标准化治理的理论范式与结构体系：一种国家治理的新视角

刘 建

（江西财经大学 马克思主义学院，南昌 330013）

一、问题的提出

标准化最先来源于科学管理理论，并不断从企业管理领域向政府管理与服务领域延伸，成为重塑现代国家治理体系的重要机制。标准化是社会大众在特定范围内，通过共同协商并经由权威部门制定及实施的，由社会成员共同使用的一种规范，进而由此建构最佳社会秩序的过程。[1]标准化治理是指一种建立在标准基础上的规范约束体系，在这一体系之中，国家、社会及个体等相关者通过标准来共同处理公共事务。[2]随着标准化在国家治理场域的功能不断显现，许多学者将其作为国家治理现代化的基石。[3][4][5]在国家治理这一场域，标准化具有三个层面的功能：一是通过指标量化的形式，推进治理体系的制度化；二是它具有共享性及推广性的特征；三是在实践中具有可操作性。[6]特别是在基本公共服务领域，标准化作为国家治理体系制度化的重要表现，它具有政治化价值、管理化价值及制度化价值的实践功能。[7]

自改革开放以来，中央政府逐步将法治化、规范化、技术化和标准化纳入政府治理体系的核心议题之中，[8]作为重构国家治理体系的重要机制。党的十八届三中全会提出，“要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，标准化日益成为推进国家治理体系变革的抓手。各地在实践探索过程中，通过引入标准化的治理机制，探索了一些地方治理现代化的典型经验。如浙江诸暨市枫桥镇在创新基层治理体系的过程中，将标准化与精细化治理、智能化治理及乡村自治等领域有机结合，进而有效推动了基层治理的现代化转型。[9]浙江省安吉县在标准化治理理念的引导下，从治理主体、治理路径、治理内容、治理效果及如何检验四个层面，制定了《乡村治理工作规范》，实现了乡村治理的系统化和精细化的转型。[10]深圳市福田区则开展了社区治理标准化建设，对党建、居务及政务制定了标准化清单，并通过标准化优化了基层治理机制，实现了社区治理的减负增效。[11]

标准化治理的目标在于加强国家权力对社会的嵌入，提升国家治理能力。有学者认为，标准的制定及执行过程，是国家加强对基层社会渗透的过程，国家通过标准化加强了对社会的整合，进而提升了国家的监管能力及对地方分散市场的控制。[12]通过将标准化理念引入国家治理场域，将其作为制度创新的载体，有利于通过现代科学管理理念对国家治理体系进行创新，进而弥补国家治理机制不足的困境。[13]此外，还有学者通过对城市基层标准化治理过程的研究发现，标准化治理在实践中有利于实现治理主体的多元化，并在此基础上，推动治理方式的法制化，实现治理目标的公共性，体现了政府公共权力行为自我规范的实践逻辑。[14]

现有的研究为我们理解标准化治理的意义、目标及实践面向提供了较好的帮助。尽管许多学者认识到了标准化在国家治理中的作用，但目前的研究还没有形成系统性，需要我们进一步进行深入研究。特别是标准化作为一种现代国家治理的重要范式，标准化治理的内涵有待于进一步厘清，①[15]标准化治理的运作机理及实践边界也有待进一步研究。基于此，本文在现代国家治理范式转换的视野下，对标准化治理的发展史进行梳理，在对标准化治理的内涵及运作机理进行研究的基础上，对标准化治理的潜在悖论及实践边界进行阐释，由此从理论及实践层面深化标准化治理的研究。

二、标准化治理的历史溯源

国家权力如何嵌入社会，并且有效建构国家在基层社会的权威，是任何一个现代国家都必须重视的问题。国家治理现代化的进程，实质上是国家通过各种治理机制不断加强对基层社会的嵌入，进而减少国家治理不确定性的过程。将标准化引入现代国家治理体系之后，国家通过各种标准加强了对社会的引导及控制，标准化与国家治理具有内在的契合性。

在任何国家，要想实现对社会的大规模干预的目标，都必须建立可以明确辨识的单元载体，国家可以通过这些载体对个体进行控制，进而实现国家对社会的识别、观察、记录、统计和监测。[16]书写作为一种重要的国家监管机制，也是推动社会秩序清晰化的重要载体。书写作为一种对社会信息进行编整的工具，它为国家加强对社会及个体的控制提供了契机。[17]从人类社会的起源来看，文字的标准化推动了人类社会的正常交流及权力的集中，并为社会大众建立了一个具有共享意义的世界，进而为社会系统的秩序化和稳定性提供了基础。由于书写能够有效阐释行为准则，进而建构清晰、统一的话语体系，为国家权力的嵌入提供了载体，并由此提升了国家行政控制的范围及强度。以汉字为例，秦朝推行文字标准化的政策以后，唐宋时期开始编撰统一的文字规范文本，清朝时期又编撰了《康熙字典》，由此加强了中央集权的程度。《新华字典》于1979年编撰完成以后，进一步提升了我国文字标准化的程度，普通话也在社会中不断推广，进而实现了语言交流系统的抽象化及大众化发展。诚如柏拉图在《理想国》中所言，正如舵手依靠航海技术（知识）对船进行“治理”，医生、骑师、牧人、建筑师分别依靠各自的技术（知识）对病人、马匹、羊群和房屋进行“治理”。[18]在文字标准化的基础上，国家不断推行国家治理的专业化水平，国家治理的话语权威也逐渐掌握在“技术官僚”手中，社会系统不断抽象化。

