乡村振兴背景下乡村社会治理的多重维度

陈晓钦

（中共白云区委党校，贵州 贵阳 550014）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。乡村振兴，治理有效是基础。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现乡村振兴战略的基石，关系着乡村社会的发展、繁荣和稳定，关乎乡村振兴战略的前途和命运。全面实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化建设，必须不折不扣地深化乡村治理，夯实乡村治理这个根基。

一、突出“四个引领”

加强乡村社会治理，必须做好“引领”文章，在“引领”上下功夫。

（一）突出党建引领

“基层社会治理，离不开党的领导和党建工作。”［1］党建引领是我们在基层治理方面形成的宝贵经验和独特优势，是乡村社会治理的有力抓手。当前，农村基层面临党的领导作用、干部队伍能力、党组织基层治理能力弱化问题，存在着重经济轻党建、责任意识不强、落实不到位等诸多现象，这些问题严重影响基层党组织的领导力、执行力和号召力，给乡村振兴和社会治理带来了极大挑战。党建兴则事业兴，党建强则事业强。农村基层党建工作越是抓紧、抓实、抓得富有成效，就越能凝聚起乡村社会治理的磅礴之力，越能为乡村振兴和社会治理提供强而有力的政治保证，从而引领乡村社会治理朝着科学、规范、有序的方向前进。为此，要牢固树立抓党建就是抓社会治理的理念，强化村“两委”班子建设，构建“党建引领+”治理体系，实现党建引领产业发展、脱贫攻坚、环境保护、平安建设等工作，充分发挥农村基层党建在乡村社会治理中的作用，确保党的主张、决定、政策在乡村落地生根，确保党在乡村社会治理中的领导坚强有力。

（二）突出思想引领

改革开放以来，在市场经济的影响下，农民群众思想道德出现滑坡，价值认知发生改变，行为选择的趋利性愈发明显；农民群众主人翁意识和权利意识进一步增强，参与政治生活的意愿愈发明显，要求获得更多参与公共事务管理的权利。思想是行动的先导，思想问题解决了，方向和动力问题就解决了。为此，要以先进的思想和理论为指引，强化思想教育和价值引导，纠正农民群众认识偏差，让农民群众错误的、落后的思想、道德和价值观念回归正位。首先，要深入宣传学习习近平新时代中国特色社会主义思想，以习近平新时代中国特色社会主义思想指导社会治理，为乡村社会治理提供理论导航和思想指引。其次，大力加强思想道德教育，特别是要加强对广大农民社会主义核心价值观教育，解决好农民群众的道德观念、价值导向和价值认知问题，帮助农民群众树立正确的世界观、人生观和价值观；唤醒农民群众的主人翁意识和责任意识，引导农民群众由“要我参与”向“我要参与”转变。再次，着力培育良好的舆论场，增强农民群众对乡村社会治理与自身利益关联度的认知、认同，促进农民群众自觉投入到乡村社会振兴的伟大实践中去。

（三）突出村规民约引领

村规民约是村民共同认可的“公约”，具有较强的规范性和约束力，能够引领良好的民风、村风，规范乡村社会秩序，促进村民自我管理、自我约束、自我发展。从现实层面来说，村规民约对于社会治理的重要性不言而喻，但实际上却存在村规民约写在墙上喊在嘴上停在行动上的现象，流于形式化；即使施行了，其实施效果也不尽如人意。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”。全面推进乡村振兴和乡村社会治理，必须充分用好村规民约这一村级治理的重要方式和载体，发挥好村规民约的引领作用，让村规民约成为农民群众自觉的行为规范，成为乡村文明风尚建设的重要指针。一方面，要广泛听取群众意见、建议和诉求，修订完善好涉及到婚姻家庭、尊老爱幼、环境卫生、村风民俗、道德风尚、社会治安等方面的村规民约，同时与法律法规、社会主义核心价值观相结合，力争接地气、有生机、易落实，人人接受、人人遵守。另一方面，要引导农民自觉遵守，用好、执行好村规民约，真正发挥村规民约在革除陋习、发扬美德、协调关系、化解矛盾、维护秩序、弘扬正气等方面的作用，努力形成向上、向好、向善、向美的良好社会氛围，让“乡风文明、治理有效”要求在农村落地生根、开花结果。

