土地城镇化与公共品供给之间的协调发展度评价

张娟锋，俞婷，张丹霞，赵国超

（浙江工业大学管理学院，浙江杭州310023）

十九大报告将“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念确定为十四条治国方略之一，将对我国的社会经济发展产生重大深远影响。当前，城镇化快速发展过程中土地开发与公共品供给在空间上的不匹配、不协调问题突出，造成了城镇化品质不高，影响区域经济稳定与城市可持续发展。现实来看，表现出严重的以单要素为核心的城镇化，抑制了城市的空间集聚功能。一是资本过渡投入引起的空间过快扩展与房地产价格泡沫，超过了居民的支付能力；二是配套设施投资不足与产业缺失引起的城市活力匮乏，缺乏就业机会。以杭州市为例，为获得理想的经济绩效，政府倾向于进行土地开发并支持地方经济性公共物品的投入，对非经济性公共物品的投入不足，而非经济性公共品供给滞后影响了城市的可持续发展[1]。

城镇化表现为空间供给与需求之间相互响应的动态过程，存在均衡、非均衡与再均衡的演变过程，反映要素在空间规模、结构与比例的变化。依据城镇化要素投放的先后时序与政府扮演的角色，城镇开发战略可分为主动与被动两种类型[2-3]。在主动战略下，地方政府提前进行公共设施规划与土地开发，通过低租金与就业机会吸引人口集聚，一定程度上可避免人口快速集聚导致的交通拥堵、环境恶化、租金上涨等问题。但当经济下滑导致人口和产业无法跟进时，此战略将造成基础设施闲置、空间浪费与金融风险增加，政府与开发商的财务风险上升[4-5]。在被动战略下，人口增长与产业集聚驱动土地开发与公共品供给，其核心特征是公共品供给与土地开发滞后于需求。当人口快速集聚而空间供给缺乏弹性时，会产生交通拥堵、居住环境恶化等城市病[6-7]。我国城镇化中不仅存在区域和城市差异，即使在同一城市也存在差异，两种开发战略类型并存[8-9]。城镇化中涉及土地与公共品两大核心要素[10-14]，其在空间上的投放时序、规模及结构已经成为影响城镇化发展模式与质量水平的核心要素。具体来讲，将城镇化所必需的基础设施与公共产品界定为“公共品要素”；将城镇空间开发界定为“土地要素”，此要素是反映空间需求的指标。针对土地与公共品等单一要素的研究比较丰富，而对两者之间关系及其协调性的研究相对匮乏[15]。

公共品的生产特点是投资规模大、周期长且价格昂贵，对政府的财政能力与融资能力要求高，融资渠道与成本能够影响基础设施项目的决策[16-18]。在高融资门槛环境下，公共品供给受到抑制，土地开发不活跃；反之则能刺激公共品供给与土地开发[19-20]。公共品供给与土地开发在空间上存在互动影响。一方面，公共品供给是土地开发的前提条件，所在区域如果没有规划基础设施与公共服务，土地开发预期收益降低，空间供给增长缓慢；而当区域存在大型公共设施(地铁、学校、公园)时，则能提升土地开发的预期收益，加速该区域的开发进程[21]。另一方面，土地开发也对公共品供给产生影响，土地及附属物的收入(包括土地出让收入、租金、税费等)是政府筹集基础设施建设资金的重要载体，土地与房地产价格上涨能增加地方政府的收入。此外，土地及房地产也是优质的抵押资产与课税对象，能提升政府的融资能力与公共品供给能力[22-24]。考察公共品供给与土地开发的相互影响，需要识别空间上的协调性问题。

设计土地城镇化与公共品供给之间的协调度指数，利用量化指标评估核心要素之间结构比例的合理性，可以有效评估土地开发与公共品供给的失衡状况。指数设计思路是通过对2个子系统进行评价，得到子系统的协调度，然后确定权重，计算全系统的协调指数，得到全系统的协调发展指数。指数判读需要设定合理区间，通过对2个子系统内各指标的测试，确定子系统的合理范围，计算全系统的基准区间，进而依据城镇化的发展阶段进行系数调整，明确不同城市的合理区间。