在传统社会，为了有效提升国家治理效能，传统国家不断通过编制统一的度量衡制度，加强国家对社会的控制。“书同文、车同轨”则是我国封建王朝标准化治理实践的重要体现。根据《史记》的记载，大禹根据治水的需要，将他迈腿两次的长度作为一步，并将其用于绳、矩尺等生产生活领域常用计量工具中，由此推动了计量标准的规范化发展。自秦朝以来，统一的度量衡开始在全国实施，国家治理标准化面向不断显现，进而推动了国家治理体系的统一性及权威性。标准化的治理体系越完善，税收等国家统治资源就越能得到有效保障，国家对于社会的渗透能力及控制能力才能有效提升，国家在社会中的统治地位也就越稳定。在传统国家治理过程中，为了有效实现对人口的管理，在户籍制度及保甲制度的基础上，对人口、土地及财产等信息进行有效核查，由此生成了国家对于社会信息的收集及整理，作为国家赋税征收及其他事务治理的依据。[19]标准化是社会生活日益技术化和科学化的体现，在国家运转过程中，标准是政治体制存在和运行的基础性制度。

为有效提升国家对社会及个体的嵌入能力，国家开始设计简洁有效的土地丈量技术及标准化的时空度量机制，社会人口被纳入国家各种等级秩序之中，一种大规模的社会分类的治理术不断实施。[20]基层治理领域的数目化管理为国家治理社会提供了一个标准，进而提升了国家权力的嵌入能力。但由于传统国家治理技术无法有效适应国家治理的多元化需求，传统国家的治理能力及其对社会的控制仍然是较为落后的。诚如韦伯所言：“在传统中国帝国的治理过程中，它主要依靠文士阶层对于儒家经典的掌握，形成了基于儒家伦理基础上的国家治理艺术，而标准化的治理方式则相对滞后，进而导致了国家治理体系仍然处于粗放的状态，国家治理效能经常陷入无效均衡的格局。”[21]因为传统国家的国家权力无法直接渗透到基层社会，传统国家的国家治理是以一种间接性治理的状态存在。

从传统国家向现代国家转型的过程，就是国家不断将社会纳入国家治理体系之中，国家权力不断嵌入社会有机体的各个层面，由此建构社会秩序的过程。在哈耶克看来，现实的社会秩序包括“自发秩序”和“人造秩序”两种形态，[22]社会秩序的建构就是人造秩序不断入侵自发秩序、社会规则不断取代自然规则的过程，这种转换的过程就是标准不断确立及社会秩序不断清晰化的过程。在国家治理这一场域，国家通过标准化将社会变成可理解的图景：一是依托标准化将社会进行简化，国家将标准化作为观察及改造社会的“眼睛”，社会被刻板地塑造成静态的事件及可测量的活动两种类型；二是对社会的未来发展进行规划及简化，比如通过标准化的绩效评估体系，对政府官员及社会化部门进行指标化测量及引导。[23]

“清晰性作为国家机器的中心问题……固定姓氏的创建，度量衡的标准化，土地调查和人口登记制度的建立，自由租佃制度的出现，语言和法律条文的标准化，城市规划以及运输系统的组织等看来完全不同的一些过程，其目的都在于清晰化和简单化。”[24]在快速发展的现代社会，无论是我们的日常生活交往，还是国家治理体系的运转，均受到标准化的影响及规制。在这种背景下，标准化的内容体系从相对静态的劳动行为、语言、文字、度量衡等因素，向抽象化的科技术语、信息协议、代码、产品规范等因素转换。[25]在19世纪30年代，英国工程师惠特沃斯提出了工业生产领域统一的螺纹尺寸制度，并被西欧各国广泛推广，由此推动了现代标准化的发展。自工业革命以来，特别是泰勒的标准化管理理论及“福特主义”兴起以后，企业生产领域大规模的机械化和标准化组织体系形成，由此生成了一种基于企业生产效能提升的控制机制，进而为大规模的标准化商品生产提供了可能。标准化不断与时间及空间融合，并日益成为时空治理的集装箱，它不断从企业管理领域向国家治理场域全方位拓展，并为民族国家的建立提供了条件。米格代尔通过对欧洲现代国家成长过程的研究发现，现代国家的建立主要包括三大机制：标准化的军队、规范化的征税机构以及专业化的法院体系。[26]在民族国家建立以后，国家治理的清晰性及可控性是国家治理的重要目标，它要求国家权力实践的清晰化及治理效能能够适应现代国家治理的要求，反思性治理成为国家治理的重要特征，而国家治理反思性要求治理规则的统一性，由此为标准化治理提供了新的动力。1947年，国际标准化组织（ISO）宣告成立，并专门设立了七个与人们日常生产生活紧密相关的标准化技术委员会，世界各国也逐步成立专门的标准化管理委员会，标准化成为现代国家治理不可缺少的机制。

