功能·问题·优化：党内法规保障纪委监委合署办公研究

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

党内法规主要对党内关系和党的领导与执政关系进行调整，在合署办公条件下，纪委监委在机关性质上具备了党政双重属性，党内法规需要同时对这两对关系进行调整。因此，对于保障纪委监委合署办公，党内法规发挥了特殊性功能。今后，为保障纪委监委合署办公的效力进一步落实，需要明确党内法规在纪委监委合署办公中的具体功能、形式以及效力范围。

一、党内法规在纪委监委合署办公中的功能

“合署办公体制对权力属性的形塑作用，使纪检监察权承载了纪律检查权和国家监察权的二元属性，且纪律检查权属性对国家监察权属性有明显的吸纳倾向”[1]。因此，需要借助国家法律和党内法规，共同规范纪检监察权，而党内法规对纪委监委合署办公具有更加重要且独特的作用。

（一）引导功能

党内法规在纪委监委合署办公中的引导功能，主要是指党内法规可以通过“先行先试”推动监察法律体系完善，从而保障纪法衔接。

首先，通过引导纪检体制改革，推动纪检体制改革与监察体制改革同步进行，从而推动监察立法。理论上，改革与立法关系的调整路径主要有两种：一是先立法，后改革；二是先改革，后立法。监察体制改革选择了后者，采取“先试点，后立法”的方式调整与监察立法之间的关系。此举虽然有利于确保监察立法的科学性，但无法在法律法规层面对监察体制改革提供引导。然而，中国特色社会主义法治体系既包括国家法律，也包含党内法规，这既是中国特色社会主义法治体系的特别之处，也是其优势所在。“对那些属于国家法律调整范围，需要在公权力系统或全社会适用的事项，如果暂时不具备制定配套法律的客观条件，可以通过制定党内法规‘先行先试’。”[2]纪委与监委合署办公，二者办案程序具有相似性，可以通过制定相关党内法规规范纪委工作，从而引导监察体制改革。实践中，2017年中纪委制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则（试行）》）不仅对纪委监督执纪工作进行了程序性规范，而且对监察法立法起到了“先行先试”作用。

其次，通过引导监察法落实，健全监察法律体系。监察法的落实与监察法律体系的健全包含两大任务：一是修改和废止与监察体制改革精神不相符的法律法规，二是制定监察法的配套性法律。在清理和制定两方面，党内法规都发挥了引导功能：在清理工作方面，2018年6月，中纪委印发《中共中央纪委关于废止涉党和国家机构改革党内法规和文件的决定》，决定废止《关于加强和改进行政监察工作的意见》《关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》等涉及党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革的中纪委党内法规及文件51件，该举措是中共中央党内法规和规范性文件第二次集中清理工作的子环节，是推动纪法衔接的重要步骤，有利于为监察法的落实清除障碍；在制定工作方面，相较于国家法律，党内法规具有“于事简便，于法周延”的优势，党内法规先行有利于提高制度的输出效率[3]。2019年1月，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》），以中央党内法规的形式对纪委执纪与监委执法进行规范，有利于引导“监察程序法”的制定与出台。

（二）规范功能

党内法规在纪委监委合署办公中的规范功能，主要是指党内法规通过明确党委、纪委与监委在合署办公中的作用，推动合署办公效用最大化。

首先，规范党对纪委监委合署办公的领导。纪委与监委属于监督专责机关，分别致力于党内监督和国家监察，而反腐倡廉建设属于政治性领域，根据政治性强弱，党的领导所采取的组织形式有所不同，合署办公介于设置党组及合并之间，党通过合署办公加强对纪委监委的领导，党组织决策事项扩大至中观层面[4]。因此，党内法规对规范纪委监委合署办公涉及宏观和中观两个层面：在宏观层面，2017年制定的《中国共产党机关条例（试行）》明确了合并设立或者合署办公的单位仍由党委主管，为党委领导纪委监委合署办公提供了原则性规定。在中观层面，党委对纪委监委合署办公的领导主要体现在《规则》中，包含结果领导和过程领导两方面内容：在结果领导方面，《规则》规定党委应当定期听取和审议同级纪委监委的工作报告；在过程领导方面，《规则》明确对于初步核实情况、立案审查调查决定、党纪政务处分的作出等重要事项，应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告。

