论北魏军事监督制度对检察监督的借鉴意义

范思力

（贵州省人民检察院，贵州 贵阳 550081）

从权力运行机制上看，将权力分为决策权、执行权、监督权，形成相互制约和协调的关系是公共权力治理现代化的一种趋势①中共十七大提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”中共十八大提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”中共十九大报告提出：“要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”。目前，我国监督权以手段为标准可划分为：纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，审计监督、统计监督②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。”。在诸多监督权类型中，司法监督当然包括检察机关的法律监督（本文简称为“检察监督”）。基于当前检察权配置的调整，对检察监督的理解是否应当有所变化，理论和实务均有诸多讨论。归纳起来大体包括：第一，检察监督与监察监督的区别，如有观点认为检察机关的法律监督是一种针对个人、行为和机关的法律监督，监察机关的法律监督是一种针对国家公职人员个人的监督[1]；第二，检察监督的实现方式，如有观点认为检察机关的法律监督是一种提示与提醒，不具有实体性的行政处分权或司法裁决权，是平行机关之间的提醒和防错机制[2]。从以上观点不难发现，未来丰富检察监督内涵的重点在于深化对“监督”的理解。这种拓展既需要借鉴现代法治文明成果，也需要考察我国历史传统。中国古代关于监督制度的建设大多见于监察。在一些动荡年代，中国封建政权也会在特定领域加强监督制度建设，比如军事活动。发端于秦汉，延续于曹魏，运用于帝王专制的北魏时期（公元386年至公元534年）军事监督制度，其军事监督活动不只体现监察属性，还形成了不同于纠举犯罪，弹劾违法的监军督军制度，这些历史经验对丰富中国检察监督内涵有一定借鉴意义。

一、北魏时期军事监督制度形成的背景

应当说“监”“检”“督”“察”在中国文字中本来就有独立含义。《尔雅·释诂》曰：“监，视也。”《说文解字》释之曰：“监，临下也。”可以理解为从旁查看。《尔雅·释诂》曰：“检，同也。”郭璞《尔雅注》释之曰：“模范同等”。《尔雅·释诂》曰：“董、督，正也。”结合郑玄对《周礼·春官·大祝》中“禁督逆祀命者”一句所注，可以理解为改变或改正。《尔雅·释诂》曰：“覆、察、副，审也。”《说文解字》释之曰：“察，复审也。”可以理解为再次审查。将这些字进行组合后便得出“监督”“监察”“检察”等不同词语的本意。从这里可以看出，“监督”“监察”“检察”的原意源于不同字含义的组合，在理解其传统含义时应先拆分理解，而不是先组合为一个词语后再理解和引申。在北魏时期军事活动中，军事监督一般基于“监”与“督”两类职责的行使，前者职责在历史文献资料中多体现在“监军御史”，后者多体现在“都督”“军司”。这些职位设置均受过去军事领导体制和两晋时期兵制的影响。

