折叠型治理：中国传统行政中复杂性事务的应对策略

赵 吉

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

一、问题的提出

自秦代大一统起，传统中国基本呈现集权的超大规模国家形态，幅员辽阔、治理体系复杂。受制于经济社会的发展阶段，各个时期的国家治理所面对的公共事务都具有显著的复杂性，这种复杂性既表现在治理事务的规模大，也表现在治理事务所需要的较高能力。传统行政中复杂性事务的解决又直接关系到社会秩序与国家稳定。在皇权专制下，传统行政如何实现对复杂性事务的有效处理？这种处理方式是否具有一定程度的延续性和规律性，又会对近现代的国家治理产生何种影响？

本文最核心回应的问题是传统行政如何实现对复杂性事务的有效处理。对于这一问题的回应，既有研究主要呈现三种理论解释。第一种认为中国古代存在发达的官僚体系，并且中国传统的官僚政治具有延续性、包容性和贯彻性特点，特别强调传统官僚政治能够创造出配合它的社会事象和体制，并且还能够动员和利用各种社会文化因素的特点。[1]传统官僚政治等级森严、分工明确、条块互动的特征被用来解释行政的有效性。但实际上官僚政治本身也会产生繁文缛节，在皇权专制模式下会有更多复杂性事务向上集中，因此即便官僚政治总体上实现了国家治理稳定，但还不足以充分解释如何应对复杂性事务。第二种研究更多关注官僚体制下的运行策略，即权力实践当中的技术性，如周雪光提出在权威体制与“有效治理”的矛盾之下，会存在执行灵活性等应对机制。[2]而在对当代中国行政的研究中，则多有项目制、[3]运动式治理、[4]行政发包制[5]等解释，但解释范围尚未推及传统行政。这些理论解释基本上揭示的是在僵硬的官僚体制下，可以通过机制创设或灵活策略变通实现更有效率的治理或发展。但是需要进一步思考的是这些策略是否在历史上延续性地存在，如果能够延续，是以何种机制延续？而且需要回答在行政意义上，中国是否形成了应对复杂性的行政策略。第三种是以简约治理为代表的理论观点，这类观点提出传统国家利用简约的正式官僚机构对基层社会进行半正式的简约行政，[6]从而有助于解决基层复杂性事务。这一解释强化了非正式行政力量在应对复杂事务中的效能，但一方面只适合于政府与社会的交界地带复杂性事务应对策略的解释，另一方面实现简约治理的行政形态是什么仍然未能清晰诠释。专制皇权要应对来自各个部门，以及各个地方区域的复杂性事务，这要求学术界针对传统行政提出基于解释力的分析视角。

近年来，历史政治学的推崇者提出政治始终在变化，但因为有路径依赖，其变化不可能是随机的，因此主张研究政治演变过程，以理解当代重要政治观念、行为模式、制度之起源。[7]我们看到今天的国家治理体系亦是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、逐渐改进、内生性演化的结果。[8]而实际上行政学者也必须重视对行政史的挖掘，开启对现代中国治理模式的“寻根之旅”，挖掘适合解释中国行政的概念和理论。与此同时，回应面向复杂性事务的治理问题，也应当从历史中寻找经验。因此从传统行政史中分析权力体系如何实现对超大规模复杂性公共事务的有效治理，并对其进行经验性的归纳与总结，提炼出符合中国历史场景的核心机制，对于理解国家治理的体系与策略具有重要学理意义。

二、面向复杂性事务的折叠型治理

人类社会的公共事务始终都存在复杂性。复杂性并不是一种固有属性，也不是对事务的客观衡量。[9]复杂性是以观察者的标准来衡量的，由于难以完全理清公共事务中的权力与利益关系，难以充分理解不同事务之间的相互作用，难以穷尽外在环境对具体事务的影响并清晰刻画其中的因果机制，我们才断言公共事务是复杂的。对于中央集权、超大规模的国家而言，由于幅员辽阔、人口众多，在统而治之的基础上实现对众多公共事务的清晰识别、因果推断与精准施策，是极为困难的。在这种意义上可以认为，复杂性难题始终是大国治理面临的突出性难题，并且在数千年的传统行政中已经存在。但并不是说，历朝历代面临的复杂性难题始终是相同且不变的。传统行政中复杂性难题的出现主要源于传统政治的三方面特性。一是异质性社会与大一统思维。统一的王朝无不面对复杂的地方性文化与地方性知识，但专制权力又倾向于对社会进行全面制式化的管理。大一统的集权思维形成的秩序偏好，增加了传统政权的治理任务，政治体系的无限权力对等无限责任。二是多层级的官僚体系。在中央与基层之间层级相对较多，仅从政区设计来看，多时如元代有行省、路、府、州、县五级制设计，少时如秦汉郡县制时期亦有两级政区，[10]且在不同时期还存在诸多临时性或地方性的治理夹层。因此循着官僚体系的信息传递，冗长的行政链条使得中央政权始终无法在充分掌握地方信息的基础上做出决策，加剧了治理难度。三是政治与行政的高度结合。20世纪初西方行政学理论提出政治与国家政策或者国家意志的表达相关，而行政则与政策的执行相关，这种政治与行政的分立法不适宜用于中国传统政治与行政的分析。中国传统政治中即便存在“帝相分权”的表象，也并不存在政治系统与行政系统的实质分割，皇权时代政治对行政的控制是全方位的，传统行政与政治的界限和差别亦是模糊的。高度政治化的行政实践本质上比现代意义上的规则清晰、追求效率的专业化、职业化的行政实践更为复杂。由此传统行政的复杂性是复杂性事务与信息领域复杂性、操作领域复杂性、官僚个体复杂性的相互交织。[11]