其次，规范纪委监委在合署办公中的作用。一方面，规范纪委在合署办公中的政治性功能。根据《中国共产党党组工作条例》规定，与党的机关合并或合署办公的单位一般不设党组，因此纪委与监委不设党组。党组的职责之一是贯彻党中央及上级党组织的决策部署，而《规则》第六条明确“中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项”[5]。可见，虽然纪委与监委不设党组，但是纪委承担了党组的部分政治性功能。另一方面，规范纪委监委职责在合署办公中的落实。纪委的职责是监督执纪问责，监委的职责是监督调查处置，二者职责的落实体现在各个办案程序。监察法对监委监察程序，如线索处置、初步核实、立案等办案环节进行了原则性规范。基于纪法衔接原则，《规则》对纪委监委监督检查、线索处置、初步核实、审查调查等内容进行了更为细致详尽的程序性规范。此外，中纪委和国家监委联合印发《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》，“对中央纪委国家监委监督检查和审查调查工作中立案、交办案件和指定管辖以及结案等相关程序”[6]以及纪委监委手段措施进行了规范。

（三）控制功能

党内法规在纪委监委合署办公中的控制功能，是指党内法规可以从控权角度防止纪检监察权膨胀。

首先，控制纪检监察干部的纪检监察行为。党内法规的作用对象之一是全体党员，各地在将行政监察部门、预防腐败局及人民检察院反贪污贿赂、反渎职侵权以及预防职务犯罪部门相关人员转隶到监委的过程中，采取了“先入职，后入党”的方式，因此，纪检监察干部都具有党员身份，属于党内法规的作用对象。同时，纪检监察干部不是普通党员，是行使纪检监察权的党员干部，“添一个身份则多一份规矩”[7]，受到《规则》对纪检监察干部行为的约束。一方面，强调从引导角度加强纪检监察机关的党建工作，以加强党的政治建设、组织建设、思想建设、作风建设，引导纪检监察干部发挥表率作用；另一方面，从规避角度在纪检监察机关内部构建登记备案制度、回避制度、保密制度，防止纪检监察干部干预案件、泄露审查调查工作情况，从正向引导与反向约束两方面打造纪检监察铁军。

其次，控制纪检监察机关的纪检监察活动。党内法规的作用对象除全体党员，还包括各级党组织。纪委与监委合署办公，纪检监察机关具备党政双重属性，党内法规对其的约束主要采取两种形式：一是通过党政联合制定党内法规，对纪检监察机关的纪检监察活动进行约束。目前，对纪检监察机关活动进行约束的这类党内法规主要由中央纪委与国家监委联合印发，如《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》。在位阶上，此类党内法规属于中纪委党内法规，是中纪委和国家监委针对纪检监察工作中亟须解决的问题而制定的，有利于纪检监察机关进行自我约束。二是由单纯的党的中央组织制定中央党内法规，对纪检监察机关的纪检监察活动进行约束，如《规则》是由中共中央办公厅印发的对纪委执纪与监委执法程序进行规范的中央党内法规，有利于加强党对纪检监察工作的领导。

二、党内法规保障纪委监委合署办公的问题

虽然党内法规在纪委监委合署办公中发挥着引导功能、规范功能和控制功能，但是由于纪委监委合署办公的实践较为薄弱，保障纪委监委合署办公的党内法规还存在形式选择标准不明确、效力空间呈扩展状态以及党内法规转化体制机制不完善等问题。

（一）党内法规形式选择标准不明确

如前所述，按照制定主体是否包含非党组织，目前探索了两种形式的党内法规对纪委监委合署办公进行保障，一种是中央党内法规，一种是中央纪委与国家监委联合制定的党内法规，但是对于两种形式党内法规的选择标准不明确。

