从放权强镇到市域整合:尺度重组视阈中的珠三角“市管镇”体制再造*

张紧跟

一、问题的提出

20世纪80年代以来，珠三角快速工业化和城镇化在东莞和中山型塑了独具特色的“地级市直管镇体制”。在扁平化“市管镇”体制下，持续的放权强镇激发了镇域发展的能动性、创造性和活力，不仅孕育出连绵成片且实力雄厚的专业镇，而且推动了珠三角经济社会持续快速发展。但是，随着珠三角转型升级和新型城镇化发展，“市管镇”体制逐渐显露出资源利用碎片化与低效化、基础设施重复建设、城市中心服务功能弱等发展疲态，既不利于区域整合和转型升级，专业镇发展模式又难以为继。因此，“市管镇”体制去路何在就成为一个思考珠三角未来发展需要回答的理论命题。

从既有研究来看，研究者从两个角度进行了回应。一方面，强调专业镇转型升级。尽管研究者意识到专业镇转型升级①以及创新引领②的必然性，但面临着如何实现产业结构升级与优化城镇空间的完美结合③。不仅如此，镇街主导发展模式缺乏对高端要素的吸引力和承载力，难以实

现创新驱动发展战略。另一方面，强调行政区划改革是东莞、中山等组团化城镇实现空间整合的关键。④不过，类似“撤镇设区、设立镇级市”等改革倡议难以落地。⑤更重要的是，虽然行政区划改革能缓解碎片化城镇发展困境，但因其缺乏区域发展思维，以致仅限于空间重构的行政区划改革无法完全破解区域发展迷局。⑥因此，珠三角“市管镇”体制去路何在依然需要继续深入研究。

二、尺度重组：新的分析视阈

为了应对全球化和区域一体化时代经济社会重构给区域治理带来的挑战与机遇，尺度重组理论应运而生。与刚性的行政区划改革相比，尺度重组更强调以柔性机制来重塑相关地理单元间关系。所谓尺度，是人文地理学中用于表述不同范围与层级划分框架下空间规模、层次与相互关系量度的基本概念，⑦既包括地域空间又包括附着在地域空间中的社会关系，是空间距离、社会关系和环境因素的复合体。与传统地理学将尺度视为静止且固定并有清晰边界的自然地理景观不同，尺度重组理论强调尺度是一种“社会建构”。⑧在这其中，全球化与区域一体化驱动了地理空间的“流动性”“可塑性”，社会过程不断重新生产和建构原有地理空间结构及组织形式。在此进程中，国家-区域-城市逐渐型塑的水平一体化与垂直一体化组织与过程会不断改变原有的自然地理边界和关系网络，从而实现“地理-社会”二元空间的再生产。基于此，尺度重组理论逐渐被应用于城市治理研究，成为经济社会巨变中城市区域提升发展竞争力的政策工具。因此，作为权力和控制力在国家-区域-城市等不同尺度间变动的尺度重组，既反映了特定的区域政策创新意图，又是一种促进资本积累的空间生产策略。⑨于是，来源于人文地理学的尺度重组理论，既是全球化和区域一体化进程中区域空间生产和区域治理的重要理论视角，又是创新区域发展环境和促进经济发展的重要政策工具。

尺度重组之所以发生，是因为全球化与区域一体化所引发的经济社会巨变重构了国家-区域-城市的“地理-社会”空间。作为一种区域治理策略，尺度重组旨在回应外部挑战、调适权力关系并创新治理，为集聚流动的资本构建新的地理基础和治理机制。⑩在尺度重组理论中，国家-区域-城市不是被动地为全球化和区域一体化“侵蚀”而“空心化”，而是主动通过空间重组和治理再造来重新定义全球化和区域一体化。诚如张京祥所言，国家-区域-城市将尺度重组作为一种应对全球化和区域一体化时代市场缺陷的政策工具，在有限空间内通过调节与配置资源来重构全球化和区域一体化环境中的“流动和可塑化空间”，从而有助于寻找到“粘连”流动资本的更多机会，以增强自身发展竞争力。