面对复杂的治理事务，传统官僚体系显然无法全盘处理好这些难题，因此最理想也是最理性的策略就是：处理好最重要的事务，并且规避相对不重要或暂时难以解决的事务可能带来的风险。处理好最重要的事务，意味着将相对不重要或者重要但暂时不具备充分资源与能力解决的事务，通过权力或责任的转嫁方式降低自身治理成本，或者采取搁置暂缓的策略暂不付出成本或付出较低的维持成本。而“规避可能的风险”则是防范复杂性事务给秩序、稳定、发展等核心议题带来的挑战，因此需要运用低成本的方式，实现简约化、清晰化或间架化的治理。[12]复杂性事务不会因为这种策略的使用而消失，只是被“折叠”起来，由此在行政过程中占用相对更少的资源，以及减少可以预见的麻烦。由此，在理论上存在一种“折叠型治理”的策略，其核心包括两个方面：一是为了聚焦核心的治理议题，将相对不重要或暂时难以解决的复杂性事务“折叠”起来；二是将被折叠起来的复杂性事务用成本相对较小的方式进行简约化、清晰化或间架化治理。需要强调的是，折叠不仅是一种理论推演出的治理逻辑，更是一种确实存在的治理策略，乃至一种治理形态。[13]作为一种折叠复杂性的机制，对于行动者而言，折叠型治理首先是效率导向的。而对于整个权力体系而言，折叠型治理不仅提高了集中思想落实上级主张的效率，也可以将民主、竞争、公正或自由等价值注入简约化的治理措施，形成基于权威体制的简约、灵活或弹性策略，从而实现“权威为本，灵活为用”的权力体系诉求，以及“趋上专权，趋下多元”的行政策略，这已经与传统的官僚政治想象有所不同。

由于折叠型治理的存在，理解现代行政的纵横交错“条条块块”等分析结论，难以完全呈现传统行政处理复杂性事务的特点。条线的势能在垂直向下传递的过程中，在不同层级、不同区域可能会被折叠，以服务更重要的目标。而自上而下的责任压力，则可能被不同层级、不同区域以简约化、清晰化、间架化的方式进行处理。从行政的发生学来看，“垂直的条线”运作更接近于弯折的曲线，正是这种弯折使得地方在处理上级指令时能够提高效率，并注入自身意志和策略。这也能解释为什么在官僚制不断发展的过程中，自上而下的贯彻面临越来越大的成本。那么理论上的折叠型治理策略，在中国传统实践中在何种场域可能存在，是否成为一种横亘朝代的历史存续，需要面向行政史的理论剖析。

三、传统行政中折叠型治理的存续基础

揭示折叠型治理的存在及其特征，需要在传统行政的场域中分析折叠型治理的存续基础。首先，在中国古代，行政活动本身就是政治活动的一部分，基本的政治运行规则或政治形态是行政活动无法突破的基本枷锁。因此如果一项行政策略能够得以存续，首先它应当能够适用于特定的政治环境，对中国古代而言就是能够适应以皇权专制为核心特征的政治体系。其次，作为一种行政策略如果可以长久存在，必然要能够与既有的行政风格和组织运行机制并行不悖，在中国古代虽然有相对发达的官僚体系，但是其明显区别于韦伯理想化的官僚制模式，具有鲜明的人格化特征。更重要的是，这种策略应当能够成为大部分行政者的习惯或自觉，成为一种行政传统。也就是说政治形态、行政风格以及行政者自觉是一种行政策略可以存续的基础，由此本文也从上述三个方面分析传统行政中折叠型治理得以存续的原因。