首先，选择中央党内法规保障纪委监委合署办公的标准存在宽泛性。目前，对纪委监委合署办公进行规范的中央党内法规主要是《规则》。《规则》的前身是《规则（试行）》，《规则（试行）》是中纪委颁布的党内法规，主要规范纪委的监督执纪工作，而纪委与监委合署办公，二者办案程序高度一致，可以对《规则（试行）》进行修订，用以规范纪委执纪与监委执法，有两条路径可以选择：一是制定中央党内法规，二是由中央纪委国家监委联合制定党内法规。《规则（试行）》的修订选择了前者，体现了党中央对纪检监察工作的重视。然而，《规则》于2019年1月审议通过，《党内法规制定条例》于2019年8月进行修订，《规则（试行）》的修订所依据的是2012年版《党内法规制定条例》，根据2012年版《党内法规制定条例》，有六大事项应当由中央党内法规规定：（1）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；（2）党的各级组织的产生、组成和职权；（3）党员义务和权利方面的基本制度；（4）党的各方面工作的基本制度；（5）涉及党的重大问题的事项；（6）其他应当由中央党内法规规定的事项。其中，纪检监察机关监督执纪工作属于第六类事项[8]。然而，“应当由中央党内法规规定的事项”这一标准具有宽泛性：一方面，“应当”与“必须”不同，其强制性及命令性较弱，使得这一标准有被滥用的可能；另一方面，缺乏对应当由中央党内法规进行规范事项的解释说明，使得这一标准的使用缺乏相关界定。

其次，由中央纪委国家监委联合制定党内法规缺乏相关依据。党政机关联合制定党内法规，是党在实践中探索出的符合中国国情的、具有中国特色的特殊党内法规形式，有利于节约立法成本，优化党政关系。然而，在理论层面缺乏相关立规依据。一方面，《党内法规制定条例》作为党内法规的“立法法”，仅规定了两类联合制定党内法规的形式，一是两个以上部委联合制定，二是涉及政府职权范围的，可以由党政联合制定，两种形式均未将国家监委纳入联合制定党内法规的主体范畴。其配套性规定《党内法规和规范性文件备案规定》也只规范了多个党组织联合制定的党内法规和规范性文件的报备主体，二者都没有规定联合发布的党内法规和规范性文件的具体内涵，也没有规定具体的制定过程。另一方面，这类党内法规的制定依托《党政机关公文处理工作条例》，该条例第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”[9]然而此条例是由中共中央办公厅和国务院办公厅印发的，用以规范党组织和国家行政机关公文处理工作，纪委监委联合制定的党内法规发文字号由此条例进行规范存在两大问题：一是党政机关联合制定的党内法规与党政机关公文有着本质区别，党内法规是依规治党的重要制度保障，公文只是一种具有特定效力和规范体式的文书；二是监委属于与“一府两院”平行的国家机构，不隶属于行政机关，不应适用于规范党组织和行政机关公文工作的规定。

（二）党内法规效力空间呈扩展状态

无论是中央党内法规还是中央纪委国家监委联合制定的党内法规，其调整范围都涉及监委这一非党组织的工作，与国家法律对监委工作调整的范围形成交叉空间，党内法规的效力空间范围在这一交叉空间中呈扩展状态。

首先，中央党内法规在交叉空间中呈现扩展状态。目前，保障纪委监委合署办公的中央党内法规主要是《规则》，其扩展状态主要表现在两方面：一方面，在标题与内容层面，呈现内容范围大于标题范围的扩展状态。《规则》标题中的主体是单一主体，即党的纪律检查机关，而文本第一条明确该规则的作用是规范纪检监察机关监督执纪工作，整体规范的是双主体，即纪检监察机关。另一方面，在理论与实际层面，呈现实际执行主体与规范对象范围较大的扩展状态。理论上，在纪委监委合署办公领域，中央党内法规的效力空间除调整党委与纪委之间的党内关系，还应当调整党委与监委以及纪委与监委之间的党的领导与执政关系，而《规则》的效力空间在执行过程中远大于此。在执行主体方面，除理论上的纪检监察机关，还包括巡视巡察工作机构、审计机关、行政执法机关、司法机关等单位，如《规则》第二十条第二款规定：“巡视巡察工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位发现涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关案件监督管理部门统一办理。”[10]在规范对象方面，除理论层面的全体党员，还包括监委的监督对象，即所有行使公权力的公职人员，不具有党员身份的公职人员也被纳入规范对象范围。

其次，中央纪委国家监委联合制定的党内法规在交叉空间中呈现扩展状态。在理论层面，中央纪委国家监委联合制定的党内法规属于中纪委党内法规，其位阶低于中央党内法规，位阶越低，党内法规内容越具体，党内法规制定效率越高。单就制定层面的审议环节而言，列入全国人大常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。规范纪委监委合署办公的纯粹中央党内法规由中纪委起草，可制定为条例、规定、办法、工作、细则，根据《党内法规制定条例》，一般由中央政治局会议、中央政治局常委会会议审批，或者可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。而中央纪委与国家监委联合制定的党内法规由于在位阶上属于中纪委党内法规，只需要经中纪委审议批准。可见，在交叉空间中存在的监察法律、中央党内法规和中央纪委国家监委联合制定党内法规三种形式，后者的制定环节最为简便，因而实践中会更倾向选择后者规范纪委监委合署办公。