在尺度重组过程中，一方面，资源要素流动和发展带来的挑战会使国家-区域-城市的权力延伸到原有地理空间范围之外，从而会引发尺度空间的组织再造。在此过程中，原有空间地理边界依然存在，但因应全球化和区域一体化发展需求的制度安排会对国家-区域-城市的发展形态及其地理空间产生深远影响，从而不断塑造出新的边界。如全球化和市场化催生了类似如珠三角这样的城镇密集区，连绵成片的城镇集群在区域一体化中进而发展成都市圈乃至城市群，原有城镇单元之间的地理边界在此进程中会不断进行重组。另一方面，国家-区域-城市这些地理单元为因应全球化和区域一体化，会不断调适彼此间权力结构和网络关系。如在欧洲国家之间经济一体化发展进程中，从煤钢联营到欧共体再到欧盟的治理变迁折射出欧洲国家之间区域治理制度的持续创新发展过程。因此，尺度重组不仅涉及原有地理单元的地域空间再造，而且涉及地理单元之间的权力关系重新配置和治理制度重新安排。

对于城市发展而言，尺度重组不仅使城市形态和空间结构发生了如空间蔓延、形成多中心区域等重大变化，而且生产了新的城市地域空间组织如驱动了跨域联席会议、跨域府际协议等治理结构和权力关系的调适性变革。简言之，作为经济社会发展驱动的地域空间重构以及附着在地域空间之上的经济、社会、政治关系再造过程的尺度重组，不仅重构了地域空间，而且强调适应性治理制度再造。在东莞和中山等组团化城市发展中，尺度下移催生的多中心镇街竞逐发展在驱动快速工业化和城镇化的同时，也面临着碎片化发展模式难以为继、市域竞争力弱化等困境，以致尺度上移的呼声日隆。但是，简单运用集权-分权二分法已经难以精准把脉当代中国的城市治理变迁过程。因此，尺度重组理论为分析一定地域空间中经济社会发展触发的“地理-社会”二维空间再造提供了有价值的政治经济学分析视角，为转型期中国城市发展的空间重构和治理重塑提供了重要的启发性思路，有助于跳出简单化的“分权-集权”二元发展困境。基于此，本文将基于尺度重组视阈，通过“解剖”东莞和中山如何从放权强镇走向市域整合来思考珠三角“市管镇”体制再造。

三、放权强镇及其发展成效

20世纪80年代以来，珠三角因应工业化快速发展的需要，尺度下移的放权强镇成为不约而同的发展策略，“给基层以更大更多权力，从而充分调动了基层干部的办事积极性，使基层充满生机与活力”。1988年，珠江口东西两岸的东莞与中山先后由县升格为不设市辖区的地级市，形成了独特的地级市直管镇体制。在此后30余年间，这种扁平化管理体制不仅避免了多级政府无序竞争地共争资源、共上项目，而且由于政府层级少，政令下达与下情上报快捷、行政审批程序简化，行政管理绩效显著提升。更重要的是，地级市直管镇扁平化行政架构让市级政府可以向各镇(街)大胆放权，而镇(街)可以自主按照各自地理、区位优势吸引并聚集包括劳动力、资金等在内的生产要素，从而成功打造了独具特色的珠三角专业镇经济发展模式。

早在20世纪80年代初，招商引资等资源争夺的主战场在东莞已被下放到镇甚至是村。为适应市场化发展需要，东莞1992年的放权强镇改革开始从工商、消防等8个方面下放权力来强化镇街管理职能。此外，东莞还把投资总额1000万美元和500万美元的项目立项审批权下放到镇。为了使权力下放中事权与财权相匹配，东莞以“谁赚钱谁花钱”为原则建立起市、镇、村多级财政管理体制。2009年，在广东省试点首批扩权强镇中，石龙、塘厦两镇被赋予更多县级经济社会管理权限，以缓解其“人大衣小”发展困境。从2011年开始，东莞市进一步扩大镇级政府财权。扩权强镇使东莞中心镇经济社会管理权限基本达到县级政府水平。在2012年以来新一轮“放管服”改革中，东莞市将简政强镇事权改革下放到全市所有镇街(园区)，实际上赋予其县级管理权限。持续的放权强镇改革极大地激发了各镇(街)发展活力，型塑了东莞特色的“市、镇、村、组”四轮驱动的工业化和城镇化道路以及“一业带一镇、一业兴一村”发展模式，专业镇、专业街、专业村发展催生出了各自领域的产业集群。目前，有31个镇街共获认定省级技术创新专业镇称号36个。与一般地级市经济总量60%以上集中在市辖区不同，东莞市专业镇2015年地区生产总值达5050.3亿元、相当于全市的80.5%。