第一，伦理化的皇权专制。伦理政治是与法理政治相区别的政治形态，传统政治将国家的权力体系高度伦理化，使得政治伦理渗透在上至君主、下至臣民的观念和信仰体系之中。以儒家思想为主体的传统政治伦理成为处理政治事务、政治关系的重要原则，构成了中国独特的传统政治形态。其主要表现在两个方面：一是皇权至上的政治与行政运作逻辑。也就是说皇权具有强制性分配治理事务价值的权威和能力，凌驾于权力体系运作的规则和各种力量的博弈之上。所以，传统行政的核心治理任务往往由皇权决定，重视解决皇权关切的治理任务是百官的首要行动逻辑。这类似于现代行政学强调的中立伦理，也就是说行政人员并不被期望按照他们自己的道德原则行事，而是被期望遵守那些他们应当执行的指令和政策中的原则。无条件完成皇权指令既是政治环境，也是绝对的行政首要原则。皇权的注意力转移也会使得行政者频繁调整最优先的治理目标。二是民惟邦本的治理目标设定。伦理化的皇权专制下为了巩固国本，历代实行了一系列的重民、爱民、富民、养民、便民的政策措施。[14]但是，这种民本治理目标并没有收窄可使用的治理手段，而爱民等理念转化为公共事务时内涵又是广泛的，不仅可以使用多种策略、多种治理形式，还可以选择更聚焦的目标去实现能达成的任务。这与当前城市治理竞赛类似，行政官员的治理任务铺满多个领域，但是衡量官员的政绩往往需要在保住底线的基础上做出亮点。因此行政活动中选择成本相对较小的治理手段并不会影响核心治理目标的实现，反而能够为实现核心目标提供更强的资源支撑。可见，折叠型治理在中国古代政治形态中具有相对稳定的存续环境，政治伦理中民为邦本的治理目标由于具备模糊性和不可测度性的特点，皇权专制所要求的行政绝对服从就可以通过核心目标引导实现，行政过程中就具备了折叠复杂性事务的可能性和可操作性。

第二，人格化的官僚行政。传统行政体系内尽管有发达的官员品位与职务分工，但整体上还是以人格化行政为底色。人格化的官僚行政有两方面的重要表现。首先，权力不仅内含于职务之中，与履行具体职务的个人也紧密相关，人格化权威的作用明显。由此经常会出现同样的级别不同的权威，甚至同样的官位存在差别化的权威。由于权威的差别，就会使部分官僚所关注的目标成为最被重视的目标，而未能成为核心目标的那些事务也需要用一种相对简约的方式进行处理和应对。其次，各种职务间的关系虽然用制度加以规定，但是其正规性（formality）程度并不高，既受到职务重要性的影响产生同级别的差异化权威，又会受到党派、宗亲、外戚、甚至宦官势力的干预。所以总体上官僚体系没能成为与皇权抗衡的独特性力量，反而被皇权所裹挟。官僚体系内生的专业化与技术效率特质，在利益博弈、权力斗争中被消解，由此行政遵从政治的规则，成为实用理性思维的必然选择。中国古代的官僚政治即便具有专业化、分工明晰、规则清晰的官僚科层制特点，但在典型官僚科层的基础上又植入了政治的规则，官僚行政的专业化、分工化和程序化要让位于人格化、动态化、可调适化的政治运作要求。

第三，贤能化的官僚选拔。贤能政治的核心是拥有超过平均水平的才能和品德的政治领袖以及设计用来选拔这种领袖的机制，其核心是解决治权的有效行使问题。[15]需要注意的是，传统政治中贤能化对“贤”的要求是政治忠诚、品德高尚，由此维系的仍然是皇权至上的政治伦理，以及以皇权意图为导向的行政目标分配。而贤能化对“能”的要求并非专业化的业务能力，更多表现为对综合素质的认定。所以在传统政治中，官僚的升迁脱离原有的业务条线，跨地域升迁是极为常见的。贤能的官僚通常被认为会在多种类型的岗位上做出成绩。因此在不能够充分掌握专业业务治理技术的时代，选择有重心地处理核心事务，并依靠策略简化复杂事物的治理成本，做出被认可的成绩是官员的理性选择。贤能化的干部选拔特别激发了官员抓政绩亮点的心理，官员只有通过做上级高度关注的事情，或是优先解决能够做出成绩的事情，才能够获得升迁。在贤能化干部选拔机制的诱导下，古代官员最符合理性的选择并不是僵化地遵守繁文缛节，也不是无差别地对待公共事务，反而是有重心、有偏向地解决复杂事务。

由此来看，中国古代皇权至上的政治形态构成了折叠型治理生长的政治土壤，而人格化的官僚行政为折叠型治理的产生提供了稳定的行政空间，贤能化的干部选拔机制则为折叠型治理的发生提供了压力与激励机制，在这些基础性条件的催生下，追求效率导向、目标导向的折叠型治理与官僚体制共同生长。也正是基于此，折叠型治理不仅是传统行政中某朝某代、某层某级的偶发策略，而且在政治伦理和行政文化的熏染下，在众多领域、众多层级逐渐演生出一种集体行为，并最终成为中国传统行政的典型实践模式。

