党内法规执行文化的培育

（南京大学 马克思主义学院，江苏 南京 210093）

习近平指出：“法规制度的生命力在于执行，‘盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’”[1]当前，党内法规“执行虚置、象征性执行、选择性执行、机械性执行的现象比较突出，严重损害了党的法律、法规的权威，阻碍了党的法律、法规的实施”[2]。究其原因较多，但根本原因是党内法规执行缺少执行文化支撑，使得党员干部在执行法律法规中的价值异化，法规执行结果与执行初衷相背离，进而导致法规难以执行。在全面从严治党的背景下，应改造和重塑传统执行文化中的消极或负面因素，发展契合新时代要求的党内法规执行文化。

一、执行文化对执行主体的影响

党内法规执行的主体是人，而人是有思想有文化，具有一定行为的个体，因此，执行主体受到执行文化的深刻影响。执行文化是指把“执行作为行为的最高标准和最终目标的一种文化。这种执行文化能够让执行主体从意识深处认同执行的目标和意义，并养成积极主动执行的习惯和作风”[3]。执行文化对党内法规执行的作用一般是通过影响执行主体的执行价值观、行为方式和执行心态间接促进或阻碍党内法规执行。

（一）影响执行主体的执行价值观

执行价值观是执行主体对执行力和执行行为的总体评价和根本看法。这种价值观倡导党内法规执行并致力于提高党内法规执行效果的价值。因此，执行价值观本质是实践的，以落实党内法规为导向的一种价值观。这种价值观旨在提高人们执行法规意识，引导人们认同法规执行理念、醇养法规执行习性和强化法规执行效果。执行价值观对党内法规作用机理是：发挥执行价值观的导向作用，引导党员干部在执行党内法规过程中认同执行理念、端正执行态度，形成重视法规执行、积极主动执行法规的价值取向和行为习性。

（二）影响执行主体的执行行为

“文化具有社会性，它存在于一定群体繁殖和生长中，但也适应于该群体所需的人性化形式。”[4]作为某一特定群体的人性化形式，文化不仅包括不同民族之间的价值理念、知识结构和语言特征，而且还包括不同国家人民所遵循的制度规范、行为方式和生活习惯等，对人们的心理和行为有很大的影响。正因为如此，受到不同文化影响的人们，虽然在生理结构上具有相识性，但是在行为方式和心理特征方面有着巨大差别。同样，执行文化向党员干部传递党内法规的执行准则、执行规范和执行价值。这些价值、规范和准则会在潜移默化中训练党员干部养成自愿或主动执行的行为习惯。因此，执行文化影响执行主体的行为方式，最终会影响到党内法规执行力的提高。

（三）影响执行主体的执行心态

“心理活动的外化是影响人们行为的重要因素之一，甚至是影响人们行为的主要因素之一。”[5]心态的背后是执行理念，而执行理念的基础是执行文化。在执行文化熏陶下，执行主体的心态是一种社会心理。因为执行文化一般会传递执行主体特定组织所倡导的执行理念，譬如执行什么、为什么执行和如何执行等内容，其实质是引导执行主体树立积极的执行态度、强化执行意识，鼓励执行主体的使命感和责任感。心理积极，执行主体就会以积极健康、开拓进取的精神来执行党内法规，有助于推动党内法规的落实。心理消极，执行主体就会以安于现状、僵化保守的精神来执行党内法规，反而不利于党内法规的执行。

二、传统执行文化的消极因素

传统执行文化是指党员干部在执行法规过程中形成的具有过时或落后特征的执行理念和执行习性的总和。随着党的战略布局的全面深化，传统党内法规执行中自利、保守和封闭等消极因素日益突出，影响了党内法规的执行效果。

（一）自利型执行文化造成党员干部的价值扭曲

“自利型执行文化是指党内法规执行中受‘经济人’因素的影响，执行主体价值取向发生变异，忽视公共利益的取向，将本部门、本地区和个人利益作为党内法规执行出发点的一种执行文化。”[6]在这种执行文化的影响下，一些领导干部利用职务赋予他们的资源和权力进行法规执行，以谋求本地区、本部门利益最大化。对本地区和本部门有利时，执行主体倾向于按着本地区和本部门需求去执行党内法规，偏离党内法规执行目标，导致党内法规虚假执行。对本地区和本部门无利时，执行主体则态度消极，造成党内法规执行效率低。在党内法规执行中，一直存在将本地区和本部门利益作为起始点的行为，“这种执行行为极易导致本位主义和小团体主义。从本质上讲，这种本位主义和小团体主义属于自利型执行文化的衍生，是党内法规执行中最常见的现象，是导致党内法规执行目标扭曲和执行价值变异的最主要原因”[7]。