从人类的文明史及标准化的发展历程来看，标准化经历了文字标准化—度量标准化—技术标准化的转变，标准化成为日常生活及国家治理不可缺少的一种机制。标准化治理是指国家及其他公共机构为了维护社会公共利益，在国家治理体系的运转过程中，通过清晰化、统一性的标准来建构国家治理体系，进而建构最佳社会秩序的过程。标准化治理体系的发展及完善过程体现了国家治理体系的日益精细化，国家治理能力也由此得到很大程度的提升。

三、标准化治理的运作过程

2017年修订的《中华人民共和国标准化法》规定：“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。”从控制权建构的视角来说，标准化治理的目标在于解决“治理什么”“怎么治理”及“达到何种效果”等核心问题。在最为抽象的层面上，任何有效的控制系统都必须在某种标准、目标以及价值的基础上，对其所控制的环境的进程进行衡量，并通过相应的监督及反馈机制，进而去控制或者调整既定的目标。[27]按系统论的观点来检视标准化治理，它主要包括标准的制定、标准的执行、标准的监督及反馈三个层面，三者实现了标准化治理体系的无缝隙对接。通过标准化的治理体系，国家将统一的标准嵌入社会，由此去衡量社会事务，并由此实现对国家治理系统的控制，进而确保国家能够有效干预社会。在标准化治理体系的运转过程中，国家通过将代表国家治理意图的标准向社会推广，进而提升国家治理的统一性；国家通过将标准有效嵌入国家治理链条之中，提升国家政策的执行力；在此基础上，国家通过对标准执行过程的监督、执行结果的反馈及标准的修改完善，实现国家治理体系在基层社会的调适。

（一）标准的制定：国家治理意图的清晰表达

国家治理意图如何渗入基层社会，实现国家与社会之间的有效沟通，关系到国家政权体系的长期稳定性，始终是国家治理场域不可回避的问题。[28]标准的制定作为标准化治理的第一环节，是在对实践经验进行总结归纳的基础上，形成具有指导性的标准的过程。标准的制定过程体现了国家对经济社会生活干预意图的凝结，国家治理意图通过标准得到清晰的表达。标准化运行的核心是制定清晰和规范的标准，通过将治理内容、程序及目标等汇聚成统一的标准，由此将国家治理意图“清晰化”，提升国家的信息收集及认证能力，由此为社会提供统一的标准，以此来规范标准化对象的行为实践。

在标准化治理的结构框架下，从标准的功能及运作方式两个层面来说，可以将标准分为两个层次，即“作为行为规范的指导规则”和“作为技术性的标准”。具体到国家治理领域，可以分为制度（规则）标准、技术标准及行为标准三种类型，三者成为国家强制力发挥的载体。总体来看，标准化具有如下功能：一是界定各级政府责任清单，即各级政府及部门之间的责任分工；二是界定基层政策执行者可以做什么、怎么做及不可以做什么；三是考核及惩戒机制，即根据责任清单对基层治理政策执行者进行考核及惩戒；四是清晰化的“度量衡”机制，即通过具体指标的嵌入来规范国家治理的过程。如在农村精准扶贫政策执行过程中，在“两不愁、三保障”等核心标准的基础上，对于精准识别、精准帮扶、精准管理及精准脱贫等各个环节进行界定，由此对相关政府职能部门的职责进行明晰划分，进而保障在2020年实现精准脱贫的目标（见表1）。通过数目化的指标及程序的嵌入，对农村精准扶贫的目标、过程及结果进行规制，进而有效规范了农村精准扶贫政策执行的空间，国家治理体系的协同性得到提升，国家治理意图也得到清晰表达。也就是说，通过标准的制定，在国家治理过程中建立较好的目标激励与行为约束机制，由此减少国家动员成本，将国家治理意图在基层社会有效执行，特别是大数据作为国家治理标准化的重要助力器，有效提升了标准的权威。

表1“十三五”时期贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标

（二）标准的嵌入：国家治理链条的拓展

标准制定以后，如何保障标准在国家治理体系中得到有效执行，是标准化治理的重要环节。标准的执行过程，也就是公共机构去人格化的过程，通过权责明晰的治理体系的建构，实现治理体系的清晰化及规则化，由此形成“法无授权不可为，法定职责必须为”的格局。

从国家治理结构的视野来看，国家治理主要是处理好中央政府与地方政府及国家与社会之间的关系，标准化不仅有利于界定中央政府与地方政府之间的关系，也有利于明晰政府与社会之间的关系，由此实现国家治理链条的有效嵌入。在实际的运行过程中，标准的执行过程主要包括标准的分解及治理单元的建构两个层面。在中国公共政策执行的过程中，目标责任制是保障国家公共政策在基层得到有效执行的制度基础。目标责任制的核心是标准的细化及分解，通过将治理任务具体划分为若干标准，以此作为公共政策执行的依据。特别是在国家宏观发展规划制定以后，往往将这些宏观的目标进行分解，通过目标分解、量化考核及目标责任制等形式，将宏观政策转换为具体的任务，而在这种转换过程中，标准就通过国家治理链条逐步嵌入国家治理结构，由此保障标准能够得到有效执行。

