项目指标及相应权重选择性地执行项目指标及其执行强度，以便能够在项目验收和年度考核中获得优秀等级。然而，项目管理过于强化指标管控，地方政府很难关注非量化指标，导致落地项目可能无法满足目标群体的真实需要。总之，项目制的推进存在政策变通，这无疑偏离了治理技术内在要求。

（2）分利秩序。由于区域、经济和社会的异质性以及财政资金配置的前置信息失衡，无法采用完整的技术化、标准化机制有效甄别公民需求。为了实现地方有效治理，中央政府允许地方政府因地制宜地采取灵活地、自主性的财政资金配置模式。而特殊的项目操作模式为利益相关群体的自主性拓展了空间，并通过利益相关群体的微妙互动构建了稳定的分利秩序。分利秩序是以权力为主导，以去政治化为主要表现形式，以去目标化为基本追求的稳固的利益分配结构。[62]利益相关群体推动财政资源配置偏离初始意愿，既可能是由于制度外的经济利益，也可能是由于项目考评内蕴的制度性惩罚。项目制需要通过利益群体让渡和妥协方式实现矛盾和冲突的解决，客观上给予普通公民加入围绕项目互动而形成的利益格局的空间和机会。然而，普通公民只是被动接受有限剩余项目资源，并不能成为颠覆既有利益格局的行动势能，因为其通过利益受损而构建的反弹行动位置边缘、空间和效果有限。利益相关群体既相互依存又相互制约，形成一个耗散、分割项目资源的稳定的分利秩序，其不仅消耗国家资源，也降低公民对国家的认同，从而导致基层社会治理的内卷化。

（3）精英俘获。作为一种治理技术，项目制旨在通过财政资金的转移支付构建异于传统的依托科层体制的财政拨付途径从而确保国家意图的精准实现，但是项目制强调遵循事务本位和具体项目的程式化管控而忽略了公共事务的复合性和弥散性，即任何一项公共事务都与其他事务设计、实施紧密关联。严格而标准化的项目制可能出现无法与公共事务有效衔接的困境。为了确保项目制顺利推进，国家需要地方精英积极支持、参与和整合项目资源，使得地方精英在项目落地过程中扮演关键角色甚至形塑了实施项目的标准、过程和结果。而这为精英俘获项目资源提供了操作空间。精英群体通过两种主要途径俘获项目资源：积极主动俘获项目资源、消极被动承接项目建设。精英主动俘获的项目资源是地方政府采取市场化招投标方式推行，需要积极争取的竞争性项目，而地方精英是否拥有充足的社会资本，直接决定其能否斩获项目指标以及项目落地的获益空间；精英被动承接项目并俘获项目资源是指地方政府为了缓解项目建设资金压力和满足配套资金的项目要求，更加倾向于依赖地方精英承接项目。精英俘获必然造成项目资源的渗漏，导致项目建设内卷化。另外，地方精英普遍比普通公民掌握更多社会资本且获益预期的刺激致使其更具行动能力，而普通公民却基本认可精英的资源获取能力，并希望通过精英的运作提升基层治理水平甚至满足公民个人需求。地方精英通过项目获取额外收益，而普通公民对其行为表现出极大的容忍度，因其精英主义的文化认同和能够获取项目的剩余资源。地方精英以项目为载体积极参与地方治理虽然能够提升地方治理的水平，但并不能够充分调动普通公民的参与热情。易言之，项目落地并没有构建以项目为中心的多元制衡体系，反而权利主体都将项目视为可以切割的外部资源。总之，地方政治、经济和社会精英俘获了项目制运作的利益且渗透到项目制运作的全过程，既是地方无法实现有效治理的结果，亦是项目质量低劣的根源。

分税制改革之后，国家试图以项目制为载体精准投射项目资源提升基层社会的治理能力，但是政策变通、分利秩序和精英俘获导致结构替代，从而形成国家资源持续增多而基层治理内卷化的困局。一方面，以权力—利益为导向的项目资源分配格局，虽然导致国家资源的耗散、政治权威性的弱化，却由于精英认同的文化理念，普通公民沦为“沉默的大多数”；另一方面，国家以项目制为载体力图实现治理体系和治理能力的现代化，却由于项目制的利益属性引起利益相关群体的牟利行为导致基层治理能力的弱化。因此，当项目具有的普遍性规则无效时，特殊性规则就会通过政策变通、分利秩序和精英俘获途径实现结构替代，从而导致以“去治理化”为标识的系统危机。