与东莞类似，“地级市直管镇”使中山市政府可将应由县(区)行使的权限直接下放到镇(街)，市级决策高效传达至镇街，赋予镇(街)较大自主权和决策权，激发了镇(街)的发展动力和活力。20世纪90年代初，中山市为提高镇街招商引资项目审批效率，在经过为期1年的试点下放“三资”企业项目审批权到小榄等14个镇(街)后，迅速将此项权力下放全市所有镇(街)。2003年，因应镇街建设管理需要，中山市开始委托镇街办理与项目建设相关的管理与审批事项。2011年，在新一轮简政强镇事权改革中，中山市分两批将涉及市发展和改革局等数十个部门的1833项事权下放到镇街。2014年，中山市镇两级权责清单显示：45个市直部门保留事权4674项，下放到镇(街)事权2033项。持续的放权强镇改革不仅赋予镇(街)更多经济社会发展自主权，而且因其更符合镇街实际发展需要，有效激活了镇域经济发展活力。20世纪80年代以来，“一镇一品”的产业发展模式见证了中山实体经济的起飞，同时也使中山跻身“广东四小虎”。中山16个专业镇既包括食品加工、办公家具、纺织以及休闲服装等主要依托劳动力和自然资源的资源密集型产业，又发展了健康医药等技术密集型产业。目前，拥有装备制造产业、新能源产业、现代照明产业和五金设计与制造行业等27个国家级产业基地和15个省级“技术创新专业镇”的中山是广东省专业镇比例最高的城市。其中，24个镇街中的16个专业镇产值占全市比重达72%、税收贡献达65%，形成与东莞类似的“强周边弱中心”城镇化格局。

总之，20世纪80年代以来，东莞和中山先后经历了市场化和全球化驱动的经济社会巨变，并推动了前所未有的地域空间尺度重组。在放权强镇这一尺度下移以及地级市直管镇的扁平化行政架构下，东莞与中山两市以专业镇创造出眩目的经济发展成果而跻身“广东四小虎”。

四、放权强镇面临挑战

(一)发展模式难以为继

随着中国经济发展进入新常态，珠三角地区“一镇一品”的传统专业镇发展模式遭遇严峻挑战。一方面，专业镇主导地区经济发展的传统模式难以为继。珠三角许多专业镇以传统产业为主导、主要依靠劳动密集型产业，缺乏龙头企业、自主知识产权和核心技术，随着经济新常态下土地、资源、劳动力等要素红利的萎缩，大多产业发展后劲不足而日益走向衰败。尤其是用地制约、产能过剩与电子商务影响以及专业市场发展无序、同质化竞争严重等，导致东莞和中山一些专业镇陷入发展乏力的窘境。另一方面，以镇街为主导难以落实创新驱动战略。作为中国制造业转型升级的必由之路，创新驱动必须对区域交通、公共服务、行政效率、资源分配等进行重构。但是，以镇街为主导显然难以承载这样的需求。珠三角诸多专业镇街都面临着产业服务体系薄弱、科技中介服务和专业管理服务能力不高、高端创新服务要素集聚水平低下的窘境。不仅如此，条块分割使镇街间缺乏协作，推动中小企业整体实现创新发展的创新网络难以形成，最终珠三角专业镇整体技术创新效率偏低。于是，曾经使东莞和中山获得“中国制造”之耀眼光环的专业镇，在经济新常态下渐显疲态。曾经光芒无限的地级市直管镇体制则凸显出“诸侯割据式行政架构”的弊端，专业镇产业发展“天花板”、产业低端创新力不足以及镇街间同质化竞争激烈、公共服务跟不上转型升级要求等成为传统发展模式的“阿喀琉斯之踵”。