标准化的治理体系有效嵌入国家治理结构之后，为基层政策执行者建构了一个标准化的治理结构及约束机制，为国家治理在基层代理者的公共行政行为设定了一个行动空间。在这一空间结构之中，国家可以对这一空间的相关事务进行有效治理。国家通过标准化不断将治理链条向基层社会进行嵌入，并得以掌握基层治理情境的“控制权”，建构一个清晰且可控制的“治理空间”。比如在我国计划经济体制时期，国家通过对基层政府及各类企业推行强制性的生产及管理标准，无论是生产、流通及消费等各个环节的标准，都是由国家统一制定、发布及实施，标准化是国家总体性治理的一种机制，社会必须按照国家的生产及管理标准进行社会再生产。[29]在计划经济体制之下，国家掌控社会生产的主导权，国家推行的各类标准事实上发挥了规范社会秩序的功能，而标准作为一种国家治理工具，它在实践过程中发挥着调节上下级政府及部门之间关系的功能，由此在科层组织内部实现国家治理体系的有效运转。

（三）标准的监督及反馈：国家治理体系的调适

在现代国家的建构过程中，存在着国家权力的集中化及权力实践微型化的面向，国家权力通过现代治理机制加强了对社会的监管，进而实现了国家对基层社会的无缝隙嵌入。标准化作为一种“权力集装器”，它加强了国家对社会情境的监管，将复杂多样的社会现象及社会活动纳入国家监管体系之中，进而减少了国家治理的不确定性。[30]国家通过标准化的治理体系，将社会全面纳入国家监督与控制体系之中，进而提升国家治理体系的适应能力。从这种意义上来说，标准化治理是指国家为了保障特定的治理任务在基层社会得到有效执行，将相应的治理任务转换为若干标准，再将标准进行分解、嵌入、运行及再调整；同时围绕治理标准进行严格的考核监督，通过激励与约束机制将其与基层政策执行者的考核及奖惩有效结合起来，由此实现国家治理体系的高效运转及调适。

在标准化治理体系的运转过程中，过程控制及结果控制是标准监督及反馈的重要机制。在标准执行的监督及反馈过程中，现代信息技术及数目化管理作为标准监督的两个层面，通过技术化指标体系的嵌入，将指标体系与技术治理有效耦合，由此提升国家在基层社会的监管能力。信息作为标准化治理过程中标准监督的基础，如果没有建立一个完备的信息收集及反馈机制，标准化治理系统将会紊乱乃至失控，国家治理体系也无法达到稳健的状态。通过标准的监督及反馈机制，国家能够依托标准去有效测量公共事务治理的效果，通过强化结果考核与过程考核，并对政策执行的偏差进行纠正，确保标准的执行与国家的治理目标有效匹配，全过程治理也就成为可能。

在标准化治理体系的运转过程中，国家通过治理标准的运用，利用各种机制来加强国家权力的监督，由此编织一种新型国家监管体系，提升国家在基层社会的监管能力及政策反馈能力。2015年12月，《国务院办公厅关于印发国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）的通知》提出，“探索建立权力运行监督标准化体系，推进各级政府事权规范化。”为提升标准化治理的效能，国家经常将标准与法律有效结合，增强国家治理标准的政策执行力。如在环境保护领域，国家于2013年正式实施了《国家环境保护标准》，将其作为各级政府环境保护的指南，在此基础上，国务院又将《环境保护法》作为各级地方政府的重要考核依据，并作为干部任用及监督考核的重要依据。国家在通过各种标准化的治理机制加强监管的过程中，将可量化的标准与奖惩体系有效结合起来，对地方政府及基层政策执行者的行为进行评估，并通过奖惩体系来调动地方政府的积极性，进而实现国家治理体系的调适。

从标准化治理的运作流程可以看出，标准化治理就是国家利用现代治理机制，通过对治理过程及治理结果进行控制，将治理知识通过特定的形式进行重组，进而形成一整套的制度、程序及监管体系，由此实现国家权力运作的清晰化及治理流程的无缝隙对接。在标准的制定、执行及反馈的体系结构之中，国家通过标准的制定实现了国家治理意图的有效输出；在标准的执行过程中，它体现了国家如何将自己的政策目标有效转换为现实行动；而在标准的监督与反馈过程中，它实现了治理体系的调适。作为国家治理机制的标准化有效实现了国家治理意图的表达、行动边界的建构及治理体系的调适，在国家治理场域的各个层面都加强了控制，进而提升国家政策在基层社会的适应力。也就是说，标准化的治理范式，它是在现代理性思维的基础上，通过规范化、技术化及专业化的治理机制实现国家治理体系的无缝隙控制，进而实现国家权力运转的清晰性。