（一）过去军事领导体制变革对北魏军事监督制度形成的影响

自《孙子兵法·谋功篇》中提出“将能而君不御者胜”的军事领导思想以来，皇帝将临时决断的指挥权授予将军，将军在外领兵时处于军事决策权与执行权合一的状态受到历代兵家推崇。秦朝秉承“阃外之事，将军制之”的军事领导思想，建立虎符发兵、临时命将等制度[3]。王翦、白起等秦朝将领具有战时几十万军队的指挥权，能够在外发动长时间的大型战役。到两汉时期，由于比较重视直属皇帝中央军的建设，对外战争以及平息地方叛乱以中央军为主[4]。加之两汉初期中央财力充裕，可以做到“中央养兵”“将军用兵”。将领地方割据可能性不大，在战时仍能享有指挥权和部分执行权。可历代皇帝对在外征战的将领一直难以消除猜忌。历史上，秦朝将领白起长平之战后便被秦昭王赐死，西汉太尉周亚夫平定“七国之乱”后被汉景帝逼死。在东汉末期，因时局动荡，叛乱频发，中央势力衰弱，不得不将募兵权、发兵权交由地方各州刺史[5]，地方军逐渐成为国家主要军事力量，在外征战的将领或戍边将领拥兵自重，逐渐成为地方割据势力。东汉末年，并州刺史董卓率兵进攻洛阳，废少帝刘辩，立陈留王刘协为帝。从过往历史经验看，为缓和君将之间因时空间隔引发的不信任，保持皇帝专制与将领军事集权的平衡，在军事活动中引入监督权制约决策权、执行权不失为一种办法。这种监督权引入开始属于临时受命。例如，《史记·秦始皇本纪》记载：“使扶苏北监蒙恬于上郡”，扶苏并没有专门监督军队的官职。后秦汉时期逐渐设立“护军”“御史”“军正”等官职专司监督。作为部落形成的国家政权，北魏鲜卑王族敢于重用一批汉族知识分子，对中原前朝制度进行大规模效仿。皇始元年，“始建曹省，备置百官”；天兴元年，“典官制，立爵品”，太和年间王肃“为魏制官品百司，皆如江南之制”[6]。相应军司、监军御史、都督等专司督军督战的官职也通过效仿前朝官制被引入北魏军事活动中。

（二）两晋时期兵制对北魏军事监督制度形成的影响

《资治通鉴·晋纪》记载：“昔自汉末，四海分崩，刺史内亲民事，外领兵马。”至东汉末年，刺史已不再单纯是中央派驻监察地方的官员，实质成为掌握军政民政大权的地方官员。军事活动中，在调和君将关系之外又新增了一种新的权力制约需要，即中央对地方军权的节制。曹魏时期，曹操为解决本族势力、地方豪强与依附势力之间的军权分配关系，派遣同姓宗族或姻亲担任都督。都督既统帅中央屯军，也持节代表中央与地方刺史共同调遣州郡兵。例如，曹仁假节，都督荆、扬、益诸军事；夏侯尚领荆州刺史，假节，都督南方诸军事；曹真假节，都督雍、凉诸军事[7]。到西晋时期，中央与地方的军权配置矛盾更尖锐。晋武帝讲武，认为诸州无事，于是罢州郡兵。陈寅恪先生认为，当时一是州郡兵并未全罢；二是晋武帝分封诸王，导致各王在封国有军队，州郡无力制约封国，为之后“八王之乱”埋下祸根[8]。北魏作为杂糅鲜卑、高车、氐和羌族、匈奴、汉族等民族的政权，在中央和地方军权制约关系上不仅要继续调和中央和地方军权的矛盾，还要将原先军队的部落式管理进行优化。北魏先期，地方设置护军管理地方部落军队。《魏书·官氏志》记载：“太安三年五月，以诸部护军各为太守。”除护军形式的军事政区外，北魏还以军镇形式集中于北部边境，在其他民族聚居地设立“六镇”，实行以军统民，军政合一体制[9]。中央与地方军事关系的复杂性和不稳定性导致北魏在军事监督上更趋于坚决和固化。

二、北魏时期军事监督制度的特点

北魏沿袭曹魏监察制度，成立御史台，御史职责包括监督朝会、纠举犯罪、弹劾违法、审断案件、监军督战等[10]。北魏也曾有派出监军御史监军的记载，但《魏书·官氏志》等文献中并没有将监军御史作为一种官职。从历史文献记载看，监军御史更像是一种奉诏命参与某次军事活动的特殊任务，军事活动结束后仍回归本职。历史文献更多强调的是“派出某御史监军”而非“派出监军御史”①从查阅历史文献看，目前认为北魏以监军侍御史为名履职的事例仅见《魏书·安同传附安颉传》。，对此现代已有大量专门考证②相关研究，如李小树：《秦汉魏晋南北朝监察史纲》，北京社会科学文献出版社，2005年；张晋藩：《中国监察法制史稿》，北京商务印书馆，2007年。，本文不再赘述。与此相反，北魏前期设立的都督，后期设立的军司作为一种常设官职专司监军督战，在职位设计、管辖范围、运作方式上均有别于军事活动中的御史，能体现北魏军事监督与御史监察军事的区别。