1 模型构建与指标选取

1.1 模型构建

协调度用以度量系统内要素之间在发展过程中彼此和谐一致的水平，体现系统内部要素之间由无序走向有序的过程，是判断协调状况的定量指标。然而，单一的协调度评价很难反映土地城镇化与公共品供给之间协调发展的水平。为此，本文提出协调发展度，即一种强调整体性、综合性和内生性的发展聚合。将度量土地城镇化与公共品供给之间协调发展水平的定量指标称为协调发展度，选取离差系数最小化模型考察城镇化两大核心要素的协调水平，公式为

其中，C为土地城镇化水平与公共供给水平的协调度指数；g(y)为土地城镇化指数；h(z)为公共品供给指数；k为调整系数；bj和ck分别为土地城镇化和公共品供给指数的权重；yj和zk分别为评价体系中各指标的数值。D为协调发展度；T为土地城镇化与公共供给水平的综合评价指数，即发展度；此处k取2。

1.2 协调度等级划分

综合廖重斌[25]提出的协调发展度分类体系和评判标准，李涛等[14]关于协调度的研究成果，本文对土地城镇化和公共品供给的协调度进行等级划分。综合协调发展度D均在0～1，当D=1时，协调度极大，系统走向新有序结构，当D=0时，协调度极小，系统将向无序发展，协调发展度划分见表1。

1.3 指标选取

土地城镇化反映的是空间供给规模与结构的变化，通过对土地城镇化量化指标的梳理，从建成区规模、城市投入水平与产出水平3个层面出发，建立土地城镇化的指标体系。公共品供给是城镇化中地方政府对公共品的投入，通常用地方财政支出作为衡量公共品的投入水平，测量指标为地方预算内的财政支出，包括地均地方预算内财政支出和人均地方预算内财政支出[26-27]。而对于公共品供给的评价指标体系，可以归为经济型和非经济型。经济型包括道路、电力、能源、通信等一系列基础设施；而非经济型以教育、医疗服务和社会保障等公共服务为主，服务于居民福利的增加[28-29]。本文从经济型和非经济型公共品为切入口建立指标体系，根据城镇化中土地要素以及公共品要素的内涵，构建了土地城镇化和公共品供给的评价指标体系，指标体系分为3个层次，由2项一级指标、5项二级指标和12项三级指标组成，见表2。

表1 土地城镇化与公共品供给的协调发展度等级划分Table1 Grade of coordinated degree between land urbanization and public goods supply

表2 土地城镇化与公共品供给的衡量指标体系Table2 Index system of land urbanization and public goods supply

2 数据处理与权重确定

2.1 数据处理

以浙江省11个地级市2002―2016年的数据为研究对象，数据来源于《浙江统计年鉴（2003―2017）》和《中国城市建设统计年鉴（2003―2017）》。首先消除价格指数变化对实证结果的影响，以2001年为基期并根据2001―2016年浙江省的居民消费价格指数（CPI）对各指标数值进行消除通货膨胀处理；其次为避免不同量纲造成偏误，对各指标数据进行标准化处理。其中，xij和x'ij分别为第i个指标在第j年的实际值和标准化处理后的值；i为指标个数；j为年份，取值为2002～2016；mi为第i个指 标的最 小值；Mi为第i个指标的最大值，实证研究中的12个指标均为正向指标。

2.2 指标权重

通过主成分分析确定各指标权重，采用Eviews 8.0 进行分析，得到特征值与累积贡献率。表3括号内为累积贡献率。土地指数得到2个主成分，第1主成分占总方差的53.36%，第2主成分占总方差的19.85%，累积方差贡献率达到73.2%，提取2个主成分。公共品供给指数的第1主成分贡献率为71.5%，能够描述公共品供给水平，且第2特征值小于1，提取一个主成分。对于只提取第1主成分的公共品供给指数，其综合得分系数即为第1主成分线性组合中的系数，指标权重的计算公式为

表3 主成分的特征值与累积贡献率Table3 Eigenvalues and cumulative contribution rates of principal components

为提取第1、2 主成分的土地城镇化指数，须先计算综合得分模型中的系数。各个土地城镇化指标可以由第1、2 主成分代替。各指标系数可认为是以这2个主成分方差贡献率为权重，进一步对指标在这2个主成分组合中的系数进行加权平均，计算公式为