（三）党内法规转化体制机制不完善

由于保障纪委监委合署办公的党内法规具有“先行先试”作用，并且呈现扩展状态，因此党内法规转化问题随之而来，对这一问题的解决尤为迫切。

首先，在转化内容上，面临是否应当转化以及转化内容如何选择的问题。在党内法规是否应当转化为国家法律的问题上，学术界有较为丰富的认识。侯嘉斌认为，当党内法规的作用范围不仅限于党组织和党员时，党内法规应当转化为国家法律[11]。而《规则（试行）》是规范党的纪律检查机关的党内法规，其作用范围仅限于调整党内关系，但是却对监察法立法起到了“先行先试”作用，部分内容转化为了国家法律。依照此逻辑，会产生保障纪委办案的党内法规，如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及《党的纪律检查机关案件审理工作条例》，未来是否也应当转化为国家法律的问题。姜明安认为规范监督、问责类党内法规应当转化为国家法律[12]。由于纪委与监委均属于监督机关，保障纪委监委合署办公的党内法规均有保障监督的作用，因此应当转化为国家法律。但是，由于保障纪委监委合署办公的党内法规较多涉及纪委监委共同作用的领域，如线索处置、案件审理等，而国家法律不能对党组织作出具体规范，若将此类党内法规全部转化为国家法律，则会产生国家法律与党内法规规范的重复，从而造成制度浪费。因此，在肯定此类党内法规应当转化为国家法律的同时，面临转化内容如何选择的问题。

其次，在转化主体上，对转化主体的制度保障体系不完善。党内法规作为党的主张，在向国家法律转化的过程中，除党委依规向立法机关提出立法主张外，还须有立法提案权的主体提出法律案，因此党内法规的转化主体包含立法主张的提出主体与立法提案主体。在立法主张提出主体方面，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》规范了党委在提出立法主张方面的作用。但是，“监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总”[13]，因此，对于保障纪委监委合署办公的党内法规转化为国家法律，面临中纪委是否可以提出立法主张的问题。在立法提案主体方面，立法法没有规定国家监委提起法律案的权限。目前，法律案提议主体主要包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及全国人大各专门委员会，国家监委不在此列。但是，在实践层面，十三届全国人大常委会立法规划中“政务处分法”和“监察官法”提出审议机关或牵头起草单位是国家监委，呈现理论与实践的不协调。同时，按照目前的宪法安排，监委是与“一府两院”平行的国家机构，国务院与“两高”具有立法提案权而国家监委没有，一定程度上影响了保障纪委监委合署办公的党内法规向监察法律转化。

三、纪委监委合署办公党内法规体系的优化

党内法规在纪委监委合署办公领域发挥了重要作用，要从完善党内法规制定依据、强化对党内法规执行的监督以及健全党内法规国家法律转化机制等方面着手，进一步优化纪委监委合署办公党内法规体系。

（一）完善党内法规制定依据

前已论及，保障纪委监委合署办公的党内法规主要有中央党内法规和中央纪委国家监委联合制定的中纪委党内法规两种形式。前者之所以能够规范监委办公，是因为党的领导和执政地位，按照柯华庆的观点，此类党内法规属于党导法规，即有权主体依据一定的权限和程序制定的调整党的对外领导关系的规范性文件[14]；后者能规范监委办公，是因为制定主体包含国家监委，属于监委的自我规范。可见，按照党内法规调整范围，可分为党内法规和党导法规，按照党内法规制定主体的性质，可分为有权党组织单独制定和党政联合制定，后者均属于党导法规。而《党内法规制定条例》中关于党内法规制定主体范畴的认识仍待进一步深化，一方面，在党内法规的定义方面，党内法规制定主体的性质依然为有党内法规制定权的党组织；另一方面，在具体制定环节，虽然规定了可以由多个党组织部门联合制定或党政联合制定，但是联合制定的主体范畴不包含国家监委。需要对党内法规的定义进行解释，明确其外延主体范畴，将国家监委纳入这一范畴，强调“党导法规”在党内法规体系中的地位及作用。除此之外，还需进一步解释中央党内法规的调整范围，明晰纪委监委合署办公的哪些具体内容应当由中央党内法规规定，哪些内容应当由中纪委与国家监委联合制定。