四、标准化治理的运作逻辑

在标准化治理体系的运转过程中，国家将标准化作为一种治理术，由此实现国家治理“控制权”的建构，由此生成了标准化治理的运作逻辑。将标准化引入国家治理这一场域，其内在逻辑在于通过标准化对政府的日常行政和日常治理行为进行约束，形成一种制度化及高效能的治理体系，以此来建构现代国家的合法性基础。[31]标准化治理的根本逻辑在于将国家权威有效嵌入社会，进而建构一种规范化的社会秩序。标准化治理包括了行动者、技术要素和规则体系为一体的系统结构，它兼具制度建构、技术嵌入及行为规训的逻辑，规则统一为行动者权力界定及政策执行提供了准则，而技术嵌入拓宽了治理空间及效能，在此基础上形成一种规范化的组织体系，由此实现国家对社会秩序的干预。

（一）规则统一：作为制度建构的标准化

“无规矩不成方圆”，是中文语境下对标准化治理的最好表达，在标准的制定、执行及监督与反馈等各个环节，标准化都体现了规则统一的制度建构逻辑。标准不仅是一种治理规则，同时也是一种治理知识，由此构成了作为统一化的制度建构范式的基础。标准是社会中经过反复实践的规则的凝结，将标准化引入国家治理场域，就是确立国家治理统一的规则体系，发挥着国家治理体系基础性制度安排的功能。通过对社会信息的简化及可读化，将复杂的社会信息凝结为特定的标准或者规则体系，进而实现国家治理的可视化及清晰化的目标。标准化作为治理规则，它体现了标准在实践中的制度约束力；作为一种治理知识，它体现了治理体系的优化及治理能力的提升。

从国家中心主义的视野来看，现代国家的建构过程，就是国家制定的规则不断取代社会规则，并取得社会认可及遵循的过程，由此实现国家对社会秩序建构的目标。标准化通过具体的、明确的、统一的规则来实现规则化治理的目标，进而实现国家治理的价值导向。《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。”在国家治理这一场域，标准设定了一种最低限度的要求及义务，它有利于明确各级政府及部门的职责，进而实现国家治理的有效运转。随着现代国家公共行政事务的日益繁杂，为保障国家政策意图在基层社会得到有效执行，中央政府在各个治理领域设定了地方政府自由裁量的基准，由此建构了一种规则化治理的秩序，对基层自由裁量权行使加强了控制及监督。比如近几年我国各级政府都在大力推行政务标准化，对各级政府及部门的权责边界及事务内容进行明确界定，进而推动了国家治理的规范化、职责的具体化及流程的透明化，由此提升国家治理的标准化程度。

标准化是国家治理日益规则化的体现，它加强了国家基础性权力的建设，是国家治理体系优化的重要路径。标准化作为社会秩序控制的重要机制，它在实践中是具有很强约束力的制度规则体系，通过具体的、明确的、统一的规则来将模糊的社会图景化繁为简，进而建构清晰的治理秩序。诚如亨廷顿提出的政治制度化的三个标准：适用性-刻板性、复杂性-简单性及自主性-从属性，国家治理的效能取决于国家及其组织及程序在社会中所获得支持的广度及其制度化程度。[32]将标准化原理引入国家治理体系建设之中，有效加强了中央权威，使中央政府的意治理意图在某种程度上在基层社会得到有效实现，同时也整合了社会的力量，对于国家建构具有重要的意义。

（二）技术嵌入：作为治理效能提升手段的标准化

从技术治理的层面来看，标准化的运行需要依托现代信息技术为支撑，标准化也是技术治理的重要机制。标准化作为科学技术在社会生产生活领域功能不断凸显的表现，技术属性也是其重要特性。作为技术治理的机制，标准化以数目化管理等现代社会的治理术为核心，以程序化及信息化运行为方向，实现国家治理效能提升的目标。

标准化是现代国家提升治理效能的重要手段。但标准化治理与福柯所论述的现代国家“治理术”既有相似之处，同时也存在很大区别。“治理术”强调国家治理的“规训”和权力实践的弥散化，而标准化治理则强调权力实践的精细化。在治理技术层面，标准化通过数量指标使治理目标明确化，进而使国家治理的政策目标在执行过程中可以得到有效衡量。在黄仁宇看来，“数目化管理”是现代国家治理体系转型的重要标志，“数目化管理”作为资本主义在统治和管理技术上的典型标志，是现代国家治理能力提升的重要体现。[33]在技术化治理的视野下，数目化的指标及程序的嵌入，能够通过清晰的指标体系来对基层社会的日常治理状况进行评估，并通过相应的奖惩体系来有效激发基层政府执行国家政策的自主性。