定义两个坐标系，惯性坐标系OXYZ，质心O为地球中心，以赤道平面为基准，Z轴垂直于平面，Y轴进行右手系方向；小行星轨道坐标系LVLH（oxyz），质心在小行星的中心，轨道平面为基准，z轴垂直于平面，y轴进行右手系方向，如图2所示：

四、项目制的技术矫治

经济领域市场化改革致使传统科层体制的等级制度、权力集中、正式结构、服从关系逐渐失灵，无力应对日益复杂的社会结构和多元的社会主体。为了提升行政绩效和统治合法性，现代技术逐渐被引入国家发展战略和国家治理体系。技术是国家安全和经济繁荣的根本，一个国家的发展政策必须拥有本土化的技术战略支撑，并使技术在整个制度中扩散，[63]而项目制是现阶段中国具有强烈本土特色的治理技术。然而，由于技术自主、专家陷阱和结构替代的限制，项目制实施效果远未达到预期并且经常受到批判。如何规避项目制的实践困境？如何优化项目制实施程序？这是确保中国经济稳定增长和公共事务有效运转必须审慎思量的现实性问题。项目是官员、专家规划、制定，但是由于信息搜集技术和能力的限制而无法获取决策需要的项目干预地区的充足信息，如果缺乏相关公民的广泛参与可能导致项目失败，因为契合基层需求的发展才具有可持续性。通过对项目制技术属性和实践偏离的深度剖析，我们深刻地意识到为避免项目制的技术风险、增强项目制的实效性，项目制运作应该纳入公民参与。

公民参与是公民通过制度化途径参与政治活动并以此影响公共政策的过程性行为。20世纪60年来以来，社会变迁、治理范式变革以及规范性价值体系的转变，推动着公民参与领域和途径逐渐规范化。公民参与可以使项目制运作符合公民利益和偏好，可以使公民成为公共事务的善意评估者，可以使政府获得更高的支持度，从而最终有利于构建一个较少分歧而更多支持的、便于规制和治理的和谐社会。作为重构项目制的路径，公民参与能够搭建一个公开、平等、稳定和规范地达成共识的互动平台，既能够克服理性化、程式化的逻辑实证主义和专家决策模式弊病，又能够规避因结构替代而导致的内卷化危害，从而通过不断提高基层有效治理而达致国家善治。虽然公民参与是克服项目制实践弊病的现实路径，但是公民参与的主体、平台和价值取向需要借鉴技术政治学的有益思想。

技术政治学认为，既有技术及其体系代表了技术优势阶层的价值取向和现实利益，并没有体现其他社会阶层特别是弱势群体的价值偏向和真实需求。要彻底消除技术及其体系的负面效应，必须颠覆技术统治，将技术的控制性力量转化为解放性力量，以推动社会领域的平等、自由和正义。哈贝马斯认为，晚期资本主义社会技术成为决定社会结构变迁、经济发展方向的关键要素，甚至技术规则以或者强制性或者潜移默化的方式渗透进社会领域，并按照目的理性模式调节、重建和控制社会。目的合理性是技术的行动逻辑和追求目标，且成为衡量社会行为的唯一准则，致使物质生产力持续提高、技术统治不断扩大，社会领域陷入技术统治陷阱。为了解决技术统治问题，哈贝马斯从哲学分析的层面将社会系统的制度框架或生活世界和技术系统进行界分。而生活世界与技术系统的严格界分决定了哈贝马斯必须解决其协调问题。因为生活世界的结构变化完全被技术系统所框定，而当技术系统的进化速率稳定且长期超越生活世界时，技术系统必将对生活世界的历史、文化因素选择性地消解。“把生活世界形成的制度吸收到前进中的技术系统中的理性化，废除了统治系统和文化系统的历史关系，那些既能疏导欲望的满足，又同时拒绝欲望的满足，但也由于内在化的强制的反思而使自由得以可能的规范，现在被通过诱惑的外部控制所代替。这些规范是起作用的；与这些规范相比较，反思似乎软弱无力，因为反思对按照目的理性建立起来的自我保护的系统不起作用。”[64]反思的丧失致使政治体系与文化传统撕裂，从而导致技术系统的运行严重偏离生活世界的真实意愿。所以，哈贝马斯认为重构生活世界和技术系统的有效协调的关键是对生活世界和技术系统的自生自发状态进行系统反思，并将生活世界和技术系统的关系搁置于理性争论范畴，即交往行动的范畴。哈贝马斯的技术民主是以话语民主的方式呈现，且主要是在技术专家和政治家之间构建有效的对话机制，具体表现为：首先，技术专家与政治家之间构建一种对话机制，技术专家向政治家提供合理化建议，而政治家根据社会需要向技术专家“交付”任务。借助技术专家和政治家的有效对话机制，异质的偏好、价值和利益都能够得到表达并渗透到技术，从而限定、规范技术的发展方向。另一方面，技术专家的角色冲突，即技术专家既承担专家的角色和责任，也承担作为普通公民的角色和责任。多重角色不但能够促使技术专家对其从事的技术研究、实践可能带来的副作用进行系统反思，而且能够促使技术专家接受普通公民的观念甚至质疑，并进而促使技术专家体系内部对其开展对话和探讨。而话语民主需要国家和社会之间构建一个缓冲空间——公共领域。公共领域是一个确保政治家、技术专家特别是普通公民自由、平等对话的空间，其使国家、社会始终保持有效互动。一方面，生活世界的需求、意愿通过公共领域传送到政治系统并影响公共决策；另一方面，国家意图亦可通过公共领域影响、引导普通公民。另外，为了确保政治家、技术专家和普通公民对话过程不被私利控制而影响决策的公平性，哈贝马斯认为话语民主需要以商谈伦理学的、具有社会契约性质的普遍化原则为对话基础，即话语民主的规范源于约定，而为普通公民承认的规范代表大多数人的意愿并能获得广泛接受和遵守。

