“智能化防控+贵和群众工作法”探索乡村治理新模式

张贵群

有效治理是乡村振兴的重要内容。为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”。《指导意见》为新时代加强和创新基层乡村社会治理指明了方向、明确了要求、细化了任务。

一、乡村治理智能化，新时代加强和创新乡村治理的必然要求

社会治理始终是与社会发展紧密联系在一起的。随着工业化和城镇化的快速推进，农村综合改革逐步深化，各项支农、惠农政策不断完善加强，我国农村社会发展水平不断提高。与此同时，由于农村封闭保守的社会格局被打破，人口流动速度加快，农民的生活生产方式、思想价值观念逐步转变，民主法治意识明显增强，利益诉求日益多元，矛盾纠纷不断涌现，给乡村治理带来了巨大的挑战。这也决定了乡村治理模式需要不断通过对自身的变革和创新来适应社会发展的需要，切实提高乡村治理的预见性、回应性、精确性、高效性。

以互联网、大数据、云计算、人工智能为代表的现代信息技术，从本质上改变了社会信息的传输方式，使信息传播从单向向多向交互转变，在一定程度上消除了信息垄断和信息歧视，推动了权力主体的多元化和权力层级的扁平化发展，这些特点为社会治理创新提供技术支撑。事实上，伴随着大数据时代治理环境复杂化、治理诉求多元化和治理场景网络化，基于大数据构建多主体协同、信息均衡、数据驱动的智能化社会治理体系日益成为社会治理创新的发展趋势。社会治理的智能化作为科技进步对社会和政府发挥技术赋权和技术赋能共同影响的结果，凭借对民情民意的系统把握、对社会风险的动态评估和对公众诉求的精准回应，将有效提高社会治理的决策科学性和治理民主性。因此，我们要主动适应现代科技发展大势，合理运用智能化手段推动乡村治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造，在促进现代科技与社会治理深入融合中提升社会治理的智能化水平。

为强化科技支撑，推进乡村治理的智能化，从中央到地方，从政府到社会，都在积极地进行探索，并取得了实质性的进展，其中一些地方的做法已经在一定范围内产生了较大影响。从某种角度上说，对于乡村治理智能化的理论研究一定程度上滞后于其实践探索。因此，有必要对乡村治理智能化的实践探索加以总结分析和理论提升，在对实践典型的具体做法、成效进展、经验启示等方面进行系统、深入的调查和分析的基础上，对有关探索作出客观、准确的評价，以探寻乡村治理智能化的发展规律，增强典型经验推广的适用性、实效性。

二、强化科技支撑，推进乡村治理智能化的实践探索

近年来，重庆市石柱县中益乡认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照加强和创新乡村治理的要求，主动把学习好、推广好、发展好新时期“枫桥经验”融入乡村治理中，突出问题导向，坚持党建引领，强化科技支撑，以创建“枫桥式公安派出所”为抓手，打造了以“平安乡村·智惠农家”系统为依托的“乡村治理+公共服务”平台，创立了“以民为先，以和为贵”的“贵和群众工作法”，探索出了一条符合基层实际、具有推广价值的乡村治理智能化发展之路。

（一）坚持统筹兼顾，抓基层党建，引领治理创新方向

完善乡村治理智能化的领导格局，根本在于坚持和加强党的全面领导，真正把党的领导和社会主义制度优势转化为乡村社会治理优势。中益乡在推进乡村治理智能化的进程中，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，落实各级党委领导社会治理的工作职责，推动基层党建与乡村治理深度融合，把党的领导贯穿于加强和创新乡村治理的全过程和各方面。

抓乡促村，加强基层党建。坚持抓乡促村，落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任，大力加强农村基层党组织建设，充分发挥县委一线指挥部作用、乡镇党委龙头作用、村社区党组织战斗堡垒作用和农村党员先锋模范作用，提高及时发现并研究解决农村基层党组织建设、乡村治理和群众生产生活等问题的能力，强化党对乡村治理的集中统一领导。

担当作为，践行初心使命。在石柱县公安局党委的统一部署下，依托中益乡派出所在官田警务室打造由乡村治理研究室和党性教育“心学室”构成的基层党建实践中心，并结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，采取院坝会、恳谈会等方式，围绕党员“初心”教育和乡村治安问题调研，开展“寻初心”基层党建实践活动。截至目前，已开展“寻初心”基层党建实践活动14场次，形成乡村社会治理调研文章5篇，为全县高山移民后集居治安问题、“三变”改革中的经济问题等脱贫攻坚过程中农村地区出现的一系列新问题，提供了系统有效的解决方案。