作为技术化治理的机制，标准化通过以数目化管理等现代社会的技术治理为核心，以程序化及标准化运行为方向，达到国家治理精细化的目标。《中华人民共和国标准化法》第二条规定：“标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”技术理性内含着统一性及标准化的韵味，标准化的治理机制推崇治理效率及专家治国，强调统一性、简化性及最优化的原理。如国务院办公厅2016年印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》明确指出，加强云计算、大数据及移动互联网等新技术的运用，分级分类推进新型智慧城市建设。标准化作为政府控制科层体系的工具、制度规则的操作化技巧和权力的运行手段，它在实践中是一种解决实际问题并与其他主体互动过程中的策略性方法，即政府治理体系中组织、制度与权力的具体化、操作化的表达方式。[34]现代信息技术的快速发展，为技术化、数据化治理提供了强大动力，也为国家治理领域中各类标准的建立提供了可能，使国家对于社会及个体的监管及认证成本减少。

（三）组织控制：作为行为规训的标准化

根据福柯“治理术”的观点，“治理”是“指导人行为的技术和程序”，而“对行为的引导”则正是权力的施展。[35]自近代以来，随着标准化被全面引入国家治理领域，它与科层制相互耦合，也不断呈现组织行为规训的面向，国家通过标准化的治理体系，来建构一个理性化、制度化的基层组织体系，以此来提升国家对基层社会的治理能力。通过各级政府及政府授权机构发布的一系列标准约束并监控基层治理主体的行为，由此保障国家治理意图得以实现，进而实现国家治理可控性的目标。标准化在国家治理体系的运作过程中需要依托政府的科层制体系作为组织载体。诚如瞿同祖在《清代地方政府》一书中认为：“至少在清代，数目字管理作为行政技术并不少见，甚至贯穿于基层治理。历法、地图和名册为帝国建立起时空坐标系，据此生成信息和数据；官制、俸禄、刑罚、升迁标准等技术互为支撑，构成基层官吏的行为空间。”[36]标准化治理体系的有效运转要求治理目标的清晰化及组织体系的结构化，它倾向于通过数目化、可测量的任务体系实现对组织日常行为的规训。

行政机构以效率和程序为基本行动准则，强调技术化及制度化的规则体系，要求日常行政按照相关规章制度办事。[37]标准化要求建构平等、一致及统一的社会秩序，与科层制体系具有内在的契合性。标准化治理体系的建构一方面在政府组织体系内部设定了规范化的权力关系及职责，同时也对公共政策的执行者设立了程序化规则，进而为行动者建构了一个清晰化的情境空间。自21世纪以来，国家相关职能部门加强了政府管理与服务标准化建设，并由此形成了一系列的国家及地方标准。国家机关事务管理局印发的《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》明确规定，大力推进机关事务标准化，发挥标准化在政府公共事务治理中的规范、调节、约束、控制功能。各级政府开始建立健全权力清单制度，中央政府也出台了相应的权力清单编制规范，标准化成为约束各级政府行为的重要机制。通过技术嵌入及规则整合的机制，国家对基层社会的整合采用标准化的治理机制，力图让基层治理主体成为现代化、规范化的现代治理主体。在标准体系的运转过程中，它预设了行动者像螺丝钉一样进行运转，标准化的制度体系为国家治理体系建构了一个规范化的权力实践空间，明晰了各级政府及社会主体的治理权责，进而生成了一个行为规训的治理空间。

标准化治理涉及国家治理体系各个方面的变革，它绝非单纯是一种技术治理的载体，同时也是一种规则化治理的范式，更是一种约束政府内部关系及处理政府与社会关系的一种媒介。制度建构、技术嵌入及组织控制作为标准化治理的三重面向，在现实中相互嵌入，进而导致标准化不仅作为国家治理的工具，同时也是国家治理的目标，由此充满了现代国家治理术的色彩。在标准化治理的运作逻辑中，规则治理与技术治理为标准化治理提供了场域及机制，由此生成了对于组织行动的控制机制，进而实现国家治理控制权的建构。标准化的治理范式遵循理性主义的治理思维，强调专业化、程序化及技术化的治理逻辑，通过规则制度的嵌入来保持对治理体系的“控制权”，是权力实践“清晰性”的载体。作为治理技术的标准化，它内含着工具理性的逻辑，是为了达到“控制”的目的；作为制度建构的标准化，它内含着价值理性的逻辑，是为了实现社会的公平正义；作为行为约束的标准化，它体现了对于治理过程的控制，进而实现清晰化治理的目标。

五、标准化治理的潜在悖论

通过将标准化作为现代国家建构的重要工具，国家有效提升了渗透社会的能力，有效实现了自己的治理意图和目标。但由于标准化的治理结构在实践中存在多向度的张力，它在实践过程中也存在很大的局限性，特别是国家往往将标准化作为一种治理术，进而违背了标准化的固有属性，导致了国家“控制权”的碎片化及标准化治理的潜在悖论。