（二）僵化型执行文化抑制党员干部执行法规的创造力

僵化型执行文化是指部分党员干部不根据本地区和本部门具体情况，机械地执行党内法规，缺乏创新活力，过于重视“文件规定”和“传统经验”的执行文化。这种文化特点是生搬硬套、机械执行和缺乏创新力。具体表现有两点：“一是遇到问题总是从‘文件规定’中寻找答案，按‘文件规定’来处理实际问题，不考虑该地区或该部门的具体情况。二是遇到情况总是从‘传统经验’中寻找答案，按照‘传统经验’来处理问题，缺乏面临新问题的责任和担当。”[8]受此文化的影响，党员干部在执行法规中缺乏创新，少数党员干部不能联系本地区本部门的具体实际，不能将执行法规的原则性和灵活性结合起来。因此，党内法规的实施浮于表面，执行效果往往大大降低。

（三）官僚主义执行文化降低普通党员法规执行的参与度

执行文化的官僚主义是指部分党员干部在法规执行过程形成的特权思想和等级观念的总称。在这种文化的主导下，有些党员干部在执行法规时，“官权”意识和特权思想严重，民主参与理念薄弱。一方面，在党内法规执行中，有时过于强调普通党员的服从和接受，忽视其合理需求，降低了普通党员在党内法规执行过程中的积极性。另一方面，对重大决策进行民主表决时，往往只重视领导干部的建议，忽视普通党员的合理意见，造成法规执行中的非科学化和非民主化。在官僚主义执行文化影响下，党内法规执行很难得到党员干部的政治认同，降低了党内法规执行中的党员参与，抑制了法规执行中创新活力。

（四）控制型执行文化削弱普通党员对党内法规执行的支持

控制型执行文化是指党员干部在执行党内法规中采取指示和命令等方式，对普通党员的行为进行简单控制的一种文化。受此文化影响，一些党员干部在执行方式上往往采取简单而粗暴的方式，缺乏因时因地制宜的办法，导致执行客体强烈不满乃至抵制，削弱了普通党员对党内法规执行的支持。在控制型执行文化的影响下，党内法规执行虽在表面上实现了原初目标，但由于忽视执行客体的合理诉求，违背党内法规执行的初衷，其最终目标未能真正实现，同时缺乏普通党员的支持和拥护，法规实施的效果也非常有限。

三、全面从严治党背景之下执行文化的应然图景

在新的时代条件下，积极改造传统执行文化，培养契合新时代发展要求的党内法规执行文化，以有效打通党内法规执行中的“梗阻”，促进党内法规的良好执行，实现管党治党和党内法规执行的相互促进。

（一）法治型执行文化

党的十八届四中全会指出：“要完善党内法规制定体制机制，重视党内法律法规与国家法律的衔接和协调，建立以党章为基础、以若干支持党内法律法规为支撑的党内法律法规体系，提高党内法规的实施水平。”[9]建设法治文化是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是加强党内法规实施的必然要求。法治型执行文化是指在党内法规执行过程中，执行主体将国家宪法作为最根本准则，自觉维护国家的宪法和法律所呈现出来的文化形态。其主要表现为：法规执行主体把宪法精神和法律理论内化为自身的思维方式和行为习惯，让法治精神成为执规的内生动力，在具体执行法规的实践中，严格按照宪法和法律要求执行法规，做到“有规可依、执规必严、违规必究”，同时，在党员和干部中普及法治观念与规则意识，普通党员要通过法规对党员干部进行监督。加强党内法律法规建设，是从严治党的先决条件；严格执行党内法规，是提高党的执政能力，实现依规治党重要保证。因此，全面从严治党背景下构建法治型执行文化是提升党内法规执行力的必然要求。

（二）参与型执行文化

党员参与是党内民主的本质特征，是现代民主政治的必然要求，也是有效实施党内法规的内生动力。因此，在全面从严治党背景下，参与型执行文化的培育是提升法规执行的重要内容。党员干部在执行法律法规过程中形成的参与习性和参与习惯等统称为参与型执行文化，这种文化强调党员干部自觉参与党的法律、法规的实施，基于党的利益提出建设性建议，促使党内法规的有效执行。同时执行机关要培养普通党员参与法规执行的意愿，通过公开法规信息，保证党员对法规执行的知情权。这种文化契合了党内民主的时代主题，有助于增强党内法规在党员心中的认可度，促进党内法规执行和管党治党目标实现。

