重大突发公共事件应急管理法治协同机制研究

党振兴

（甘肃省岷县人民法院，甘肃 岷县 748400）

重大突发公共事件的发生严重危及公民人身健康、财产安全和社会公共秩序，如果政府处理措施不当，损害后果会进一步恶化，有损政府公信力。把重大突发公共事件应急措施纳入法治轨道，能有效调整紧急态势下的社会关系，保障公民权利和公权力的有效行使［1］，保障人民群众的身体健康和财产安全，维护社会秩序的正常运转。

一、重大突发公共事件的特征

“重大突发公共事件”是突然爆发，已经造成或者有可能造成严重社会危害，需要立即采取处置措施的重大紧急社会事件。［2］重大突发公共事件的特征主要有：一是突发性。这类事件的发生往往没有任何征兆，或者出现的征兆不易被察觉，变化快，不受人力所左右。二是公共性。突发事件对个人权利、公共安全和社会秩序都会产生消极、负面的影响，如果不能及时采取有效防控措施，社会秩序就会出现混乱，造成更大的损失。三是严重性。重大突发公共事件对一定区域内的人和财产会造成严重损害和巨大影响，且有可能会衍生出更大的次生灾害。四是紧迫性。重大突发公共事件关系到社会、组织和个人的安危，需要采取紧急有效措施，控制事态， 降低危险、减少损失。五是全局性。此类事件涉及范围较广，牵一发而动全身，必须借助公权力紧急调度大规模的社会人力、物力密切协作才能化解危机。六是广泛的社会影响性。重大突发公共事件所产生的危害后果社会影响巨大，受到全社会，甚至全球的密切关注。七是行政决策的非程序性。重大公共事件发生后，为了实现决策的高效和处理的及时，应急管理模式启动，权力被高度集中，常规的行政权运转模式会被打破。

二、我国重大突发公共事件法律应对中存在的主要问题

（一）现有法律规定不健全，适用内容上缺乏统一性

我国现有的关于重大突发公共事件的法律法规，以2007年全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国突发公共事件应对法》为中心，前后有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等法律和规范性文件，但这些规定的部分内容冲突、层次混乱，缺乏一致性，原则性条款过多，规范性的实施细则偏少，如应急处置工作实施的各类主体身份、信息的发布、隔离制度的实施、交通的管制等都没有明确的实施步骤。缺乏特殊时期行政权运作的明确程序规范，危机处置工作的法治化未完全实现，法律保障成效有待加强。

（二）对常设性应急机构运转的相关法律规定尚未完善

虽然在2018年我国新组建了国家应急管理部，整合了部分应急管理的资源和力量，但行政法中相关法律规范尚未修改完善，应急管理部的职能尚未充分发挥。我国的应急管理工作在部门协调、府际协作、社会力量的发挥和法治化水平方面还有待改进。［3］鉴于此，只有在行政法中明确规定关于应急机构的权力行使、运行程序、经费保障等方面的内容，才能保障应急机构职能的依法行使，规范应急处置工作，有效处理重大突发公共事件。

（三）紧急状态下行政权力的授予和行使缺乏明确法律规定

在重大突发公共事件的应急处置中，我国法律虽然规定了紧急行政权力授予的相关内容，但这些原则性法律条文对授予权的具体行使机构、行政权的授予范围、行使程序等并未做出细致规定，导致在突发事件中具体的授予性权力很难实现依法有序运转。缺乏法律规范，导致民众对应急处置中的政府权力产生信任危机。

（四）公民个人权利缺乏制度保障

重大突发公共事件发生时，为了保护更多人的生命财产安全和社会有序运转，适当牺牲部分公民的个人权利符合行政法的正当程序原则。但具体实践中，公民个人权利哪些可以、哪些不可以被限制和侵犯，最低限度和实施程序如何，救济途径有哪些等基本问题，相关法律法规均缺乏明确规定，公民基本权利在应急状态下缺乏保障。

（五）民间自发救援力量缺乏法律规范和引导

新型冠状病毒爆发后，为了疫情防控，防止外来不明人员进入，有效隔断传染源头，部分地方民众采取挖路、堵国道等极端方式，一定程度上起到了防控疫情的作用，但也造成了紧急情况下车辆的无法通行，应急车辆、应急物资无法及时运输和发放，又在一定程度上引起了更大的恐慌。重灾面前，部分物资无序化捐赠，不但造成大量浪费，还加大了应急物资处置机构的运行成本，阻碍了其他应急物资的及时清点、发放。重大突发公共事件面前，民间救援力量缺乏法律规范和引导，不但实现不了“救灾”的初衷，反而会为事件的有效处置“添乱”，造成“好心办坏事”的尴尬困境。

三、重大突发公共事件防控中法律应对策略

重大突发公共事件的应对具有特殊性。第一，需要改变行政权常规管理模式，及时采取紧急措施，最大限度地降低损害后果，恢复重建。第二，特殊时期需要启动应急措施，采取特别行政措施和司法手

段应对危机，如临时性交通管制、城市管制、责令企业停产停业以及对各类违法犯罪行为从重从快予以处罚。第三，要求行政权力高度集中。权力的高度集中有利于及时调动和整合全社会各方资源，统筹协调不同部门之间的应急力量，使人、财、物发挥最大功效。第四，在重大突发公共事件下，需要公权力的适度扩张和公民个人权利的相应限制，以有效应对危机。