四、折叠型治理的历史例证与特征分析

折叠型治理因应对复杂性难题而出现，因此当国家治理受制于资源、知识或能力等要素无力全面解决复杂性问题时，折叠型治理的雏形就开始出现。在秦统一以前，商代就有内服与外服制度，内服是王畿，即商王直接统治的地区，而外服则分封原部落或氏族首领自行管理，这是一种典型应对复杂治理事务的折叠型治理。这种管理制度在很大程度上是因为尚未建立起强有力的中央政权，因此商王室仅与外服建立一种松散的关系，外服官对商王室只承担缴纳贡赋、随王出征、祭奉商祖等政治义务。[16]实际上王室对外服的控制也是折叠式的，只管控与政治稳定相关的赋税、战争与礼教等方面。在商代，在内服的统治中，中央政权同样意识到实现权力纵向到底的管理有较大困难，在基层往往依靠贵族，通过下设“百姓”①管理事务，将基层复杂性事务折叠起来，给予“百姓”相对自主的管理方式选择。由此，早在数千年前，折叠型治理策略就已经存在。

接下来文章将选择三个案例来分析折叠型治理是如何存在于中国传统行政之中的，并分析面对不同的复杂性事务时折叠型治理发挥作用的具体机制。在案例选择中，更多集中在国家相对稳定的几个大一统王朝，如秦汉、唐、明，以更典型地解释皇权专制的集权国家如何实现对复杂性事务的折叠型治理。另一方面折叠型治理作为一种传统行政的治理策略，绝不仅存在于某个层级或者某些部门，在中央的部门间、中央与地方间、权力体系与社会间都有所体现，文章也选择分属这三类的典型历史案例进行剖析。

（一）明代内阁制度：折叠中央事务之复杂性

朱元璋废相后，明代皇帝身兼国家元首和政府首脑的双重角色。历史学者王其认为此时“由皇帝直接处理政务，从中央到地方的军事、行政、监察等大权，全部由皇帝独揽，一人专决，实际上是由皇帝自己兼任了丞相的职权。”[17]废相之后，复杂的中央事务都落在了皇帝一人的身上，政务负担非一人可承受。为解决这一问题，明代先后设立四辅官、殿阁大学士等制度，协助皇帝处理政务。洪武十八年，朱元璋命吏部定翰林院官制，华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁、文华殿五大学士，秩俱正五品。“当是时，以翰林、春坊详看诸司奏启，兼司平驳。大学士特侍左右，备顾问而已。”[18]这些机构实际上都是在皇权至上的前提下建立的辅政机构，但从历史记载来看，这些制度探索都没能持续地解决皇帝处理复杂性事务决策低效的核心问题。

由此明代创设了具有折叠型治理特征的内阁制度。首先，内阁制度的创设核心就是聚焦于皇权专制与复杂性事务有效处理的平衡。因此“内阁有建议规诲之责而没有独立决策权，一切政令必由皇帝亲自决策，以皇帝名义下达。‘内阁’名义没有合法独立权力效能。”[19]内阁通过票拟，代皇帝批答臣僚奏章，通常先将拟定之辞书写于票签，附本进呈皇帝裁决。这样一来皇权仍然牢牢掌握着核心的决策权，最重要的决策环节由皇帝亲自处理。其次，众多中央层面的复杂性事务交由具备贤能素质的内阁大臣进行处理。据相关研究，明代阁臣实有162人，绝大多数为科举出身，具有进士“学历”的有157人，而非进士出身的5人主要出现在明前期，是明初征荐制度的结果。[20]并且在制度成熟时期，已经出现“非翰林不入内阁”“官必以尚书为尊”等特征。[21]皇帝不断提升内阁辅政的权威性，到嘉靖时，阁臣“朝位班次，具列六部之上”。[22]阁臣学识渊博、官位颇高，能够集中承担对复杂性事务的票拟，简化皇帝的审批流程。更重要的是，内阁制度始终是以折叠的形态存在，而非一级行政机构。有学者提出内阁只是皇帝特设的草拟诏敕的场所，阁臣是皇帝选用的代言侍臣，或者说能参与机要的亲近侍臣而已。[23]