与哈贝马斯以话语推进技术民主不同，芬伯格更加关注技术设计的公民参与推动技术民主的实现。为了对技术展开系统的政治批判，芬伯格以具有社会建构取向的“技术代码”构建技术批判理论体系。芬伯格认为，技术代码是以技术要素为基础，而技术要素“类似语言中的词汇，它可以被排列在一起——形成代码——组成各种具有不同意义和意向的句子”。[65]根据芬伯格的观点，技术要素是相对中性的、自主性的特殊原理，其以某种价值和利益为导向被系统综合就构成了技术代码。技术要素的综合包括构成技术各个要素的综合，这种综合并非简单的要素堆置，而是根据特定规则、程序实现；其亦包括技术要素与社会目的的综合，这种综合超越了生产力的范畴而进入了社会领域，已经具备意识形态的属性。技术代码的综合性让芬伯格认识到，技术并不等同于单纯的效率标准，实践的技术既受到效率标准的影响，也受到多种特别是强势阶层的利益和价值的介入。可见，技术代码反映的并非普通公民的利益和价值，而是优势阶层的利益和价值。“技术批判理论系统地阐明了技术代码如何悄无声息地通过规则、程序沉淀价值和利益，并借助于优势阶层的强权贯彻利益和权力秩序。”[66]技术代码是居于优势地位的社会阶层根据符合其利益的价值取向设计、实践技术并通过社会化过程、法定程序予以合法化，必然成为普通公民日常生活普遍遵循的行为规范，从而实现技术操纵并压制潜能。

虽然技术代码内蕴和体现优势阶层的利益和价值，但是其并非具有稳定的结构形态。随着利益相关群体的逐渐觉醒，摧毁既有的技术统治格局使其囊括更多“参与者的利益”成为现实。芬伯格运用“参与者的利益”概念详细阐明了技术构建过程多元利益群体的意图和要求，以凸显技术的建构性。利益相关者“由于他们与技术的牵连而被忽略，他们的生存的一些方面受到压制或威胁。当他们能够清楚地表达他们的利益的时候，就有机会根据人类需要和能力的更广泛的范围重新构造技术体系”。[67]“参与者的利益”是技术矫治的逻辑前提，既通过技术的活动性说明了利益形成的客观基础，又通过利益的层次性——既得利益、潜在利益的区别——规避了利益固化的可能性。因此，技术民主既有必要又具有可行性。为此，芬伯格提出了技术民主的实施方案，一是技术设计过程的民主化。芬伯格大力倡导利益相关群体积极参与技术设计，因为多元参与能够最大化地将更为广泛的利益和价值纳入技术设计，从而改变既有技术仅仅反映的是优势阶层的利益和价值的格局。芬伯格严厉批判了普通公民参与技术设计阻碍技术健康发展的谬误，认为技术设计的公民参与不仅有助于解决当前面临的技术困境，而且有助于构建更加公平正义的社会。另外，注重经验研究的芬伯格还提出了公民参与技术设计的具体方式：技术争论、创新对话、参与设计和创造性再利用，并认为“这些具体方式已经成为现代政治活动的显性特征，它们使得技术设计必须面对普通公民的辩驳并为官方‘技术评估’设定参数”。[68]二是技术代议制，即技术组织的民主化运作。技术代议制是社会领域利益群体的代表提出技术的利益和价值诉求，并通过沟通、协商而达致平衡且沉淀于技术代码的制度。与法律程序形式化变迁的民主化不同，技术民主改变了技术运行外行和专家的权力配置，芬伯格称其为“深层民主化”。虽然技术民主的实现面临众多困难，但是芬伯格依旧重视“深层民主化”，因为其能够给予社会有效治理技术以进行选择。