（二）强化科技运用，抓平台打造，促进治理主体协同

信息化治理平台的建立是实现乡村治理智能化的基础，也是为辖区村民提供优质服务的重要载体。石柱县公安局牵头负责，按照“统一领导、统一规划、统一标准、分步实施、分级管理、网络互联、信息共享”的原则，运用互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能等现代信息技术，以基础数据平台为支撑、以综合治理平台和公共服务平台为核心，打造了集社会治安综合治理、服务乡村振兴、助推脱贫攻坚、关爱留守人员等功能于一体的“平安乡村·智惠农家”系统。

基础数据平台建设。在完善信息资源管理体制与安全保障体系的基础上，建立统一的基于大数据的政府信息资源整合应用平台，整合公安、消防、信访、人社、民政、卫生等各部门的社会信息和视频资源，以地理信息库为依托，关联人口信息、法人信息、房屋信息等，并对其进行系统编码和精确定位，实现管理信息的准确采集、网络传输、实时管理、交互共享。

综合治理平台建设。以电子政务网络和安全专用网络、无线网络为通道，开发部署全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的综合治理平台，发挥视频监控天网实时监控、物联感知地网实时监测、治安防控人网实时应对、舆情监测互联网实时引导作用，实现对乡村“人地物情事”的信息化管理，为社会重点要素的动态管控、基层民情形势的分析研判、民间矛盾纠纷的联合调处提供信息化支撑。

公共服务平台建设。依托基层网格化服务团队，采用信息化手段，利用呼叫中心、短信、QQ、微博、微信、移动终端、互联网等技术方法与互动模式，结合网络信息平台的信息化优势，整合党委、政府、企事业单位、行业协会、社会公益组织、公众等多元主体力量，为村民提供多元、便捷、高效的服务。

（三）推动重心下移，抓资源整合，夯实基层治理基础

乡村治理的质量很大程度上取决于其所拥有的资源及其对资源的配置，社会资源汲取能力的改善和配置方式的优化本身就是乡村治理智能化的必然要求。中益乡基于交互式的“平安乡村·智惠农家”治理平台，将分散在政府各部门、企事业单位、社会组织、自治组织以及公众手中的与乡村治理有关的人力资源、财力资源、物质资源、组织资源、信息资源、权威资源等加以系统整合和优化配置，推进权力向基层下放、资源向基层下沉、服务向基层延伸。

打破壁垒，加强资源整合。一是整合各级各部门的视频镜头，包括各类公共视频、社会视频、安防视频、值班视频、专业视频、治安卡口、智能交通、高空瞭望等，建成纵向链接县乡村、横向贯通重点行业部门的公共安全视频监控网络。二是整合条块分割的政务数据资源，突破政务数据的区域、部门和层级限制，建成对内一体化政务信息系统和对外一体化信息资源共享平台，提升政务数据信息的整合覆盖、分级管理、统筹利用和互认共享水平，消除信息孤岛，实现信息共享。三是整合参与乡村治理的人力资源，把辖区内的各种安保力量、处置力量、救援力量、专家力量，包括党政领导、综治干部、驻乡民警、内保干部、巡防人员、交通安全监管员、护路队、护校队、护林员、楼栋长、乡贤、网格员等作为治安防控、应急处突、排忧解难的重要力量，引导其有序参与乡村治理。

聚焦基层，优化资源配置。一是对乡镇赋权赋能，完善基层治理体制，推动管理和服务重心下移，以网格化管理、信息化建设、社区化服务为抓手，把人财物和权责利对称下沉到基层，把社会治理触角延伸到每个村社区、每个楼栋、每户家庭，让“微治理”释放出大能量，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，打通服务群众的“最后一公里”。二是以创建“枫桥式公安派出所”为契机，创新乡村治理警务模式，规范基层警务室建设。投入专项资金对警务室硬件设施进行升级改造，配齐警用装备，配强警务室人员，切实解决警务室建设场地、经费、人员等方面的问题，进一步强化运作保障、规范运作模式，深化基层警务延伸工程，推动公安“放管服”改革和民生警务各项措施落地见效。

（四）聚焦重点任务，抓流程优化，提升服务管理质效

乡村治理智能化的关键在于围绕乡村治理的重点难点问题，利用信息化的手段，改进治理方式，优化治理流程，提高乡村治理的质量和效率。中益乡按照信息化支撑、智能化管理、实体化运作的要求，推进涉及乡村“公共安全、公共管理、公共服务”等领域的数据开放，打通政府内部、政府與企业、政府与社区组织以及政府与村民之间的信息鸿沟，突破部门界限和原有流程限制，实现跨行业、跨区域、跨部门的信息共享和协作互动，真正做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