(二)区域治理失灵

在组团化城市发展中，尺度下移衍生出的“尺度政治”也导致市级政府应变迟缓与镇街的各自为政和碎片化发展。首先，行政区经济阻碍了跨镇街协作。地级市直管镇体制为各镇街发展提供了个性化空间，无疑是其迅速成长为专业镇的重要推手。但“各自为镇”的“行政区经济”，也给市域要素资源统筹整合制造了难题。与区域经济一体化相悖，镇街分立的行政区经济表现为行政区划对市域经济发展的刚性约束。镇街间泾渭分明的行政分割、楚河汉界的管理界线使得诸如基础设施建设、用地布局、以及产业发展上难以实现整合联动。以至于各个镇街都在各自规划，都在修路架桥建楼营城，难以逾越的行政壁垒遏制了规划发展中的跨镇街协作。长此以往，缺乏协作的镇街间争资源、抢项目、画地为牢，不仅导致重复建设、各自为政的资源浪费，而且形成了东莞和中山现行的弱中心、点状分布的组团化城市格局。其次，导致重复建设与恶性竞争。分割的行政区划使得各镇街缺乏统一的规划布局和分工，导致重复布局和产业同质。在此基础上，势必引发“争资源、争市场”的恶性竞争。专业镇发展使东莞各镇街各自为政，低水平重复建设造成了某些镇街滥规划园区、盲目开发土地，既劳民伤财又加剧了建设用地紧缺。在中山，恶性竞争甚至导致诸如某些镇的传统产业集群内部频频发生恶性价格竞争。最后，镇街之间跨界公共服务供给不足。在跨镇街公共服务供给问题中，有限理性的镇街往往都想“搭便车”，以致难以走出“集体行动困境”。在中山，多个镇街间人员、生产要素流通的横琴大桥、沙口大桥、西海大桥等交通要道，成为无一日不堵车的交通瓶颈。在东莞，镇街间交通衔接问题一直是制约各镇街经济互动和中心城区辐射周边的瓶颈。

(三)城市化受限

镇街主导的发展模式，虽然使东莞和中山走出了一条以经济国际化带动农村工业化、城镇化的发展道路，也同时造就了低密度、碎片化、多中心的城镇化格局，无法形成社会服务集聚中心，城市建设呈现“大分散、小集中”格局。尽管中山城市化率已达80%以上，但现行发展模式不仅造成产业、人口、土地等资源使用分散化，而且导致中心城区经济总量小、发展速度慢、辐射能力弱，许多镇街还处在“半城市化”状态而难以承担加快转型升级的客观要求。与周边城市相比，中山中心城区在商业设施规模、质量能级、业态种类、功能集聚度等方面存在明显差距，缺乏足够的影响力和辐射力。2015年中山主城区占全市经济总量的比重仅为18.87%，远低于国际流行的首位城市应占该区域经济总量30%的标准。弱中心使中山转型升级发展中市域经济社会发展龙头、要素配置中心、产业扩散中心、技术创新中心和信息流转中心的功能无法发挥，严重制约了生产性服务业的集聚发展及其对城镇化的带动作用。与中山类似，镇街主导的发展模式使东莞面临城市空间布局散乱、同质化建设现象突出、区域发展差距扩大、中心城区综合承载和辐射带动能力弱等发展困局。在资源制约和经济社会转型发展背景下，碎片化镇街发展不仅导致城乡混杂的城市区域空间发展品质低下而难以为继，而且也难以实现创新发展所需要的人才聚集。最终，以单一镇街为主体开展城镇规划，不仅使中心城区城市功能不突出，第三产业尤其是高端服务业如科研、教育、文化等发展明显滞后，而且使各镇街城市功能培育处于较低水平，成为制约东莞和中山城市化转型升级的瓶颈。

(四)放权改革面临挑战

首先，“事下放而人和财不下放”的结构性矛盾突出。行政性放权改革导致镇(街)事权快速增加，原有事权、人权和财权的匹配关系被打破，这无疑会降低镇街履职能力和管理服务水平。“加量不加价”的“事权下放”遭遇的是镇街人员“严格控编”，镇街只能“疲于应付”。调查显示：与中山全市镇街事权总量2012～2016年增长60%以上相比，同期全市镇街工作人员仅增长30%，事权下放与人员配比之间存在着巨大落差。于是，“编外人员”数量激增。其次，事权下放遭遇法制障碍。东莞虽然下放了许多是县级政府才能行使的经济社会管理权限，但市直部门主要是以变通的委托、交办方式下放，镇街在行使这些权限时也只能以相应市直部门名义进行，加盖的也是市直部门业务章。因此，放权强镇改革虽然扩大了镇街经济社会管理权限，但是镇街并不具备相应的法律主体资格。不仅如此，大量事权下放都遭遇“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给镇街，但市直部门依然是引发行政诉讼后的被告，导致法定责任难以追究。最后，“一刀切”的事权下放不符合各镇街千差万别的实际情况。在两市“放权强镇”实践中，“一刀切”的事权下放面对的是发展水平和需求各异的镇街，不可避免地导致事权下放存在着“空放”或执行困难等问题。