（三）创新型执行文化

随着市场经济的发展，不同地区、不同部门，同一地区和部门里不同的党员需求在不断变化，党内法规在执行中若不考虑这些变化，不能因时因地进行党内法规执行，就会丧失党员的支持。然而，传统党内法规执行文化中，执行主体在法规执行中思想保守和僵化，执行方式缺乏活力和弹性，不适应全面从严治党的复杂环境。因此，在全面从严治党时代主题下应构建创新型执行文化，将创新思维作为法规执行中的主导思维，直面法规执行中存在问题，并寻求创新性的解决办法，发扬开拓创新精神，推进党内治理创新，强化党内法规的执行。

（四）服务型执行文化

服务型执行文化要求党员干部要树立公仆意识，强化服务理念。培育这种文化，是克服法规执行过程中的自利型和官僚主义执行文化，是适应全面深化改革中提高党的执政能力在思想上的体现和要求，这也是加强党内法规执行的保障。在全面从严治党背景下，党内法规执行中应把党员对党内法规执行满意度为评价标准，减少党员在执行党的法律法规中的阻力。具体而言，执行机关在党内法规执行过程中要自觉培养服务性执行理念、价值和态度。法规执行的绩效最终由党员来评判。同时要摒弃传统僵化保守的执行思维，采用灵活而创新的服务方式，把以人为本的发展理念融入党内法规实施的全过程，为党员提供快捷优质的服务。

四、全面从严治党背景下党内法规执行文化的培育

（一）宏观上要重塑党内法规执行理念

理念是价值的先导，执行理念通过引导执行中的信念、价值观和心态等影响执行行为，是党内法规执行文化培育的重点所在，贯穿党的法律法规执行的方方面面。

1.凝聚党员干部的信念。凝聚信念就是增强党员干部对法规执行意义、程序和内容等方面了解，在党员干部中就党内法规的执行形成共识，促进法律法规的良好执行。一方面，根据善良和正义的原则，以问题为导向，制定高质量的法规制度。另一方面，确保执行主体的思想和行为符合党的意志，以人民群众根本利益作为党内法规执行的出发点，动员广大人民群众参与法律法规的执行，为党内法规执行提供充足的社会推动力。同时在一定的时间内，实现党内法规的预期目标，表明党内法规执行的实际效果，增强普通党员对党内规章制度实施的信心。

2.培育党员干部的价值观。“执行价值观是一种系统化、相对稳定的价值结构体系和价值评价体系。它通过支配执行主体而对党内法规执行活动产生影响，是执行主体行为的出发点和归属。”[10]在全面从严治党时代主题下，要培养与新时代要求相契合的执行价值观，一方面，既要树立以人为本的实施价值，培育公仆意识，把社会主义核心价值观作为法律法规实施的指导方针，又要树立法律观念和法规意识，通过法律的权威性将法治理念融入执行主体的血液中，推进党内法律法规的规范化和程序化实施。另一方面，在党的法律、法规的实施过程中，党员和干部应当更加注意自己的言行，党员干部应当接受普通党员的监督，通过内部自律和外部促进形成良好的参与环境。

3.调整党员干部的心态。在全面从严治党背景之下，由于环境、人员和技术等因素的影响，党内法规执行“梗阻”在所难免，这就要求党员干部积极调整心态，履行党内法规的执行义务。以问责监督为导向，督促党员干部履责尽责，在尽责过程中端正态度。在激励措施的指导下，在执行法规绩效奖励前提下充分调动他们的热情和创新，激发创新精神，以转变其执行心理。同时，通过良好的党内政治文化，培养执行主体的进取精神。因为在良好的党内政治文化涵养下，执行主体对党内法规执行有高度认同，只有认识法规执行的必要性和认同法规执行的重要性，才会积极执行党内法规，负责执行党的规章制度。

（二）中观上要完善党内法规执行机制

“执行制度作为执行力文化的外在表现，通过调节主体的行为和习惯，制约和主导执行力文化的发展和变迁。”[11]在全面从严治党背景之下，通过完善机制，有效规范党内法律法规的执行。

1.强化法规执行的透明度。由于传统执行文化的保守性和封闭性的影响，党员干部在执行法规中缺乏主动公开的意识，影响了党内法规的公信度。在全面从严治党的背景下，有必要向党员披露党的法律、法规的执行情况。在保证普通党员对法规执行的知情权的同时，加大法规执行的监督力度，为执行法规创造适当的民主环境。要注意两点：一方面，执行主体将党内法规执行所依据党章、法规等公布于众，并将法规执行的时间、过程和结果等整理成文字材料，并及时对外公布。另一方面，普通党员有权了解党的法律、法规的执行情况，如果法规执行主体故意隐瞒信息，党员可以向纪委提起申述，让监督主体加以严惩，确保党的法律法规在阳光下得到贯彻执行。