按照折叠型治理的逻辑来看，皇帝只需要对内阁进行足够的控制，防范内阁专断的风险，就能够实现对复杂事务的有效治理。但是这里的控制包括两方面。一方面是激励，也就是说保障阁臣能够积极有为。黄仁宇从稳定政局的角度来概括明朝皇帝对于票拟的一般态度：“从道理上说，皇帝可以把大学士的票拟全部推翻而自拟批答。但这并不是常见的现象，因为这种做法表示了他对大学士的不信任，后者在众目睽睽之下会被迫辞职，按本朝的传统原则，为了保持政局的稳定，如果没有特殊事故，大学士决不轻易撤调，所以上述情况是必须尽量加以避免的。”[24]而实际从历史来看，皇帝推翻票拟的事例并不多见。另一方面，皇帝必须对内阁进行权力制约。《明史·职官志》中言：“内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人。”票拟是内阁的最大权限，但票拟是否被承认、能否发挥效力，则要取决于皇帝直接控制下的批红。而批红则多由宦官代政。因此专制皇权下出现了内阁和司礼监的“监阁共理”体制。学界的主流看法是二者都是在皇帝的有效甚至绝对控制之下，内阁是“外内阁”，而司礼监是“内内阁”，[25]实际上都成为皇权有效控制内阁的简约机制，其结果就是将皇权须面对的复杂事务折叠进一套制度装置，并且实现绝对的有效控制。

（二）唐代羁縻府州制：折叠民族地方之复杂性

唐代的羁縻政策，是开国功臣李大亮在贞观四年（630年）首先提出的。当时刚刚平定东突厥，他提出“中国百姓，天下本根，四夷之人，犹于枝叶。扰于根本，以厚枝附，而求久安，未知有也。九州殷盛，四夷自服。”他又说：“其自竖立称藩附庸者，请羁縻受之，使居塞外，必畏威怀德，永为藩臣，盖行虚惠，而收实福矣。”[26]在朝中关于安置东突厥降户的争论之后，温彦博提出“全其部落，顺其土俗，以实空虚之地，使为中国扦蔽”，[27]建议被唐太宗采纳。以此“因俗而治”作为建置羁縻府州的基本方针，羁縻府州代替了隋代藩属国治理模式，成为唐王朝处理复杂少数民族事务的治理机制。实际上羁縻制度可上溯至秦汉时期，司马贞《索隐》称：“羁，马络头也；縻，牛疆也。”《汉官仪》称“马云羁，牛云縻，言制四夷如牛马之受羁縻也。”羁縻的本意为对牛马的束缚，可引申为怀柔、抚绥之意。唐代是羁縻制度的完备期，在《新唐书·地理志》中列有855个羁縻府州，但仍没有统计完全。[28]可见这一制度成为唐代治理民族地方的一项基础性制度。

从唐代羁縻府州的运作来看，也表现出极强的折叠型治理色彩。对于唐王朝而言，实现对多种文化、多种语言、多种生活传统和地方特征的少数民族直接治理，会面临着巨大的治理难度，并且这种治理复杂性极有可能拖垮中央政权的持续发展。因此，唐代征服少数民族部落之后，核心要解决的是边疆少数民族的稳定问题，而对于少数民族地方的其他复杂治理事务与公共问题并不看重，需要以羁縻府州制度将复杂的治理事务折叠进去。在得到朝廷的“册封”之后，羁縻府州“以其首领为都督、刺史，皆得世袭”，即以当地部族的首领为都督、刺史、县令，无特殊原因均可世袭。这一举措的核心价值在于对边疆地区经济形态、社会结构和风俗习惯的尊重与承认。历史记载中，甚至有羁縻府州直接保留部落旧制的案例。如回纥酋长吐迷度被唐朝封为怀化大将军兼瀚海都督后，“然私自号可汗，署官吏，一似突厥。有外宰相六、内宰相三，又有都督、将军、司马之号。”[29]唐王朝对羁縻府州社会事务的管理也相对宽松，羁縻府州辖有的边疆民族百姓不向唐王朝缴纳赋税，户口也不上报户部，表现出较强的地方自主治理色彩。实际上唐王朝将复杂性事务折叠进羁縻府州的自主治理之时，更聚焦于实现稳定的政治目的。典型的表现就是领地的大小并不决定羁縻府州的等级。而只有羁縻府州地处边防要地，或是唐朝致力于开拓、控制的地区，唐朝政府则对其酋长委以高官，以示宠信。而一些地处遥远，唐朝无力控制，只是名义上归属的地区，即使领地再大，也不为唐朝重视。[30]还有一个重要表现是，羁縻府州制度也具有调适空间，羁縻州的社会经济等发展到一定程度，在恰当的时机，可以升为正州，成为“化内之地”，同样某些正州也可能因特殊因素被降为羁縻州，实行羁縻管理，这样羁縻制度可以成为唐王朝调适是否直接进行地方治理的重要载体。