（一）完善法律法规

我国有关重大突发公共事件应急处置方面的法律法规大部分仅有原则性规定，没有实施细则，重大突发公共事件发生后，不能发挥出制度规范的应有作用。《中华人民共和国突发公共事件应对法》为突发公共事件的应对提供了制度支撑，但该部法律对应急措施的规定还不够完善。目前我国对危机发生后紧急状态之下行政权的行使缺乏程序方面的规定，在修改完善中应以宪法中紧急条款的规定为基点，完善突发事件应对法案，准确界定突发事件的应急程序、权力授予、行政权行使等方面的内容，以及与重大突发公共事件相关的矛盾纠纷化解、救济机制建构等，以更好地保障广大人民群众的生命健康和社会公共秩序。

（二）行政法在重大突发公共事件中的作用

1.依法保障征收征用行为的规范行使

在应对重大突发公共事件时，部分应急物资仅靠政府紧急采购无法满足庞大的社会需求，需要通过国家行政权征收征用应急处置急需的设备、设施、场地等私有财产。［4］通过行政法规范调整重大突发公共事件中政府征收征用权力的规范行使，可以有效保障征收征用行为合法有序进行，实现防控应急物资及时集中管理使用，为重大突发事件的及时应对提供物资保障。

2.充分利用行政强制隔离措施

在重大突发公共卫生事件的处置过程中， 法律明确规定公安机关、医疗机构，以及其他被授权的行政机关，有权对感染者、疑似患者或与患者有密切接触者采取强制性隔离措施，以阻却疫情传染。虽然行政强制隔离措施是紧急状态之下的特殊时段必须行使的一项行政权能，但也应当依法依规，尽量降低对公民人身权利的损害，减少权利侵犯的法益冲突，集全民之力共同应对危机事件。

3.发挥行政服务职能，优化营商环境

重大公共事件给国家、社会和个人都带来了极大损害，要加大法治保障和政策支持的作用，及时有效推进企业复工复产。在政府层面，要加强简政放权和政策支持力度，减少管制、审批事项，优化服务流程。通过税收优惠、政策贷款、减免利息、补贴成本等方式，为企业减压。厘清行政权的服务职能，优化企业营商环境，让市场重新焕发出经济活力，有序推进复工复产，为重大突发事件的应对提供强大的经济支持。

4.通过法律咨询、事件报道、司法案例宣传等形式大力开展普法教育

特殊时期，民众心理极其焦虑且脆弱，部分民众行为也会变得异常，甚至会以破坏社会秩序寻求心理平衡，这就需要加强法律宣传，通过义务的法律咨询服务，多角度的媒体应急法制宣传报道，增强规则意识，规范普通民众的行为。同时，通过突发公共事件时期的典型案例宣传，将重大突发事件防控中所出现违纪违法行为在网络、电视、报刊等宣传媒介上推送，让普通民众认识到违法行为及违法之后可能会面临的严重后果，能为重大突发事件的应急处置工作提供法治保障。

（三） 刑事司法权在重大突发公共事件中的作用

刑事司法权在介入重大突发公共事件的过程中，有震慑犯罪，维护社会公共秩序的作用，是重大突发公共事件时期最有效，也是最严厉的社会治理手段。刑法通过严惩违法犯罪行为，能为重大突发公共事件规范化的处置提供根本的司法保障。在重大突发公共事件爆发时期，维护社会稳定是重中之重。刑事司法权的行使上，要对相关违法犯罪活动及时进行制止、惩处，树立司法公信，警示、规范、评价和指引民众的社会行为。如本次新冠疫情期间，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，为打击妨害预防、控制突发传染病疫情，利用疫情危害公共安全和市场秩序行为，制售假冒伪劣药品、医疗物资等行为准确适用法律提供了依据。

（四）民商事法律在应对重大突发公共事件中的作用

通过民商事法律在物权、债权、保险等领域调控作用的发挥，能保证社会公共秩序的稳定和为应急管理工作提供强有力的经济支持，［5］为应对重大突发公共事件提供法治保障。

1.运用商业化基金会托管方式对应急资金进行筹集、管理

有效防控突发公共事件需要耗费巨额资源，国家财政专项拨款、数额庞大的社会爱心资金都会在短时间内大规模汇集，需要建立专门的审计、监督机构，保证资金的有效利用。捐赠物资的管理、使用传统上一直由红十字组织负责，但其行政化的运转模式一直饱受争议，运行过程中存在的各种信息不公开不透明也造成了不少舆论事件，政府公信力一再受损。通过商业化的基金会托管模式对捐赠资金、物资进行管理，能保证物资管理的科学规范和物资调配的及时有效，防范应急资金管理使用风险和回应民众的质疑。应加大对民间赠予制度、基金会托管程序等法律规范的完善并配套实施细则，将捐赠救助资金高效规范管理，让每一笔救援资金都能有效使用、发挥救助作用，让民众的爱心落到实处。

2.加大巨灾保险救助机制建设

重大突发公共事件发生后，对广大人民群众造成的经济损失是巨大的。通过巨灾保险救助机制，能规范理赔行为，及时保障当事人的合法权利，实现灾难分担和救助的作用，尽可能地降低广大民众的经济损失，为复工复产、恢复重建通过市场手段提供最大程度的帮助。

3.开通绿色通道，实现应急案件优先处理，为恢复重建提供司法保障

重大突发公共事件属于不可抗力，大量的劳动争议纠纷，运输、租赁、买卖合同纠纷，原材料价格上涨纠纷等一系列的民商事矛盾会在恢复重建过程中不断显现，要充分发挥司法权便民、利民、为民的作用。在民商事纠纷案件的处理中，对于因突发公共事件引起的企业和个人之间的劳动关系纠纷、经济合同纠纷、企业破产清算等案件，司法机关应通过特别程序，开通绿色通道，实现及时受理、优先处理，保障企业依法有序的恢复生产，为危机处置提供强有力的经济支持。