（二）健全纪委监委合署办公党内法规内容体系

一方面，缺乏纪委监委合署办公的党内法规依据。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》规定三个试点地区的纪委与监委合署办公，党的十九大报告规定将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，《关于深化党和国家机构改革方案》规定中纪委与国家监委合署办公，三个文件在性质上均属于党内规范性文件，而不属于党内法规。另一方面，关于纪委监委合署办公的党内法规内容体系还不完善。目前，关于纪委监委合署办公的党内法规主要有《规则》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，前三个党内法规主要规范了办案程序及措施，最后一个党内法规则规范了中纪委国家监委派驻纪检监察组的领导体制、职责等内容，而关于纪委监委内设机构的构建及职能的规定并不健全，只有《规则》对监督检查室、审查调查室、党风政风监督室、信访室、案件监督管理室的职责进行了明确，办公厅、宣传部等内设机构的设置及职能配置的相关规定处于缺位状态。结合上述两大问题，应当由中央纪委和国家监委联合制定《纪检监察机关组织机构设置及职能配置的相关规定》，一方面在党内法规层面上规定各级纪委与监委合署办公；另一方面在内容上对纪委监委的组织机构设置进行规范，并赋予每一机构明确的职能。

（三）强化对纪委监委合署办公党内法规执行的监督

根据党章规定，各级纪委的主要任务包括维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，可见纪委是党内法规执行情况的监督机关。然而，保障纪委监委合署办公的党内法规是对纪委监委工作进行规范的党内法规，纪委处于自执行、自监督的地位，对其执规情况进行监督的主要是同级党委以及上级党委。对监委执规情况进行监督的主体只能是党的组织，不能是人大，而纪委监委合署办公党内法规是对纪委监委需要共同遵守的事宜的规定，纪委对监委执规情况的监督属于自我监督，监督效果难以确保。因此，对监委执规情况进行监督的也主要是同级党委及上级党委。强化党委对纪委监委执规情况的监督，有利于确保纪委监委科学合理用规执规，从而有效防止党内法规效力空间扩展。一方面，加强同级党委对纪委监委执规的监督，除《规则》规定的定期听取纪委监委工作报告外，可以增加党委定期听取纪委监委执规情况专项工作报告的内容，从而强化纪检监察干部及纪检监察组织的科学执规意识；另一方面，加强上级党委对纪委监委执规的监督，鉴于巡视工作领导小组办公室设在纪委监委内部并由纪委书记担任组长，对纪委监委执规情况的监督效果难以充分彰显，因此可以由上级党委成立专项工作小组对纪委监委执规情况进行监督。

（四）健全纪委监委合署办公党内法规转化机制

由于保障纪委监委合署办公的党内法规对于监察法律的完善具有“先行先试”作用，因此应当及时将经实践检验的应当转化为国家法律的党内法规内容进行转化。第一，进一步规范转化主体。由于中纪委拥有立规权限且保障纪委监委合署办公的党内法规大部分由中纪委制定或起草，因而应当将中纪委纳入提出立法主张的主体范畴。另外，根据实践经验以及理论要求，应当及时修订立法法，将国家监委列入立法提案主体范围。由于中纪委和国家监委是纪委监委合署办公党内法规的执规主体，纪委监委对于哪些党内法规内容应当转化为国家法律更加了解，将中纪委纳入立法主张的提出主体，将国家监委纳入立法提案主体，有利于在主体层面确保纪委监委合署办公党内法规向国家法律转化。第二，进一步规范转化标准。一是相关内容经实践检验是科学合理的才可以进行转化，未经实践检验或经实践检验应当作出修订的内容都应当先在党内法规层面进行修订和检验后再进行转化；二是应当由国家法律规定而在国家法律中处于空白阶段的相关党内法规应当进行转化，尤其要注意转化内容不能涉及纪委，因为国家法律不对党内关系作出细致规范；三是转化的位阶应当适格，要区分对现有规定进行解释和制定出台新规定之间的区别，从而“选择成本最小、收益最大，能够最好体现党委意图的转化形式”[15]。