如上文所述，唐代羁縻府州数量数百，远超过正州，实现对羁縻府州的直接管理也相对复杂。因此唐代常设由边州都督府或都护府管辖羁縻府州，再统于唐王朝中央政府。这实际上又是一种治理折叠。都护的职责是“掌统诸蕃、抚慰、征讨、叙功、罚过，总判府事”，诸都护府、都督府都掌管着不同数量的军队，或驻守于治所，或分驻于诸羁縻府州附近。都护府和边州都督府将抚慰和征讨作为核心职责，历史上主要是镇压民族分裂和反抗唐王朝统治。唐王朝依靠都护府和边州都督府制度对羁縻府州繁重的政治维稳任务折叠，通过间架化的模式实现有效治理。

（三）秦汉乡里制度：折叠基层社会之复杂性

一直以来，对于传统基层社会，政治学与行政学界的普遍理解仍然是“皇权不下县”的基本范式。其基本逻辑线条是“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”认为乡绅阶层连接国家与社会两种秩序和力量。西方学者提出“在帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”[31]因此学者提出，皇权政治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”[32]还有学者提出在中国三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实等判断。[33]这些判断将国家的管制与社会可能的“自治”割裂开。著名学者秦晖依据历史资料撰文论证，在我国历史上大部分时期，血缘共同体（所谓家族或宗族）并不能提供或者说不被允许提供有效的乡村“自治”资源。[34]那么基层社会的庞杂事务是如何在“国家力量隐匿”的状况下实现有效治理？实际上，既有视角大多借助了政治与社会二分，却忽略了行政策略在政治与社会功能之间的中枢作用，特别是基层社会的众多事务被折叠进入行政体系的简约化控制，这种机制更是被显著忽略了。

乡里制度指以赋役征发和治安监控为目的的乡村行政管理制度。[35]自秦统一之后，超大规模的国家面临着因幅员广大而带来的复杂基层事务，国家权力需要在减小成本的情况下有效控制、管理乡村民众与乡村地区。在郡县两级政权组织下，秦汉时期设立了乡亭里的基层组织。《汉书·百官公卿表》中记载：“大率十里一亭，亭有亭长，十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税；游徼，徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”[36]由于乡里制度的核心是实现国家对基层的控制，因此在汉代就可以看出乡里制度已经发展成一种纵向不断延展的治理网络。与此同时，更多复杂的事务也被乡里制度所折叠。在统治者控制必要的社会秩序的基础上，容忍地方存在一定的百姓参与，由此形成了乡里制度处理复杂性问题的简约化机制“以民治民”。“以民治民”既不同于官治，也不同于自治。历史学界关于汉代乡里领袖的产生方式存有争论，但总体上认为，乡里组织领袖的选人继承了先秦重视父老年高德行的传统。例《汉书》中记载，“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。”[37]经乡里百姓举荐后由统治者选任的乡里领袖的产生方式，决定了乡里制度不是官治，但又因乡里领袖承担官僚体系的任务，也不表现为自治。

“以民治民”的乡里制度基本决定了社会秩序与赋税等核心治理任务以外的事情可以交由地方自主处理。到了汉代，“其乡小者，置啬夫一人”，[38]啬夫成为汉代最为主要的组织领袖，这也说明乡里制度在基层建制弹性空间很大。汉代出现的“人但闻啬夫，不知郡县”的现象，[39]充分说明基层事务大多可以在乡里系统内解决，乡里制度对于应对基层复杂性事务是有效的。这种“以民治民”机制的有效性表现在三个方面：第一，将底层百姓的权利需求折叠进以举荐和被举荐为制度载体的领袖选任机制，乡里百姓具有充任乡里领袖的被选举权以及举荐乡里领袖的选举权；第二，将复杂的地方性事务，折叠进具备地方性知识、土生土长且了解民风民情的乡里领袖的治理之中；第三是将基层复杂的利益与奖惩执行，折叠进以道德教化、乡里规范为核心的乡里伦理体系之中。从秦汉时代的乡里制度可以看出，通过对基层复杂诉求、复杂地方性事务以及复杂利益关系的折叠，折叠型治理相对于官僚体系对基层事务的直接管理与控制更能够降低成本，并且表现出强大的生命力。

（四）传统折叠型治理的特征分析

从上述案例中，可以看出折叠型治理不仅出现在中央层面、地方层面，在基层治理中也经常出现；并且折叠型治理的实践不是在某一个朝代偶然出现的，早在秦代大一统之前，折叠型治理就已经出现。同样，在历史中可以发现更多行政制度设计可以用折叠型治理来解释。总体来看，折叠型治理是在传统官僚体制的基础上，为应对特定历史时期的某些复杂问题而出现的行政策略。由于复杂问题在行政实践中的广泛性，在目标权衡下选择一种制度或工具来实现简约控制，对于尚缺乏全面解决的资源与能力却需要实现可控与稳定的传统行政体制而言具有重要价值。