（四）突出“榜样”示范引领

作为激发内生动力的外在诱因，“榜样”引领不可或缺。当前，许多乡村立足实际，大胆探索、勇于革新，大力开展乡村社会治理，助推乡村振兴，涌现出许多社会治理的典范和标杆。例如贵州省遵义市坚持“两条腿”走路，一手抓物质文明一手抓精神文明，不断加强基层组织建设，推进乡村社会有效治理，社会治理工作成效突出。在2019年全国乡村治理示范镇和示范村认定中，遵义市共有1镇11村上榜，成为全国乡村社会治理的优秀样板，为贵州省乡村社会治理树立了标杆。“榜样”是一面旗帜，能够指引前进方向；“榜样”是一面镜子，能够看清自己的不足。真实的、鲜活的“榜样”最具有感染力、号召力，能够激发向先进学习、向先进看齐的社会活力，营造比学赶超的社会氛围；能够唤醒落后乡村农民群众自我觉醒意识，引领“落后者”向“先进者”看齐，从而“见贤思齐”，砥砺自身，不断追赶，不断超越。“榜样”的力量是无穷的。要大力宣传乡村治理示范村、镇的先进经验和做法，弘扬主旋律，传播正能量，在全社会树立正确的目标导向。乡村治理落后者要积极向乡村社会治理效果良好的先进示范乡村学习，学习先进示范乡村的做法、方式，汲取先进示范乡村社会治理的好经验；同时，要对照“榜样”查问题，对标“先进”找差距，立足自身补不足，促进自我反思、自我警醒，实现自我追赶、自我超越。

二、实现“四个转变”

社会治理是一个随着经济发展、社会进步而不断变化的动态的过程。面对新情况、新形势、新变化，社会治理需要因时而动、因势而变，努力实现“四个转变”。

（一）治理主体由一元化向多元化转变

强调政府的单一主体作用是我国社会管理的一个明显特征，也是其存在的一个弊端。长期以来，我国社会管理主体一元化色彩浓烈，政府在社会管理中处于绝对主导地位，其他社会主体参与不足，作用发挥有限，难以奏响社会治理“大合唱”。“尽管我国开始尝试将其他社会治理主体纳入社会治理体系，但长期以来的全能政府惯性还是让我国的社会治理呈现出行政化与单一化的特征，政府在社会治理中依然占据绝对支配地位”。［2］治理主体的一元化“恶化”了其他治理主体的生存环境，不利于其他治理主体的成长，阻碍了社会治理主体多元化发展，导致当前社会治理出现诸多困境。党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，坚持党委领导、政府主导，推动社会各方面力量参与社会治理。只有调动社会各方力量，集聚社会各方资源，才能形成“众人划桨开大船”的磅礴之力，筑牢共建共治的社会治理格局之基。一方面，必须坚持党委领导、政府主导，转变政府职能，改变基层政府统包统揽的局面，做到不越位、不错位、不缺位；另一方面要积极创造条件，拓宽参与渠道，健全参与机制，动员农民专业合作社、社会组织、乡村精英和农民群众参与乡村社会治理，构建政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动格局，形成乡村社会治理人人参与、共建共治、共同助推的合力。

（二）治理格局由“自上而下”向“上下互动”转变

传统社会管理强调“自上而下”实施社会管理，过度突出政府的主体地位和主导作用，在管理方式上重管控轻协商、重“上”轻“下”，即使政府和其他社会主体之间也有互动、协商与合作，但在很大程度上也是以单向为主。与社会管理不同，社会治理是一个“上”“下”互动、协作共治的过程。在社会治理中，“上”和“下”是内在统一、相辅相成的，二者紧密联系、不可分割。“上”居于领导和统筹地位，没有“上”的领导和统筹，乡村社会治理就会失去核心和方向；“下”发挥参与和辅助作用，没有“下”的协同合作，乡村社会治理就缺乏众人智慧和有力臂膀。只有“上”“下”协同互动、互为一体，既突出政府的主体地位和“大脑”作用，又激发农民群众的主体能量，做到治理为了群众、治理依靠群众，乡村社会治理才能取得良好的成效。因此，要坚决打破基层社会治理‘自上而下’的线型治理模式，形成“上”“下”联动、合作共为的治理格局。政府既要加强顶层设计，科学谋划，扮演好乡村社会治理组织者、推动者和实施者角色，在乡村社会治理中不缺位、不越位，也要与农民群众“对话”“喊话”，加强与其他社会治理主体互动、交流，倾听农民专业合作社、农业协会、社会组织、农民群众等治理主体的意见和建议，集聚各方力量、汇聚多方智慧，科学决策、精准施策，推动乡村社会治理效果最优化、作用最大化。