技术政治学对技术民主的理论、实践等领域进行了系统探索并取得开创性进展，特别是哈贝马斯、芬伯格技术民主的思想值得关注。虽然哈贝马斯、芬伯格的技术民主思想存在缺憾，但是话语民主、技术代码、参与者的利益等理论却为项目制的公民参与提供了理论资源和实践方向。

1.参与主体——相关公民。项目制的事务本位逻辑意味着项目设计的初衷是解决特定区域的定向问题，而定向项目的合法性和可执行性源于公民参与。公民参与是指公民对公共政策的介入，是将可能性转换为可操作性的实践。[69]当公民参与成为项目获得公民支持的手段而成为一种必要性时，就需要界定哪些组织或者个体可能对公共政策感兴趣，并深入而动态地掌握他们的意见和建议。公民参与的假定性条件是公民具有公共精神、关注公共利益、积极参与公共事务。然而，研究却发现公民参与经常性地呈现出消极态势：反应冷漠、意愿缺乏、积极性和主动性匮乏。作为经济理性的公民，参与功利性和目的性较强，经常以成本效益分析作为行动的基础。对于那些需要增加额外负担的公共问题一般选择不参与或者形式化的参与；而关系切身利益特别是能够影响决策的公共问题，公民才会积极参与。根据有效决策模型，⑨[70]与项目具有利益关联的相关公民才会积极、主动参与项目设计、实施和评价。相关公民是与项目有利益关联且能够影响决策的有组织或无组织的个体或团体。根据利益关联和影响决策两个标准，可以准确识别出对项目感兴趣的相关公民。然而，从政治学的视角审视，也许会发现横陈在项目之前的是一个结构极其复杂的公民参与结构，是由单一组织或多元组织和无组织的群体组成的相关公民集。复杂的相关公民结构致使政治实践陷入进退维谷的艰难处境。如果忽略某个组织化的群体的利益而去征询更为广泛的公民的利益，则可能受到该组织的掣肘，甚至影响到项目的执行；如果忽略分散的或者个体化公民的利益，则项目面临的风险更加致命，因为如果公民意识到项目阻碍切身利益的实现，项目的实施就会中断。另外，相关公民参与项目运作源于公民前见。“任何解释工作之初都必然有这种先入之见，它作为随着解释就已经‘设定了的’东西是先行给定的，这就是说，是在先行具有（Vorhabe）、先行视见（Vorsicht）和先行掌握（Vorgriff）中先行给定的。”[71]但前见并不意味着是一种错误的判断，而是公民日常生活实践的累积，具有肯定的价值。尽管公民由于缺乏科学认知的能力，只能从文化背景、生活经验和切身感受出发构建现实世界致使公民占有的知识形式上非结构化、非体系化，逻辑上相互冲突、相对模糊，但是如果以社会问题的有效解决作为评定公民前见优劣的基本标准，则前见也可能提供更加合理化的决策依据。项目制以逻辑实证主义推动国家治理的规范化和技术化，但社会问题的有效解决不能够简单地诉诸具有普遍解释力的科学知识而达致至善，相关公民的知识类型——地方性知识都应该被视为具有决策价值而被纳入考量范畴。作为项目制的技术矫治的路径，相关公民参与能够克服精英主义决策模式和技术治理风险，从而为社会问题的高质量解决增添更多民主要素。易言之，对于惠及特定区域的项目，其设计、实施和评价，相关公民都应该有更多的机会与权利参与决策、控制议程。