从特征上来看，折叠型治理是对官僚体制的折叠与形变，即“官僚为体，折叠为表”是对部分行政权力、行政事务的折叠和转移。一定时期的折叠之后，可能还会有一定时期的展开，在折叠与展开之间增强了中国传统官僚体制的灵活调适能力。从折叠型治理与理想官僚制的比较来看，在结构上，折叠型治理一定程度上冲击了层级节制的权力体系，冲击了基于法理的行政分工；在功能上，折叠型治理则增强了传统行政中的人格化成分，削弱了按规程办事的运作机制，反而释放了传统行政的创造性和积极性，为官僚体制适应社会发展奠定了基础。

五、折叠型治理应对复杂性事务的有效性解析

折叠型治理的有效性不能被单纯理解为高效率处理好复杂性事务，而是面对复杂事物时能够有效率地实现预设的核心目标，并且以成本相对较小的方式简约地处理好其他复杂事务。在中国的历史文化土壤中，这种重于简约、重于变通的机制不是偶发的，而是具有内在逻辑的行政机制。因此需要对折叠型治理的有效性进行进一步的行政学解释。

首先，折叠型治理承认面对复杂性事务时行政人的有限理性。一直以来管理学主义的公共行政研究以经济理性人为假设，企图设立一个高度最大利益化的行政乌托邦系统。但从中国传统的折叠型治理实践来看，传统治理中已经拥有了可贵的“行政理性”，也就是说管理者寻求的是“足够好”的结果和满意的标准。[40]基于此，一方面，统治者将围绕核心目的建立起有效的治理机制，并在容忍其他次要目标无法达成的可能性下，实现治理成本的减少和核心治理任务的有效达成。在案例中我们发现，即便是专制皇权也不希望直接提供每一件复杂事务的处理意见，不希望直接全面地管控民族地方事务；同时在保障皇权至上或政治秩序的首要目标下，尽量选择成本相对较小的折叠型治理策略。另一方面，在行政人有限理性的预设之上，传统中国行政不是依靠所谓的职员“专业化”提高效率，不是依靠个体的效率累加去追求整体治理绩效，而更侧重于设计提高效率的行政方式，并且充分运用这些方式的创设破除官僚体系的失活特性。追求行政策略的效率提升这一主要特征也加剧了传统行政策略的人格化特征。也就是在规范化、制式化的官僚行政规则之上，行政主体还能够通过具体的行政策略合理地追求核心治理目标，创造治理的绩效。众多被折叠起来的复杂性事务，通过简约化的处理机制以规避风险，并不会影响政绩累加。而随着治理目标的转移，被折叠起来的核心事务又会被展开。由此形成了“折叠-展开”的治理过程，使得集权的超大规模国家虽然具有严格的制度，但在众多关键事务的处理中具有提供独特的、个性化方案的治理能力。

其次，折叠型治理在权威体制下创设了弹性的“委托-代理”关系。按照科层制的想象，层级之间具有稳定的委托代理关系，由此，当帝国治理依赖庞大的官僚体制，就会面临着漫长行政链条中委托与代理关系所带来的高昂交易成本，加剧了权威体制与有效治理间的基本矛盾。[41]但实际上，中国传统行政中的“委托-代理”关系从根本上是灵活的。甚至频繁出现分离的“委托-代理”策略，即把有冲突的任务分别交给不同的代理人，以控制任务之间的冲突，同时激励每一位代理人努力完成任务。[42]皇权体系中，在科层之间的“委托-代理”关系之下，通过折叠型治理的机制创设，实际上又将较为重要的治理目标通过更聚焦、更简约的方式委托给新的代理人，这种新的代理人出现意味着旧有官僚体系中官僚的职务分工发生变化或者新的机构、新的职务创设。在案例中，皇权既可以将民族地方事务委托给羁縻府州管理，但又为实现对羁縻府州的有效管控，将羁縻府州的管理事务委托给边州都督府或都护府；而将基层社会治理的事务，灵活地委托给乡里领袖。由此在传统治理中，皇权便具有了灵活的“委托”角色，而整个国家的行政资源都成为可能的代理人。这种弹性的“委托-代理”关系，实际上也在不断冲击着官僚体系的稳定的一面，为丰富和调整传统行政体系的官职设置、管理幅度乃至破除繁文缛节带来了积极作用。而在结果上，这种弹性的“委托-代理”关系也使得折叠型治理作为一种传统行政策略反复出现。