（一）统一性与弹性化之间的张力

为有效提升国家治理的效能，标准化建构了一种清晰的制度体系，由此规范了国家治理秩序。治理目标代表着国家治理的意图，治理的过程代表了国家对社会的改造，国家标准化的治理体系在改造社会的同时，往往会通过标准化的机制把社会简单化为单一的模式，希望在治理社会的过程中社会能够按照国家的意图进行改变，但国家治理基因尽管嵌入社会之中，社会却并非是一个被动治理对象。[38]标准的制定能力，它主要体现在国家对于人、财、物等资源的制度建构能力，它要求国家具有强大的信息收集能力，国家信息收集能力直接影响了国家治理能力的高低。特别是在现代社会，国家通过大数据的治理机制，加强了国家的信息收集能力，进而提高了国家的认证能力。从国家认证层面来说，标准化是在对人类社会过去经验及行动总结的基础上，对未来的社会行动进行引导及规制，充满了现代理性主义的理念。标准化在国家治理场域发挥着一种刚性规则的效能，但人类的行动却充满了不确定性，标准化治理在实践中存在着标准的刚性及行动的不确定性之间的张力，进而导致了标准化治理在实践过程中的局限。由于标准化内涵的统一性原则与基层社会的多元性之间存在内在张力，导致国家及其他权威机构制定的标准与地方性知识存在张力，由此导致了标准化治理过程中统一性与弹性化之间的张力。

标准化治理体系的运转在很大程度上依赖于标准化的考核机制，但这种统一化的考核机制无法有效衡量基层的治理行为，由此延伸出过度量化考核的弊端。国家试图通过标准化之手来增强改造社会的能力，但社会在面对国家自上而下嵌入的标准的过程中，也可以通过各种手段，对国家的治理意图进行修改、扰乱、阻碍，甚至颠覆。[39]特别是在乡村社会，由于乡村社会关系的多元性及模糊性，国家对于乡村社会的认证能力相对较弱，标准化治理在乡村社会往往具有一定的局限性。比如在农村精准扶贫场域，国家制定了详细的贫困识别标准，但由于贫困户的认定是一项十分复杂的工作，详细的贫困识别标准无法完全实现国家精准识别的目标，发生了一些非贫困家庭被认定为贫困户的现象。国家权力在嵌入基层社会的过程中，由于刚性的标准与多元化的基层社会图景之间的张力，如果标准化的治理体系过度嵌入乡村社会，将会导致基层社会治理体系的脱耦。由于基层社会的事务及政策执行者的行为难以完全用标准化的治理机制进行衡量，国家治理的标准化与基层社会的弹性化之间存在张力，标准化在国家治理场域的范围过大，可能会产生标准化治理在实际运行过程中的溢出效应，进而加重国家治理的运行成本。

（二）工具理性与价值理性的张力

从世界标准化发展史来看，它最先起源于小团体内部通过协商而形成的一种契约或者共识，后不断推广到社会的各个领域，协商性是标准化的价值属性。从技术治理及规则化治理两个层面来审视标准化，标准化与国家治理场域存在工具理性与价值理性的张力，由于标准化在国家治理场域工具理性与价值理性紊乱，导致了标准化的控制话语与协商话语的对立。

在复杂性与标准化的情境悖论中，“高层的决定是具有高度原则性的，而基层的决定则具有高度的可操作性。”[40]在基层政策执行者自由裁量权的影响下，标准化在国家治理场域具有很大的限度，因为无论制定多么详细、科学的标准体系，都无法将基层政策执行者的行为进行全方位的控制，标准化在实践过程中可能会存在制度规则的软约束及技术治理失灵的现象。基层政府作为公共政策执行的底端代理者，需要面对上级政府的考核及民众的多元化诉求，特别是在压力型体制的影响下，上级政府制定一些标准超出了基层政府的承受能力，由此产生了标准化治理权责不一致的现象产生。

“本来按照国家政策，扶贫任务分工有个明确标准，什么是我要做的，什么是行业部门做的，什么是我们村委会要做的，什么是乡政府要做的，什么是区政府要做的，脱贫攻坚任务表都有规定。比如保障房，如果我们做不了，就一定要上报，上面会拨资金。我要做的，是做通村民的工作，拆旧建新，但现在最后的问题解决都落到我们身上，这样怎么搞？搞不好就要问责。”②

为了在2020年实现全面脱贫的战略目标，在扶贫标准的基础上，上级政府通过工作安排（清单分解）—重点督办—监督检查—追责问责—压实责任来落实精准扶贫政策。如果片面强调数字化的指标体系，将会导致指标体系在实际执行过程中的“脱嵌”。在标准自上而下嵌入的过程中，为应对自上而下的标准化考核机制，数字化成为基层工作人员在日常治理中的重要策略，国家治理标准在执行过程中就会不断脱嵌于基层社会。面对自上而下的标准化考核体系，基层扶贫干部重点关注扶贫指标，由此导致了在精准扶贫领域形式主义的出现。在推进国家治理体系标准化的进程中，由于在压力型体制的影响下，标准化治理的过程控制与结果控制之间的张力，导致了基层治理过程中形式主义的泛滥。也就是说，由于标准化治理工具理性与价值理性之间的张力，在形式上依托规则化及技术性的治理机制，国家治理实现了程序正义，而无法实现治理效能实质性的提升。