多渠道化解矛盾。主张“以和为贵”，打造贵和工作室，构建“六长抓总”的工作体系，由户长、院落长、网格长、村长、派出所所长、乡长六级组成，层层负责。创建“热情接待态度好、请坐喝茶听他说、兼听体察细研判、讲理讲法循善诱、多元联调促化解、诉调对接来助力”的贵和矛盾调处方法，通过讲理、讲法、讲德、讲情、讲规、讲爱，积极引导当事人就近、就地选择人民调解、行政调解、行业调解等方式化解纠纷。按照“排查走在调处前、调处走在激化前，苗头隐患早消除、敏感时期早防范”的工作思路，充分利用现代信息技术，创新方式开展矛盾纠纷排查调处，实现矛盾纠纷网上受理上报、网上分析研判、网上分流督办、网上跟踪问效，将大量矛盾纠纷和不安全、不安定因素化解在基层和萌芽状态，确保矛盾不上交，就地解决。2019年1～8月，中益乡运用贵和工作法调解各种民事纠纷32起（包括2起重大疑难纠纷），调解成功率、群众满意度均为100%。

全时空守护平安。构建社会治理风险预测和评估体系，通过数据挖掘和信息处理技术，检测和评估特定地区的公共议题关注热度、变化趋势以及讨论角度、态度情感等，以更好地把握公众诉求、评估社会风险，开展社会治理预测预警。按照警情引导警力原则，根据辖区治安状况及重点要害部位安全保卫等治安防控工作需要，以案件发生的时空、时段规律为依据，强化人防、物防、技防、智防、心防措施，进一步增强对违法犯罪活动的打击和防范力度，最大限度压缩违法犯罪分子活动空间。通过街面巡逻警力、智慧新警务终端、“天眼”监控系统、治安联防队员共同打造的治安防控网络，依托“平安乡村·智惠农家”系统，进一步深化辖区“联勤、联防、联动、联控，快速、精确、高效”的立体化、信息化社会治安防控格局，做到社会面巡逻防控全时空覆盖，不留死角和治安隐患，确保平安不出事。

2018年6月，犯罪嫌疑人齐某等3人打着“脱贫致富”的幌子在该乡进行违法犯罪活动，村干部通过“平安乡村·智惠农家”系统，及时将这一线索推送至警务室指挥中心，民警立即通过系统开展人像比对识别和车辆轨迹分析，循线追踪，将19名犯罪嫌疑人全部抓获，为群众挽回损失15万余元。2019年，全乡的刑事案件、8类主要刑事案件、110刑事警情进一步下降，较大以上案（事）件、较大以上安全事故、非法闹访行为零发生。

零距离服务群众。忠实践行以人民为中心的发展思想，主动适应人民群众对更多更高质量公共服务的期盼，坚持体制创新与“互联网+”深度融合，进一步提升审批服务效能、更快更好地方便企业和群众办事创业，确保服务不缺位，便民利民。一是紧紧围绕直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，加大转变职能和简政放权力度，全面打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，尽可能实现企业和群众到公安机关办事“最多跑一次”。二是依托“平安乡村·智惠农家”平台，提供农旅产品推介和民宿住客登记服务，有效解决了民宿登记管理的“老大难”问题，不仅提升了游客的旅游体验，也为经营民宿的村民节约了成本（该系统自推广应用以来，累计为全县民宿农家乐节约经费350余万元），为脱贫攻坚和乡村振兴的同步推进提供了助力。三是推出“三留守”人员关爱服务，在每户“三留守”人员家中的非隐私场所免费安装“亲情通”镜头，外出务工人员可实时查看家中留守老人及小孩的情况，不会使用智能手机的群众可在网格长家中通过该系统与亲属可视对讲;结合农村老龄人口问题，向部分群众发放“一键报警器”，遇突发情况时，持报警器群众可按键报警，综治警务室和在外亲属均可收到报警信息，以便第一时间救助。已有多名留守老人突发疾病后，因触发“一键报警器”，得到及时救助，转危为安。