（一）北魏都督的特点

第一，都督以等级体现权威。中国古代监察制度表面是为维护礼法，其实本质上更多是皇帝用于节制群臣的专制工具。因此，御史官职的设计讲究“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”[11]。御史品级一般较低。北魏御史中尉为从三品，治书侍御史为六品，侍御史为八品，殿中侍御史为从八品，检校御史为第九品[12]。御史的权威更多来自皇命诏命，与自身在军队的地位无关。相较而言，都督除节制军队将领，还要兼顾部队作战，无战事时还要关注所辖地区是否出现民变等，其品级与军事组织中等级森严的权力地位息息相关。北魏都督一职沿袭西晋制度，都督在军事监督体系中地位最高。《晋书·职官志》记载：“及晋受禅，都督诸军为上，监诸军次之，督诸军为下。”北魏都督以受节方式行使军事监督权，都督大多兼将军号，品级也高御史很多。《魏书·官氏志》：“都督府州诸军事”为从一品；“都督府三州诸军事”为二品上；“都督府一州诸军事”为三品下。由于都督品级较高，在节制地方军队时自然有了较为便宜的事权，为北魏后期都督机构化、统帅化、地方化埋下伏笔，也为后期替代品——军司的常设奠定了基础。

第二，都督有特定的管辖范围。北魏的行政区划一般分为州、郡、县三级，在五胡诸国的镇、城、护军和拓跋宗室、酋帅部落兵所在地还设有军镇[13]。北魏中央任命的都督其职责范围是以都督区为界，据严耕望先生考证有关右都督区、统万夏州都督区、河西凉州都督区、豫州都督区等11个都督区，每个都督区都不完全按照州郡范围划定，有的督数州军队，有的督数郡军队。除此之外，刺史也可奉皇命持节督其他州军事[14]518-528。在都督区内，都督可以调动区内各州郡军队。例如，《魏书·皮豹子传》记载：“寻除都督秦雍荆梁益五州诸军事。”都督职责范围不受区划限制除了表现在跨北魏行政区划外，还表现为都督诸军镇。例如，《魏书·陆真传》记载：“正始初，除武川镇将。人除太仆卿。都督沃野、武川、怀朔三镇诸军事、安北将军、怀朔镇大将，加散骑常侍。”都督区虽然跨州、郡、县和诸军镇，但并不是一种凌驾于其上的行政区划，更类似于现在中国战区的划分。都督区在战时主要是为了便于调动地方军队，督促地方将领参战，和平时期主要为了发挥军事防卫功能[15]。都督区的划定使都督的军事监督职能有了属地性。相较而言，御史监军大多在战时受皇命行动，其履职也没有固定的辖区。

第三，都督常以参与或主导的方式节制地方。北魏时期的监军御史虽然也可监军督战，但大多重纠举弹劾军队内不法之事，偶尔行使军事指挥权。例如，《魏书·安同传附安颉传》记载安颉作为监军御史与主帅奚斤共同率领军队作战。监军御史一般不兼将军号，也没有调动地方州郡、护军军镇部队的权力。与御史不同，据日本学者漥添庆文考证，目前有据可查的北魏都督大多兼有将军号[16]。而且都督基于节制地方军事力量和平叛征讨需要，更重督军之职，在军队内也有生杀予夺之权。据严耕望先生考证，北魏仿南朝，都督也可假节、持节、使持节，与督、监、都督相互配合，形成九种督军方式[14]518。《晋书·职官志》记载：“使持节得杀二千石以下；持节杀无官位人，若军事得与使持节同，假节唯军事得杀犯军令者。”这种督军职责有时甚至与军事监察分开，由都督专司。如《魏书·杨播传附杨昱传》：“诏昱兼侍中，持节催西北道大都督、北海王颢，仍随军监察。”都督一职承担督军职责，除参与军事决策外还有权调动指挥中央和地方军事力量。在北魏“六镇之乱”发生后，有的都督还兼领刺史，主管地方军政，甚至承担一定外交功能[17]。