2.健全法规执行的监督检查机制。构建科学合理而运转有效的监督机制，需要从两方面着手。一方面，强化纪委的监督职能，保证其工作检查的独立性。为保证纪委监督的独立性，应避免其与其他机构相互牵扯，实现监督权威性，整顿事后监督，减少事前监督，实行惩罚性监督、轻程序性监督。另一方面，协调多元监督主体，实现监督力量整合。当前，不同监督主体之间缺乏协调配合以及必要的整合，执行监督之时存在“监督盲区”，导致执行监督低效。因此，由纪委牵头，指导、规范和协调不同的监督主体，对不同监督资源进行必要的整合，使得党内法规执行朝着既定目标前进。

3.优化法规执行的评估机制。创新党内法规执行评估体系，是破除自利型和僵化型执行文化的制约、提高党内法律法规执行效果的有效途径。首先，建立党内法律法规执行情况评价制度。通过指标体系将党内法规执行行为进行量化测评，直观展现党内法规执行具体情况，进而提升党员干部执行法规的效率。其次，建立党员干部执行法规的信用体系。通过信用体系使广大党员干部意识到：遵守法律法规要讲诚信，执行法规要讲诚信。通过信用来强化党员干部执行意识，提升其执行动力。再次，建立党员干部个人激励机制。打破传统意义上对党内法规执行的考核，重点考核党员干部执行法规的情况，通过培训、晋升和薪酬待遇等措施的激励，激发普通党员主动学习、善于执行法规的热情。

（三）微观上要提升党内法规执行主体素质

“党内法规执行主体的能力和素质是党内法规执行力提升的基础，同时也是影响执行力文化的传播和发展的主要因素”[12]。当下，随着党的战略布局的深化，党内法规执行主体的个人能力和修养有了很大提高。法规执行主体的参与型、法治型和创新型思维得到强化。但是，由于教育、培训、管理等制度方面的不完善，党员干部在执行法规的过程中存在执行意识不强和执行能力不足等方面问题，阻碍了执行文化的塑造。因此，在新时代背景下，应强化党员干部教育和培训，提高其执行法规的能力和素质。

1.提升法规执行主体的意识和能力。意识是前提，能力是保障，执行主体只有具备了执行法规的强烈意识和强大能力，才能确保党内法规落到实处。执行主体的意识和能力既有先天的赋予，更需要后天特别是在执行法规实践过程中来培养。比如通过有组织开展党内法规知识竞赛，培养执行主体的学习党内法规的意识；通过大力宣传党内法规知识，对党内法规执行效果进行赏罚，培养执行主体执行法规能力；通过组织执行主体培训，提高主体执行法规的技能；同时对这些宣传、培训等进行必要监督，最终促使党内法规执行主体的意识和能力的提升。

2.构建法规执行主体的学习体系。法规执行主体在面对错综复杂的执行环境时，其知识体系可能不适应新的发展要求，因此执行主体需要不断学习以适应新的执法环境，提高其执行法规的能力和效率。学习体系是一种科学化和系统化的学习制度，包括学习小组构建、学习评价机制等。科学合理的学习体系有助于提高执行主体的理论水平，丰富执行主体的知识结构，提高执行主体的执行能力。比如《中国共产党党内问责条例》出台后，通过体系化和系统化的学习，执行主体可以深刻把握条例出台的时代背景、主要内容和时代价值，新修订的条例与旧版的条例有何区别等问题，为有效执行条例奠定基础。

3.完善法规执行主体的管理机制。在对法规执行主体的管理机制中，最重要的是激励机制和责任机制，如何平衡好二者关系，是管理好执行主体的关键。要通过科学合理的绩效评估方法对执行主体执行法规情况进行评判，对于严格依规行事取得较好成绩者给予一定的奖励包括物质和精神奖励，对于违反法规行事甚至借执行法规谋取私利者则加以严惩，后果严重者要移送司法部门。只有这样才能为党内法规执行创造良好的法治环境。“先进理念和完善制度都需要高素质的人员去执行，如果缺少高素质执行人员，良好的法规制度也被束之高阁，先进执行力文化传播也会失去根基。”[13]因此，要高度重视提升执行主体能力和素质。

总之，提高党内法规执行力最关键在于构建与法律法规执行相契合的文化。“任何资源都有可能枯竭，唯有文化才能生生不息，党内法规执行力文化是党内法规执行的灵魂所在，与时代相契合的执行力文化促使执行主体在灵魂深处把提升党内法规执行力作为第一价值取向，使其成为党内法法规执行力提升的思想源泉。”[14]