2.平台建设——共识会议。哈贝马斯认为，“生活世界在一定意义上可视为理想化的，它的规范一致性并非通过强制，而是间接或直接地通过在语言交往中取得的相互理解而达成，人与人的关系正是通过这种相互理解来调节的。”[72]面对现代国家的认同危机，哈贝马斯试图通过交往行动理论以话语为载体探索普遍共识，从而实现合法性。诞于美国，制度化于丹麦，且兴盛于欧美的“共识会议”本质上就是哈贝马斯倡导的交往行动理论的实践形态。共识会议是指针对涉及政治、社会利益关系并存在争议的科学和技术问题，由公民代表团向专家提出疑问，通过双方充分地交流、讨论，达成共识并把最终意见公开发表的会议形式。[73]共识会议模式构建了普通公民和技术专家沟通、交流的平台，赋予参与主体应对技术风险同等重要地位，体现了审议民主的精神与规范。然而，共识会议却需面对“共识”正当性的质疑，比如过早形成共识、虚假共识、由不恰当的参与者形成的共识和暂时的共识。[74]为了实现地方有效治理，项目制的实践需要构建符合中国精神品性的共识会议。（1）限定主体。项目制是解决特定地域的特定问题，与项目具有利益关联的公民参与完全满足项目的合法性和可执行性问题。共识会议既不同于公民陪审团，也不同于听证会，其由相关公民组成的公民小组、专家团队和指导委员会组成。公民小组是相关公民通过自愿报名和组织化推举组成，但必须反映人口统计学的比例规则；专家团队则由相关领域具备专业知识、沟通能力的技术专家组成；指导委员会则是会议的有效组织者，负责会议的规则、程序和督查工作，一般由政府特定机构组织。（2）行为规范。共识会议的架构中公民、专家和政府被重新赋予角色，公民既是会议的主导者，也是社会、技术问题的学习者；专家则成为问题答复的提供者；政府则成为对话平台的供给者。（3）会议程序。共识会议对会议程序有着异常严格的要求，根据项目制的主题其程序为：第一，宣布主题，主要涉及将要实施的项目；第二，组织会议主体，招募相关公民组成公民小组、组织专家团队和指导委员会；第三，召开会议，主要任务是公民学习、咨询专家和专家答复；第四，根据公民与专家的充分沟通形成项目规划、实施和评估等共识报告；第五，公布共识报告，接受社会评价并给予回应。程序是共识会议的生命。为了确保讨论和对话的有效性和充分性，会议的任何环节都不能流于形式而必须公开和透明地进行，接受社会和媒体的广泛关注和监督，从而确保达成共识的公正性。共识会议剔除了现代性的性能标准和同一标准而成为后现代社会技术合法性“误构”的平台。“后现代知识并不仅仅是政权的工具，它可以提高我们对差异性的敏感，增强我们对不可通约的承受力。它的根据不在专家的同构中，而在发明家的误构中。”[75]共识会议的共识是公民、专家通过“异质化”的“语言游戏”，运用悖论推理即“误构”对相关公民意愿的凝练、提升，而非追求意志的强制同一性。

3.价值前置——公共利益。为了批驳技术决定论，芬伯格以技术代码诠释技术的社会建构特性。技术代码是居于统治地位的阶层根据所属利益和价值的偏向规划、设计技术并通过社会化过程予以合法化，意味着技术内蕴价值取向，甚至具备意识形态的属性。因此，为了确保技术符合社会需求和公共价值取向，公民通过共识会议参与项目设计、实施必须强调公共利益的价值前置。作为一种技术，项目制对于社会问题的解决具有实效性，但是应对价值性问题却是乏力。项目制秉持逻辑实证主义致使实事与价值的区隔，强调程序化、规范化和精细化等性能标准，而对价值判断问题考量不足。虽然项目制强化工具向度，但是其结果依旧是工具和价值的融合。只是由于项目制携技术威势，掩饰了内蕴的伦理要素，致使其以一种工具理性过度膨胀而价值理性极度萎缩的形式呈现。然而，社会问题关键并不是利用技术工具达致功利性目的，而是规范人类生活世界的终极价值。为了避免工具理性对价值理性的替代，避免将生活、经验和伦理等价值逊位于标准、程序、参数和规范，项目制必须强化公民参与，且以公共利益为前置价值。项目制运作的公民参与价值前置是通过负责任的创新框架将公共利益的价值导向提前融入项目规划、申请、实施和评价的全过程，是一种过程导向的逻辑结构和思维路向。公共利益作为公共行政、公共服务供给的合法性源泉，贯穿人类社会发展和历史变革的全部历程，但是公共利益如同黑箱，学术界无法就其基本范畴达成共识。尽管无法就公共利益范畴达成适度操作化的界定，但是其基本要素和价值导向是明确的，即主体的广泛、程序的正当和目的的公用。“探讨公共利益的观念并不只是一种有趣的学术追求。我们对治理和公共利益的思考方式规定了我们的行为方式。我们的行动将会走向哪种方向取决于我们采取的是哪一种公共利益观。”[76]作为抽象秩序和机制，公共利益能够为营造正义环境、制定公共政策和保障公民权利提供依据，并被社会普遍认同。因此，以公共利益为价值导向，公民通过参与共识会议能够实现项目流程、标准、参数设计的伦理关照，有效规避项目实施效果与原初目标的偏离，从而避免社会工程学导向的技术风险而实现社会的善治。