（二）北魏军司的特点

北魏孝明帝登基（公元515年）后，由于政权不稳，内部动乱加剧，都督制开始发生异化。一方面如，原先都督的督战职能被行台替代，北魏后期国家设置行台作为中央派出机构，既统军又治民，还负责军事征讨、驻戍地方和代表国家意志出使[18]。另一方面，地方部队指挥官均开始兼都督号，北魏后期都督的滥授导致了都督的军职化，当州都督、当郡都督、大都督、子都督、帅都督等各种名号的都督大量涌现，严重地冲击了北魏的都督制[19]，都督号不再具有代表中央节制地方的意义，北魏后期军司逐渐取代都督成为新的军事监督官员。相较御史，军司具有两个特点。

第一，军司属于无品级兼职武官。北魏后期虽然军司设置频繁，但通过考察《魏书·官氏志》《职员令》等文献可以发现军司本身并不带有品级。军司品级来源于官员的其他职务，如太守、将军、尚书郎中等。这点与前述都督有很大不同，如前所述，北魏都督本身自带品级，品级是其权威的来源。军司职位比较类似于监军御史，属于临时带诏命随军出征，权威来自于皇帝诏命。如《魏书·李顺传附李焕传》载：“诏焕以本官为军司。”《魏书·卢同传》载：“诏同为军司。”与监军御史不同的是，北魏军司并不隶属于御史监察系统，中央的文官、武官、御史皆可转任军司。有学者考证，担任过中书、秘书和集书三省侍从文官、禁卫武官、御史的官员均可任军司。而且军司职务解除后也不回归本职，大部分军司职务解除后即转任留守、改镇他地或返回中央任新职[20]。从这个意义上讲，军司属于一种不带品级的临时兼职或兼差，既不属于文官系统、更不属于监察系统，将其归属为军事职务序列比较妥当。

第二，军司主要对原都督职责有所继承。在考证军司职能时，有观点认为军司是一种军事监察官[21]。其实自秦汉建立监察制度至明清，历代对监察职能的基本定位和重点是比较明确和一致的，就是弹劾官员的违法犯罪[22]。从文献记载内容看，军司职责与监察相差甚远，更多在督战的同时带有监视之责。比如文献记载军司为军人录勋。据《魏书·卢同传》记载，行台、监军、都督也可记录。这样设计更多是为了防止伪造军功，并非出于突出军司监察职责的目的。据《魏书》记载，有的军司与主将共同经略谋划，督促军队作战。军司负责节度诸军。例如，《魏书·南安王桢附英传》记载：“宣武帝时，英上表奏，今豫州刺史司马悦已戒严垂迈，而东豫州刺史田益宗方拟守三关，请遣军司为之节度。”这些职责原属都督，后期都督地方化，军司遂替代之。另外，军司有权向皇帝传递军事信息。这主要体现在官员担任军司后仍兼任文武散官，仍作为皇帝的近信侍臣，可密奏皇帝。例如，军司毕祖朽兼给事黄门侍郎，黄门侍郎常在皇帝左右，参与军政谋议[23]。目前历史文献中并无军司上书弹劾将领的案例，可见军司即便有监察职能也并非其主责主业。

三、对丰富检察监督内涵的借鉴意义

无论基于何种视角讨论检察监督，法律监督机关的宪法定位意味着中国检察机关必须要基于法律监督这一语境发展和完善，这是历史积累的结果。在前苏联及我国检察制度建构的语境中，所谓“法律监督”其基本含义为“监督法律的统一实施或遵守”[24]。其中最为关键、最值得挖掘的中国特色要素就是对“监督”的认识理解。对比北魏军事监督制度可以发现，除却客体的差别，在成立专门国家监察机关、单一制国家结构变化不大、检察监督方式面临调整的今天，北魏军事监督对丰富检察监督内涵有如下借鉴意义。