再计算权重：

其中，Bj和Ck分别为土地城镇化指数和公共品供给指数的综合协调度指数。和分别为土地城镇化指数第j个指标在主成分1、2线性组合中的系数；p1、p2分别为第1、2 主成分的方差贡献率；j为土地城镇化指数指标编号，取值为1～7。k为公共品供给指数指标编号，取值为1～5，计算得到各指标权重，见表4。

表4 指标权重Table4 Weight of each index

3 实证分析

3.1 总体判断

根据式（2）和（3）分别计算11个城市的土地城镇化指数g(y)、公共品供给指数h(z)及全省平均值，得到浙江省土地城镇化和公共品供给指数。根据式（1）计算相应的协调指数C，进而通过式（4）和（5）得到2002―2016年浙江省土地城镇化和公共品供给的发展指数T和协调发展指数D，见表5。2002―2016年浙江省城镇化进程中，土地与公共品供给投入的协调水平经历了失调（2002―2003年）、过渡（2004―2009年）和协调（2010―2016年）3个阶段。

失调阶段。2002年土地城镇化指数和公共品供给指数分别为0.160和0.09，均低于0.2，特别是公共品供给指数不到0.1。土地城镇化与公共品供给的协调发展度D为0.326，整体呈现轻度失调状态。在此阶段，土地以及公共品的指数水平较低，公共品供给滞后是导致要素之间协调发展度较低的主因。2003年两要素的指数都有所提升，同时公共品供给指数提升幅度更大，因此，整体协调发展度也有所上升，但仍处于轻度失调状态。

过渡阶段。2004年土地城镇化指数、公共品供给指数分别为0.230和0.160，均较2003年有所上升，且差距略微缩小，综合协调发展度D从0.381 上升到0.427，进入濒临失调衰退状态。土地城镇化指数和公共品供给指数的变化趋势相同，且发展速度相当，指数之间的绝对差值基本保持不变。因此，随着土地城镇化指数和公共品供给指数的增长，指数之间的差值逐渐缩小，协调度水平上升。

表5 浙江省土地城镇化与公共品供给的协调发展度评价结果Table5 Coordinated degree of land urbanization and public goods supply in Zhejiang province

协调阶段。首先协调发展度D从2010年的0.607，保持逐年增长，于2016年达到0.687，实现了从初级协调发展到中级协调发展的提升。而后的2015年与2016年协调发展度值有所回落，但仍然维持在协调发展水平。2个要素的值均逐年提高，2010年公共品供给指数超过土地城镇化指数，并且增长幅度大于土地城镇化指数，因此，两者协调发展水平逐渐上升，后期由于差距逐渐增大，导致协调发展水平有所下降。由于公共品供给水平逐步得到改善，整体向协调发展状态转变。2014年，浙江省整体土地城镇化与公共品供给的协调发展度达到了0.711，两要素的投入水平处于较为稳定的协调状态，城镇化发展质量有所提高。

3.2 城市分析

图1描述了11个城市土地城镇化与公共品供给的协调发展度变化走势，表6计算了浙江省11个城市2002―2016年土地城镇化与公共品供给协调发展度指数值。在11个地级市中，丽水市的协调度波动剧烈，极不稳定，在严重失调和濒临失调的过渡阶段间游走。其他城市的协调度呈上升态势，先后进入并保持在协调发展水平区间。2006年和2015年，大部分城市土地城镇化与公共品供给之间经历了波动，指数有所回落。

为考察协调度在时间和空间上的变化和差异，选取了2002，2008，2016年3个截面。为更好地展示指数分布的空间格局，将指数分为5个等级：第1等级（0.8～1）、第2等级（0.6～0.8）、第3等级（0.4～0.6）、第4等级（0.2～0.4）、第5等级（0～0.2）。

2002年各城市协调发展度水平较低，11个地级市中仅杭州市处于过渡阶段，其余为濒临失调衰退阶段。2002年杭州市的土地城镇化指数和公共品供给指数分别为0.193和0.183，土地城镇化和公共品供给都处于较低水平，而协调发展度较高，为0.434。除杭州市外的10个地级市均处于失调阶段。其中，舟山、嘉兴、湖州、宁波和金华的协调发展度分别为0.399，0.385，0.336，0.380和0.312，为轻度失调衰退；绍兴、台州、温州和丽水的协调发展度分别为0.277，0.231，0.235和0.215，为中度失调衰退；衢州的协调发展度为0.187，处于严重失调衰退状态。整体而言，2002年各城市的土地城镇化与公共品供给之间的协调发展度普遍较低。