（三）治理手段由单一化向多样化转变

当前，乡村社会发展既面临乡村振兴战略伟大机遇，也面临矛盾多发、利益分配不平衡等多种挑战，传统的单一的政府治理方式已难以适应新情况、新要求。整体来看，我国传统社会治理强调以行政手段为主，依靠行政手段对社会进行管理；而行政手段的强制性具有一定的弊端，在日益复杂的治理环境面前，其实施效果大打折扣，无法达到既治标又治本的终极目的。提升社会治理水平和能力，需要深刻把握社会环境的复杂性和农民群众利益需求的多样性，充分运用科学的治理手段，与时俱进，因时、因势而变。经济、法律、教育，对话、沟通、协商等办法是新时期社会治理的有效手段，具有行政手段所不具有的优势和功效，能够弥补行政手段的不足，在规范社会行为、调节社会关系、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面具有行政手段无法替代的作用。乡村社会治理，既需要强化行政硬约束，也需要发挥软力量的作用，二者有效结合、相辅相成，乡村社会治理才能达到良治、善治的目标。

（四）治理模式由封闭式向开放式转变

“传统乡村结构是由国家运用强制性权力编织的封闭系统，乡村内部和外部形成‘围城’，内外人员无法自由流通。”［3］国家利用行政权力强制性地造成自然村落隔离，形成乡村结构人为的“封闭”空间和“内”“外”治理区域，进而导致乡村在治理模式上处于高度封闭和排他状态。封闭化的治理模式使得治理思维和治理理念固化、僵化，使得乡村社会治理缺乏外力和活力，无法改变乡村社会治理存在的痼疾，也无法为乡村治理输入新鲜血液。乡村社会治理，要打破固化、封闭的治理理念和模式，形成“内”“外”互通、联动新局面，推动“内”“外”共同做功、协作发力。要紧跟生活环境的变迁和公共生活空间开放性的新要求，敞开乡村社会治理封闭的“大门”，破除乡村治理的行政壁垒，科学、规范、有效地引入外界治理力量、要素和资源，让外界人、财、物“为我所用”，进而提升乡村社会治理活力和效能。破除乡村社会治理无形之“墙”，构建“内”“外”联动、共商共建共治治理格局，是实现乡村社会治理由封闭向开放转变的必然要求。

三、健全“四个机制”

乡村社会是矛盾和利益的多发地，是集聚社会问题、引发社会风险的重要触发点。在乡村社会治理工作中，要建立健全乡村社会治理机制，畅通诉求表达渠道，强化风险防控，加强监督管理，确保乡村社会治理的有效性。

（一）健全利益诉求表达机制

“利益是人类社会活动相互联系的纽带，追求利益是人类一切社会活动的动因，而利益的争取和实现离不开一定的过程，利益表达就是这个过程中的重要环节。”［4］表达权是公民基本的政治权利，合理地表达个人利益诉求是反映民意，维护自身合法权益，维护社会和谐稳定的重要途径。在乡村社会治理中，如果表达渠道堵塞，农民群众的利益诉求得不到合理的倾诉，就会进一步积累和激化矛盾，增加不稳定因素，增大社会治理难度。健全的利益诉求表达机制、畅通的利益诉求表达渠道，有助于科学、民主制定公共政策、协调社会关系、完善社会治理、有效预防和化解社会矛盾。要畅通利益诉求表达渠道，打开对话窗口，搭建沟通桥梁，通过民意调查、对话、协商、谈判、听证会等形式倾听社情民意，知悉群众想法，保持同群众的密切联系，引导广大农民群众理性、合法地表达意愿、意见，切实解决农民群众最关心、反映最强烈的问题，让农民群众顺心，让农民群众满意。