（一）检察监督不能光重“察”还要重“督”

“检察”一词虽是舶来品，我国检察机关在理解时却一直带有一种很巧合的侧重，即比较重视体现“察”的复审、纠正、问责功能。国家监察体制改革前，理论上也倾向于将御史制度作为一种我国检察制度可考察可借鉴的本土资源和优良传统[25]。重视“察”的一面造成实践中检察机关很容易倾向靠三种权力体现自己作为监督者的地位。一是公诉权，因为公诉程序中检察机关必须对案件进行再审查。二是批捕权，因为不批捕可以实现对侦查活动的影响或阻断。三是侦查权，因为侦查可以引发问责追责机制。但是，在民事检察、行政检察特别是公益诉讼检察职能中，检察机关复审、纠正、问责的主体地位体现得不明显，相应也产生了应增强检察监督刚性的观点和认识[26]。若对比北魏时期的军事监督权，回归到“监督”语境下其实不难发现，过去真正体现中国监督权特点的恰是“督”的一面，即监视、引导、主导、调度。以北魏军事监督制度为例，无论是都督还是军司，到任后并不是去查处一批军官，纠正一批军事错误，而是主持或者配合将领取得战争胜利或完成特定军事任务。在国家监察制度确立的今天，除了在对象上与监察权有所区别外，检察监督对“督”有所侧重比较有利实践中保持检察监督的张力。比如，检察机关提起公益诉讼履行的诉前程序，行政非诉执行检察监督等工作，更多地需要检察机关发挥一种“督”的作用，而非“察”的作用。

（二）有必要将检察监督视为中央事权

在提出司法权是否属于中央事权这个命题后，理论界存在泾渭分明的两种看法。有观点认为，司法权应该由国家统一行使，司法权的统一性、完整性决定了其不可分割性[27]。另一种观点认为，司法权不一定完全是中央事权，地方法院也具有地方性特征[28]。该命题本与检察机关无关，但相应地也会有检察监督是否属于中央事权的争议。若参考北魏时期军事监督制度可以发现，监督权一旦被赋予中央节制地方的意义，就不可避免地要作为中央事权，在权力行使和保障方式上都要尽可能地避免地方化。因为就军事活动而言，地方化的最终结果就是割据。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确要求：“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。”既然检察监督以维护国家法制统一、尊严和权威为目的，现阶段有必要将检察监督作为一种中央事权予以行使和保障，这也符合我国监督权运行的传统。

（三）检察监督方式可分为参与型监督与主导型监督

在当前国家权力格局下审视检察监督不难发现，人大之下的“一府一委两院”格局造成检察监督面临一种对象困局。在上述国家机关类别中似乎只有政府和法院可以作为监督对象。事实上，无论是在诉讼活动中监督行政权和审判权，还是在诉讼活动之外监督行政权，检察监督方式总是缺乏一种清晰界定，容易受到质疑。比如，检察长列席审委会的合理性、检察机关对行政执法活动监督的可行性等。其实，从权力运行机制看，检察监督作为一种监督权，实现监督功能的方式主要表现为制约决策权、执行权。对比北魏时期都督和军司的监督方式可以发现，对军事决策权的监督可通过参与决策方式实现，对军事执行权的监督可通过主导执行方式实现。对应检察监督，一旦检察机关以参与决策的方式实现监督，一些检察工作的内在合理逻辑便能得到更好的解释。比如，提前介入侦查、检察长列席审委会等工作，可以将之视为一种参与司法决策的监督。一旦检察机关能以主导执行进程的方式实现监督，一些检察工作的发展方向便能得到更清晰的指引。比如，公益诉讼诉前程序中检察机关邀请多个行政机关共同协商拿出治理方案，推动各方形成解决问题的合力，这方面检察机关的主导作用还应继续加强。再比如，检察机关在认罪认罚从宽制度中，主导地位还需通过把握诉讼进程和影响案件实质处理，才能得到进一步彰显。