（五）突出责任落实，抓机制建设，巩固乡村治理成效

创新活动有赖于制度创新的积淀和持续激励，并以制度化的方式持续发挥自己的作用。要推进乡村治理智能化，一个重要保障和前提就是加强机制建设，提高治理的制度化、规范化水平。中益乡结合自身实际，认真贯彻落实《指导意见》，并将乡村治理工作纳入经济社会发展总体规划和乡村振兴战略规划，在此基础上，细化工作目标，强化工作措施，突出责任落实，建立健全长效机制，全面巩固乡村治理成效。

强化机制建设，确保责任落实。把乡村治理成效纳入全县平安建设、防范化解重大风险攻坚战考核重要内容，建立健全分工机制、协同机制、培训机制、督导机制、考评机制、奖惩机制，以制度创新加强部门联动，倒逼责任落实，不断提高乡村治理的现代化水平。

加强宣传引导，推动村民自治。运用微博、微信等新兴媒体，结合进家庭、进院落、进学校、进企业、进居民点的“五进活动”，开展防盗、防骗、防抢、防火、防意外事故的法治教育宣传活动，用群众身边的案例，以案讲法，增强村民的安全意识和法治意识，提高村民的自我教育、自我管理、自我服务能力。

打造治理品牌，强化经验推广。深入开展体现时代特征的基层社会治理品牌打造行动，对中益乡乡村治理的实践探索进行认真研究和系统总结，并由县委、县政府联合印发《关于推广中益乡“贵和工作法+智惠农家”经验全面加强和改进乡村治理的通知》，要求在全县范围内推广中益乡的先进做法和成功经验，实现全县乡村治理改革升级全覆盖。

综上，石柱县中益乡立足国情、县情、乡情、社情、民情，针对乡村治理的重点难点问题，主动顺应新时代发展要求和信息化发展趋势，以“风险就地化解、矛盾就地解决、隐患就地排除、困难就地帮扶、证件就地办理”为目标，依托“平安乡村·智惠农家”治理平台，大胆探索、勇于创新，走出了一条经济可承受、技术可实现、成效可保证、发展可持续、经验可复制的“多渠道化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众”的乡村治理智能化发展之路，推动了乡村治理由单一主体向多元主体、由管理控制向协商服务、由事后处置向源头治理、由单一手段向综合施策的转变，真正做到了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，有效提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、强化科技支撑，推进乡村治理智能化的经验启示

（一）坚持社会治理与公共服务相结合

社会治理，说到底是对人的服务和治理。在现代社会，社会治理与公共服务是密不可分的，没有公共服务的社会治理显然不符合现代社会治理的发展要求，而没有社会治理的公共服务本身也是难以保障的。乡村治理的智能化发展更要注重社会治理与公共服务的有机统一，寓治理于服务之中，在服务中实现治理，在治理中提升服务。

（二）坚持理念创新与技术运用相结合

忽视基本的价值选择，单纯追求工具理性可能成为没有灵魂的盲动。乡村治理的智能化并非简单地将互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术运用于乡村治理过程中，而是强调在坚持以人民为中心发展思想的前提下，创新思维理念，运用现代科技，提升乡村治理质量和效率的过程。

（三）坚持顶层设计与因地制宜相结合

乡村治理智能化是一项系统工程，也是一项长期任务，仅靠乡村自身难以推动，需要加强顶层设计和统筹谋划，增强乡村治理智能化建设的系统性、协同性、前瞻性，避免重复建设和资源浪费。另一方面，不同乡村之间自然、经济、社会、文化条件差异较大，乡村治理面临的形势和任务不尽相同，在推进乡村治理智能化的过程中，不应贪大求全，盲目运用新技术、片面追求高标准，而应因时、因地、因事制宜，坚持务实管用有效原则，立足当前、着眼长远、有序推進。

（四）坚持线上治理与线下治理相结合

在信息社会，线上治理的重要性日益凸显，但这并不意味着线上治理可以替代线下治理。相反，线上的智能化分析研判往往不能脱离线下的实体化服务管理，如线上的风险预测和线下的风险预防、线上的需求分析和线下的服务供给等。线上治理和线下治理是相辅相成、相互促进的关系，只有将两者紧密结合才能发挥出治理的最大功效。

（五）坚持硬件建设与软件升级相结合

乡村治理智能化离不开现代信息技术支撑的硬件平台的建设，但如果仅有硬件平台的建设，而没有治理主体素质的提升、治理机制的完善、治理环境的营造等软件支持，乡村治理智能化也将无从谈起。因此，要坚持硬件建设和软件升级并重，在建设信息化治理平台的同时，健全规章制度，加强人员培训，营造良好环境，夯实自治基础，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

作者：中共重庆市委党校公共管理教研部副教授

责任编辑：粟 超