（二）健全社会风险防控化解机制

“预防社会稳定的风险，是社会治理中的基础性工作”。［5］社会风险威胁社会稳定和社会秩序，更有可能导致社会危机的爆发。乡村社会是爆发社会风险的一个重要源头，及时防范和化解乡村社会风险，把社会风险消灭在萌芽状态，最终避免社会问题和矛盾的扩大化，就成为乡村社会有效治理的重要工作。随着农村经济体制改革和社会转型，社会潜藏的问题和矛盾日益增多，风险进一步加大，一旦社会风险演变为社会危机，其对社会秩序和社会稳定的危害是不言而喻的。为此，要积极构建社会风险舆情汇集预警平台，推进风险防范关口前移，形成事前预警、提早介入、前端处理，做到未雨绸缪、防患未然。加强风险预警防控现代化、信息化建设，大力推进大数据应用，及时、有效收集社会问题和矛盾的数据和信息，精准把控社会舆情，洞察社会风险动态，提前预测社会风险点，制定应对措施，进而有效防范社会矛盾、化解社会风险。充分实现农村基层社会自治，建立平等合作、对话、协商、沟通平台，拓宽农民群众参与公共事务决策、管理、监督渠道，引导农民群众有序参与农村公共事务管理，最大限度维护农民群众合法权利和权益，最大程度减少社会风险源，增强社会风险防控能力。

（三）健全监督管理机制

健全的监督管理机制是乡村社会治理机制的重要组成部分，是乡村治理有效的重要保障。当前乡村社会治理问题之所以存在、治理有效性不高，与监督管理机制不健全有着很大关系。借助村级组织、社会组织和团体、行业协会、农民群众和社会舆论多方力量，打造全方位、立体化的监督体系，可以有效凝聚监督力量、规范社会行为、稳定社会秩序，推动乡村社会治理向良性轨道运行。健全乡村社会监管机制，首先要强化教育，加强自我监督。基层组织部门和村两委要在监督方面抓实抓细抓紧，形成长效机制，做到监管常态化。其次，要构建监督网络，打造全方位监督体系。努力形成职能部门、农民群众、农业协会、农民专业合作社、社会机构团体等多方力量构成的监督网络，把监督工作贯穿到乡村社会治理全过程，确保乡村社会治理健康、有序。再次，要运用现代信息技术，发挥大数据的作用。大数据技术能够实现对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，为社会治理科学决策和准确预判提供有效依据，能够促进社会治理智能化，提升社会治理层次和水平。

（四）健全市场机制

农民群众的社会需求具有多样化和个性化特点，基层政府的有限职能和服务无法满足农民群众的现实需求。推动乡村社会治理与市场相衔接，实现社会治理社会化和公共服务市场化，已成为一种发展趋势。因此，政府必须纠正认识偏差，调整与社会的关系，转变服务方式，整合社会资源，引入市场要素，通过购买服务和招投标等方式将可以由市场和社会承担的事务交给企业部门和社会组织承担，发挥企业、社会组织积极有序参与社会治理的作用，实现对乡村精细化、专业化的服务和治理。乡村社会治理引入市场机制，既能有效减轻政府负担，弥补政府在乡村社会治理上的短板和不足，又能吸纳社会资源参与乡村社会治理，实现社会治理资源配置最优化、效益最大化。动员社会资源参与乡村社会治理，发挥市场要素作用，不仅有利于推动乡村社会治理与市场经济的衔接，促进市场资源要素利用，也有利于最大限度释放政府力量，弥补政府职能存在的不足。

四、抓好“四个着力点”

乡村社会治理，必须紧紧聚焦乡村问题，牢牢把握治理的痛点和难点，做到有的放矢、靶向治疗。

（一）坚持问题导向

毋庸置疑，近年来随着农村经济改革、农业产业结构调整以及国家支农、惠农政策的完善，我国农村社会发展呈现新气息、展现新面貌。但也应看到，新农村建设的过程也是各种问题层出不穷、日益凸显的过程，例如基层民主欠缺、农村空心化、犯罪问题、不良风气盛行、拆迁安置、征地补偿、环境污染、矛盾纠纷等等。乡村社会新老问题交织重叠，使得乡村不稳定因素增加，社会治理难度风险不断加大，形势日益严峻。 “问题是时代的声音。”只有从问题入手，深入剖析问题、研究问题、解决问题，才能实现一个个目标，创造一个个奇迹。习近平总书记多次强调，“要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上”。［6］因此，要坚持问题导向，紧紧围绕为什么治理、治理什么、谁来治理、如何治理，聚焦痛点、难点，进而开展乡村社会治理。要树立问题意识，善于发现问题，勇于正视问题，有效解决问题，特别是要解决好农民群众反映强烈、与农民群众直接相关的民生、环境、教育、医疗、社会保障等切身利益问题，做到精准发力、精准施策，有的放矢、靶向“治疗”。