最后，折叠型治理实现了对模糊性问题的清晰化运作。超大规模国家的复杂性社会与复杂性官僚体系构成了国家治理真实世界的模糊性。模糊性始终是针对国家治理而言的，落脚在“国家之眼”所看到的社会地图。[43]面对模糊，权力总是试图寻找清晰，因为只有基于清晰的确定性知识才能为治理提供依据。为了寻找清晰的确定性知识，权力体系往往不断具象现实世界的信息，不断地将治理对象“清晰化”和“简单化”来达到政治控制的目的。但是经典作者已经预见到这些不断追求清晰的态势，如科学的理性计算精神、技术的道德中立、社会管理的工程化趋势等现代性要素，会将极端理性引向极端的非理性。[44]而传统折叠型治理则开掘了另一种寻求确定的方式。不再试图将复杂性的事务简单化与清晰化，而是去寻找确定性的有效机制，将真实的世界化为简约模型。也就是说，运用折叠型治理聚焦可以实现的目标、规避不确定性的风险与挑战，从而实现对复杂性事务的把控。从文章的案例中也可以看出，面对不确定性和模糊性较强的复杂性事务，传统行政选择了聚焦清晰的治理目标，选择具备确定性的简约策略应对复杂事务；而对于不确定性的民族性、地方性事务，更多依靠地方性知识与传统。在这种意义上，折叠型治理策略聚焦的是清晰确定的目标，而被折叠起来的复杂性问题的处理依靠能够确定的简约机制进行。

传统国家行政中，统治性居于绝对的支配地位，管理属性、政治性服从统治性。[45]折叠型治理作为传统中国行政的一种策略，是在追求统治支配地位的前提下，改变政治规则和管理方式以实现对复杂性事务有效治理的模式选择。与此同时，折叠型治理是在仅具备有限理性的认识前提下，通过弹性且灵活的委托代理关系，利用确定性的机制应对复杂事务的治理策略。这种传统策略始终根植于我国的传统行政基因之中，成为大一统集权统治之下应对复杂性事务的有效行政策略。折叠型治理是以行政的视角切入中国传统官僚政治经验而得出的经验性概念，是从权力体系的运行机制上理解权威体制的有效治理、复杂事物的简约化治理的重要窗口。

六、进一步的讨论

古德诺曾提及“执行国家意志的功能称为行政”。[46]在国家与社会之间，在中央与地方之间，在政治与经济之间，行政都是重要的中间体，这也使得行政活动面临着纷繁的复杂性，任何行政实践者都很难具有充足的知识与能力应对所有复杂的行政问题。在数千年的传统治理中，在多种场域施用了这种与科层压力型治理形成反差的折叠型治理策略，它在折叠与展开之间变化，使统治和政治性目标的实现更为游刃有余。从行政的视角来看，折叠型治理与传统的科层压力型官僚体系是共生的“藤蔓”，一定程度上解释了超大规模权威体制、国家政府管理、社会治理的弹性与灵活性所在。作为应对复杂性事务的治理策略，折叠型治理呈现的传统行政智慧需要进一步的理论挖掘，特别是在折叠型治理与科层压力型治理的策略组合上，还需要更多的经验性分析，在折叠型治理的“折叠—展开”机理上也需要进一步强化解释。总体来看，传统行政中的折叠型治理至少在以下三个方面是值得重视的。第一，千百年来，面对不同的治理任务与目标，即便拥有严格科层治理特性的传统官僚机构也能够创设出目标聚焦的简约化路径，以使行政体系能够高效地服务政治目的。第二，折叠型治理的提出弥补了以“集权-分权”“收权-放权”分析事物的简单线性思维对经验的裁剪，从行政的视角揭示了权力和权威可能被折叠、被简约化传递的特殊经验。第三，折叠型治理是一种经验事实，更是一种横亘千年的国家治理策略，对现阶段我国行政机理依然具有重要的解释力。其背后存在着“目标聚合-简约机制-有效控制”的完整链条，不是零散的、分散的治理创新，而是一种体制性的治理形态。折叠型治理可能是嵌套的、累加的，因此对于具有多重目标的行政活动而言，折叠复杂事务的成本，也可能比单独解决某个复杂性问题的成本更大。

随着发展不确定性的增强和风险社会的来临，现代国家治理体系中行政任务繁重、压力突出，国家政治性目标增强和社会多元化发展的双重变奏，使得行政的复杂性空前加剧。特别是地方政府GDP锦标赛式微之后，在治理现代化目标追求下，科层压力负荷持续加大，自上而下穿透基层社会。重新找回折叠型治理的传统行政智慧，运用现代制度实现治理目标和治理任务的“折叠”，对于减轻科层体系压力负荷，释放体制和社会活力具有重要意义。党的十九届四中全会提出要创新行政方式、提高行政效能，统筹利用行政管理资源、节约行政成本等理念，这与折叠型治理的内在效能是一致的。特别是在应对社会复杂性事务时，充分发挥折叠型治理的传统智慧，对于减少行政成本、释放体制与社会活力、进一步推动行政体系发展具有重要意义。

注释：

①《尚书·酒诰》中提及的“百姓”一职，甲骨文中称多生，他们很受商王的重视，属贵族阶层，承担地方基层治理的责任。