（三）权力扩张与权利保障的张力

从理论上来说，标准化作为界定政府、市场及社会之间关系的媒介，它不仅有利于界定国家权力的边界，同时也有利于实现公民权利保障的制度化。但由于标准化治理在实际运行过程中，可能会陷入“制度问题技术化”的面向，国家通过标准化的治理机制有效实现国家权力向基层社会嵌入的过程中，也可能导致标准化治理体系中权力扩张与权利保障之间的张力。由于刚性的标准体系在国家治理领域的使用范围不断扩大，而社会的自我调控体系的功能日益瓦解，公共领域不断入侵私人领域，会出现标准化治理场域中国家权力与社会权利之间关系的失衡。

在现代国家的制度建构中，伴随着国家权力微型化发展，存在着国家权力监管体系与公民权利保障体系不断完善的双向发展结构。“由于现代信息技术的发展，它为行政国家的崛起提供了基础，通过不断将现代信息技术引入国家行政系统，国家监管体系日益完善，但公民权利却在信息社会中变得脆弱，由此导致了国家监管体系及公民权利保障之间陷入不均衡的格局。[41]现代国家通过现代信息机制，将各类信息进行编码并将其整合进技术化平台之中，由此导致了“技术利维坦”的产生。如“金卡工程”通过现代信息科技为平台，以银行卡作为交易及流通媒介，实现了电子信息转账等货币快速流通形式。“金卡工程”实施以后，它有效推动了社会经济生活的现代化水平，提高了社会运作效率，方便了人们的日常生活，但也带来了个人信息泄露的潜在风险，由此产生了技术权力与公民信息权利保障之间的张力。国家可以利用标准化的治理体系来提升国家的监管能力，而如果国家标准化治理在实践中缺乏有效的约束边界，将可能导致公民权利的损耗，进而导致“技术利维坦”。技术理性的不断彰显可能会导致标准在嵌入国家治理的过程中，使国家治理从规则化治理走向“技术利维坦”的风险。随着标准化在实践过程中技术理性不断凸显，由此导致了标准化治理在实践过程中异化，国家权力容易从标准化的价值理念中脱嵌，由此导致国家权力扩张及公民权利保障的张力在这一场域中不断显现。

六、总结与讨论

在现代国家的建构过程中，标准化日益成为一种新型的治理范式，它不仅是一种推动国家治理制度体系规范化发展的机制，同时也是一种国家治理的技艺，同时耦合了科层化治理的逻辑。标准化治理在实践过程中并非在所有治理场域都适应，如何明晰标准化治理的边界，让其发挥其应有功能，成为标准化治理研究的关键。在国家治理的实践过程中，标准化并不是万能的，必须承认它在国家治理场域必须明确一定的边界。为破除标准化在国家治理场域中的内在张力，需要正确处理好标准化治理的工具理性与价值理性的关系，防止将标准化单纯地作为一种国家治理的机制，而忽视了标准化的价值维度。

为有效实现标准化治理范式的现代化转型，必须摈弃“国家神话论”的思维，从国家中心论向国家与社会互动论的范式转换，正确处理好标准化治理的技术、规则及科层化逻辑，推动标准化治理体系的现代化。从标准化的价值层面来说，它内涵着多元协商及平等主义的价值韵味，是权力实践民主化的重要体现。为有效发挥标准化在国家治理场域的功能，需要在“元治理”的理论视野下，加强标准化治理体系及治理能力的现代化。杰索普将“元治理”界定为“治理条件的组织准备”，它依靠“科层治理、网络治理及市场治理”三种治理方式进行有机整合，进而为治理主体的行动提供条件。[42]在标准化治理范式的建构过程中，要求在“元治理”的理论视野下，通过对治理主体、规则及行为等层面加以明确，建构一个可控制且具有弹性的治理结构，进而保障国家治理的公共性目标。

为有效实现标准化在国家治理场域中的效能，政府作为元治理者的职能重点在于塑造治理主体之间的协同治理体系，有效解决各种治理方式之间的对立和冲突，把握自治与控制逻辑之间的平衡，避免采取单向度自上而下的基于控制话语的标准化治理体系。[43]为有效解决标准化在国家治理场域的内在张力，需要谨防标准化在国家治理场域的边界无限扩大，进而导致标准驱逐法律的现象产生。同时，需要进一步明晰标准化在国家治理场域中的边界，实现自治与控制、规则及技术之间的平衡，建立上下级政府之间（特别是中央政府与地方政府）及国家与公民之间的均衡关系，实现国家治理体系的均衡性发展。

本文从国家建构的视野下，在对标准化治理的发展史、运作体系及运作逻辑进行分析的基础上，对标准化治理的限度进行了阐释，为标准化治理的研究提供了一个初步理论框架。在后续的研究中，需要在跨学科的视野下，进一步加强标准化治理的理论建构，并从典型个案出发，对于标准化治理体系的运作过程进行深入阐释，由此推动标准化治理理论的进一步发展。

注释：

①本文对于标准化的定义，不仅仅是狭义上关于标准化技术机构制定及执行标准的过程，而是将标准近乎规制，通过标准来设定规制体系的整体目标，设定参与者应该遵守的行为要素。

②根据2018年3月7日对Z村村主任的访谈录音整理。