（二）优化公共服务供给

当前及今后一段时期，公共服务资源短缺，服务能力水平低，公共服务得不到重视，是农村公共服务存在的一个显著缺陷，也是乡村社会有效治理的障碍。尽管近几年国家加大对乡村公共服务供给，但是从现实来看，农民群众对教育、医疗、养老、社会保障、食品药品安全等方面还存在很多不满意的地方，乡村公共服务能力和水平亟待提高。优化公共服务供给，强化公共服务保障，补齐公共服务短板，对于乡村社会治理具有重要的作用和意义。政府要加大对乡村公共服务的政策性倾斜，推进城乡基本公共服务均等化。通过整合项目和资金，完善公共服务设施，提高基本公共服务的能力和水平，构建乡村公共服务供给机制体制，大力发展教育、文化、卫生等公共事业，保障农民群众享有最基本的公共服务。要加大购买社会化服务力度，通过政府与市场的联动，形成公共服务社会化大格局。不可否认，政府是公共服务的主力军，为保障人民生活、促进经济社会发展提供了有力支撑。但随着市场经济发展和乡村振兴战略的实施，单一政府供给公共服务的方式其弊端日益凸显，难以满足农民群众对公共服务多层次、多样化的需求。社会组织、独立机构、私营企业和部门能够改善乡村公共服务供给，满足农民群众最基本的公共服务需求，公共服务社会化已经成为社会治理的一个发展趋势。

（三）激发内生动力

乡村社会治理，是一项农民群众自我参与、自我革新、自我管理的社会工程，农民群众是乡村社会治理的主体。乡村社会治理，首先要用好、用活农民群众这笔宝贵资源，尊重农民群众主体地位，相信农民群众、依靠农民群众，激发农民群众的积极性、主动性、创造性，最大限度释放农民群众的活力和智慧，让农民群众的价值在乡村社会治理中得到充分显现。坚持把农民群众主体力量与乡村振兴相结合，把激发内生动力与基层社会治理相结合，发动群众，依靠群众，切实把群众优势转化为治理优势、群众活力转化为治理活力、群众资源转化为治理资源。大力增强农民群众治理能力，调动农民群众参与村级公共事务积极性，实现农民群众由被动向主动转变，由无为向有为转变；充分发挥好村民理事会、议事会等组织的作用，深化村民自治，拓宽农民群众参与渠道，完善村务公开、民主议事、民主管理、民主决策制度，保障农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，补齐农村基层民主短板，切实解决乡村社会治理主体“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题。

（四）搭建治理平台

乡村社会治理是关系到广大农民群众民生福祉的一项重大工程，是推进乡村振兴战略顺利进行的一个重要抓手。社会治理目标重在“有效”，搭建乡村社会治理平台，是实现治理有效的必不可少的条件。首先，要建好共商共治共享平台。社会治理不是“独角戏”，需要多元社会力量参与，释放社会活力，形成治理合力。通过共商共建共治，让公众、社会组织、行业协会等各方力量有序、深入地参与乡村社会治理，从群众中汲取智慧力量，最终实现社会治理既要为人民，也要依靠人民的终极目的。其次要搭好便民服务平台。加强基层便民服务平台建设，不仅能够满足农民群众政务服务需求，让农民群众少跑腿、少折腾、得实惠，也利于实现社会治理的触角前移，提升乡村社会治理效果。再次，要加强治理网格化建设。网格化管理是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于强化源头治理的生动实践，是推动社会治理精细化、精准化重要举措。推进网格化社会治理，强化乡村社会治理信息化支撑，有助于及时了解社情民意、采集治理信息、服务社区群众、化解矛盾纠纷，从而筑牢社会治理的“首道防线”，夯实乡村社会治理的第一道屏障，促进社会治理全覆盖、无盲区。