结语

当前中国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。而作为一种国家治理技术的项目制，通过财政资金的专项转移支付既能够使基层政府摆脱财权与事权倒挂格局，亦能够平衡异质化区域的财政支出。借助于项目化实现公共物品供给、推动科技创新，甚至贯彻国家政策，已经成为各级政府、事业单位、社会组织和普通公民的共识。然而，学界对项目制的研究有意或者无意地深陷社会建构论的范式，阻碍了对项目制的深化认知和探索。文章认为项目制是一种技术，特别是一种国家治理技术，并通过构建一种矩阵式行动结构，打破了科层体制的权力运作机制和垄断资源的局面。尽管如此，项目制依旧存在技术自主、专家陷阱和结构替换的实践难题。技术问题无法用技术加以解决，为避免项目制的技术风险、增强项目制的实效性，项目制运作应该纳入公民参与。文章通过对技术政治学理论特别是技术民主理论、实践探索的系统梳理为公民参与项目制提供了主体确认、平台建设和价值前置的理论资源和实践方向。

文章从技术政治学学科对项目制进行了系统分析和研究，为深化研究项目制提供了新的路径，亦为规范和引导项目运作提供理论指引。但是，受研究对象和时间的制约，文章依旧留存遗憾，需要后续研究予以补充和深化：（1）深化对技术的认知。众多学者虽然依据特定的标准对技术进行系统分类，为我们准确理解技术提供了简易图式，但是即便抛开分类标准的科学性不谈，新型技术的不断涌现和认知图式的变迁都增加了对技术及其本质进一步探索的难度。（2）技术和项目制的关系。文章从技术内涵以及项目制的技术逻辑等角度对技术和项目制的逻辑关系和黏性进行了系统分析，却没有对技术与项目制的冲突进行探究。（3）需要进一步提升公民参与项目制的路径和方向的针对性。文章为公民参与项目制提供了主体确认、平台建设和价值前置的理论资源和实践方向，但是仍旧需要未来通过案例研究进行系统追踪，并适度拓展研究范畴，以增强研究结论的针对性和解释力。

注释：

①国家财政收入的“两个比重”是指财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入的比重。

②2018年中央政府完成对地方转移支付共计61649.15亿元，其中一般性转移支付38722.06亿元，专项转移支付22927.09亿元，专项转移支付占国家对地方转移支付的59.2%，专项转移支付占37.2%。

③技术律令是指“技术是这样的结构，它们运行的条件要求对其环境进行重建”。反向适应是指人类原初的目标将会得以调整，“以配合可资利用的技术的特点”。

④技术代码为technical code的汉译。由于单词code有代码、编码、规则和法规等含义，致使人们对technical code的译法不尽相同，比较准确的译法为技术代码，并得到众多学者的支持，比如陆俊、高清海、卫才胜、刘同舫和廖启云等。

⑤时间表、日常程序。

⑥机械性效率是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，它强调的是以最少投入取得最大产出，这种效率亦被称为技术效率。社会性效率是指以社会价值观为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。

⑦技术性自我是指现代社会要求社会成员具有专业化的心理机能，社会习得的社会技能已经变得越来越系统化，且对具有最低限度的社会技能的人的容忍度急剧下降。

⑧前见是一种主观判断，“是在一切对于事物具有决定作用的要素被最后考察之前给定的”，是日常经验和通过系统学习而获得的。

⑨有效决策模型来自有关小型团体决策模型的探讨，并经过了公民参与政策问题的实证检验。有效决策模型目的是用来帮助管理者在做出特定决策时确定应在何种程度上吸纳公民参与。