表6 2002―2016年浙江省11个城市土地城镇化与公共品供给的协调发展度指数Table6 Coordinated index of land urbanization and public goods supply in 11 cities of Zhejiang province from 2002 to 2016

2008年各城市协调度水平差异化明显。首先，丽水市仍处于失调阶段，协调发展度为0.359，从严重失调衰退到轻度失调衰退状态；其次，湖州市、绍兴市、金华市和舟山的协调发展度分别为0.518，0.542，0.519和0.587，勉强步入协调发展状态，均处于过渡阶段。第三，除温州、衢州、台州、丽水外其他城市均已进入协调阶段，且均为初级协调发展水平。从2002年到2008年，虽然各地级市的城镇化土地和公共品要素的协调度水平有明显提高，但大部分城市两要素的协调发展水平仍处于过渡阶段，部分城市步入协调阶段；除丽水市的土地城镇化水平变化不大外，其他城市的土地城镇化和公共品供给均有大幅提高。空间上看，浙东北城市的协调发展度和各要素的发展水平普遍高于浙西南地区，城市之间差距逐渐显现。

2016年各城市协调度水平显著提升，无城市处于失调阶段，土地和公共品之间的协调发展度均大于0.4。杭州、宁波、嘉兴和舟山的协调发展度分别为0.836，0.823，0.800和0.826，为良好协调发展水平。湖州、绍兴和温州市处于初级协调发展阶段，协调发展度指数分别为0.668，0.679和0.637；金华、衢州、台州和丽水市处于过渡阶段。浙江省2016年11个地级市土地与公共品之间协调发展度整体上有所提升。公共品供给水平提高明显，与土地城镇化保持了较好的协调性。2006年和2015年前后协调发展度出现了2种变化趋势：部分城市协调发展度继续上升，另一部分城市则出现下降趋势，城市差异更趋显著。空间上，各城市的协调发展度仍存在明显的区域分化，浙东北城市明显优于浙西南城市。

4 结 论

进入新时代，推动城镇化核心要素的协调发展是贯彻新发展理念与提升城镇化品质的重要议题，本文采用离差系数最小化模型对浙江省2002―2016年土地城镇化与公共品供给协调发展度进行评价。首先，将土地与公共品要素纳入一体化模型，利用协调发展度指标实现对两者关系的分析与评价，具有更高的稳定性和更广的适用范围[25]。其次，浙江省土地及公共品供给要素经历了失调、过渡与协调3个阶段。通过对浙江省11个城市城镇化土地及公共品供给2 要素协调发展度的评价，浙江省城镇化经历了失调阶段（2002―2003年）、过渡阶段（2004―2009年）和协调阶段（2010―2016年）。第三，土地及公共品供给2 要素协调发展度逐步上升，城市分化日趋明显。2006年以来，土地城镇化速度放缓与公共品供给的加速推动协调度上升，2012年以前协调度逐年上升。无论是综合协调发展度，还是单个要素投入水平都呈现明显的地域分化，即浙东北地区的城市普遍要优于浙西南地区。

当前，推动我国城镇化高质量发展必须贯彻新发展理念，提升城镇化核心要素的协调发展度。因此，可以从城镇化核心要素的供给策略出发，调整现有的要素供给规模与结构比例，分2类情况推动政策调整：（1）针对土地城镇化的滞后将导致人口密度过高、城市拥堵、房价地价偏高的城市，通过增加建设用地的供给规模，促进要素的协调度水平。特别是杭州、宁波、温州等人口集聚能力较强的城市，增加土地供给是推动协调发展的根本举措。（2）对于土地城镇化指数领先的城市，应当减缓土地城镇化速度，适当扩大公共品供给规模，放松人口流入的管制政策，重视基础设施和相关配套建设，满足生产和生活需求，提升城镇化建设协调发展度，从而实现高质量发展。