总之，碎片化镇域发展模式导致资源低效化、动力分散化、设施小型化、形态碎片化、环境低质化，最终损害了市域综合竞争力提升。与苏州以约占全市土地面积32%的17家省级以上开发区创造全市72%的经济总量、65%的财政收入和90%的进出口额相比，东莞以约占全市土地30%的6个园区仅创造了约21%的经济总量和12%的税收。因此，必须突破既有行政区经济框架，走向一体化市域经济。

五、走向市域整合的地域空间结构重组

基于作为现行体制下重组市域地理空间之手段的行政区划改革在东莞和中山尚难以落地，走向市域整合的尺度重组可以从柔性的地域空间结构重组入手。

一方面，从镇街碎片化发展转向市域协同发展。近年来，东莞和中山两市不约而同地提出了空间尺度重组的“组团战略”。在东莞，力图通过实施园区统筹组团发展战略，在不改变行政架构的前提下划定了六大片区，进一步理顺行政体制，推动区域间资源的配置和整合。2015年，东莞出台《东莞市城市总体规划(2016-2030)》，明确了“分区统筹、强心育极、对接湾区、联系广深”的空间发展策略和区域经济发展理念。2017年，东莞将全市划分为城区片区(包括南城街道、莞城街道、东城街道、万江街道、高埗镇、石碣镇)、以松山湖(生态园)为中心的松山湖片区、以滨海湾新区为中心的滨海片区、以水乡新城为中心的水乡新城片区、以常平镇为中心的东部产业园片区和以塘厦镇为中心的东南临深片区，强调将通过园区统筹组团发展、做强园区核心功能、增强辐射带动作用，缩小区域发展差距、提高城市建设品质，形成联动发展新局面。无独有偶，2011年，中山市提出从行政区经济转型为经济区经济。2016年底，中山市第十四次党代会提出“一中心、四组团”发展战略。2017年4月25日，全面启动“一中心、四组团”发展战略的《中共中山市委 中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》正式发布。为了探索统筹协调集约发展，中山将打造“中心、东部、东北、西北、南部”五个组团，分别成立作为议事协调机构的组团管理委员会，以“一组团一模式”推进治理机制创新。显然，如何调动各镇街参与组团发展的积极性、如何协调和平衡各镇街利益，是促进镇街协同均衡发展的关键。从东莞实践来看，分别采取了水乡特色发展经济区管委会模式和松山湖生态园管委会模式两种并行的跨镇街协调制度。基于中山组团发展运作实践，研究者在比较各种可能的跨镇街横向协调基础上，提出了建立健全联席会议的构想。但无论是管委会还是联席会议，都只是组织层面的制度安排，如何使管委会、联席会议协作到位还需要更为完善的治理机制。

另一方面，调适市中心与周边镇街关系。东莞与中山“市管镇”体制发展遭遇的种种挑战，既是因为缺乏镇街协同发展，又是因为“弱中心强周边”的组团化城镇发展模式难以为继。因此，在实施“组团”战略的同时，还必须立足于市域整合而重构市镇关系。一方面，日益激烈的城市发展竞争迫切要求提升中心城区竞争力，中心城区必须具备强大的集聚、辐射和公共服务功能。另一方面，区域发展竞争中代表一个城市形态、功能与品质的中心城区，应该能在经济社会发展的“极化效应”基础上产生“扩散效应”，以辐射周边发展来促进市域融合发展并最终提升区域整体竞争力。因此，为适应城市化转型升级发展需要和日益激烈的区域竞争，东莞与中山这样的组团化城市必须重新盘整松散的资源、重组市域空间，从分散式城镇化发展形态走向集聚式发展，凝心聚力地打造出一个强有力的中心城区，从而提升整个城市凝聚力与品质感。具体而言，在东莞和中山等制造业镇街星罗棋布的区域，发展现代生产性服务业是中心城区建设的最优选项。贯穿于企业生产的上游、中游和下游诸环节的现代生产性服务业依附于制造业企业而存在，通过将日益专业化的人力资本和知识资本引进制造业以推动其转型升级，从而成为加速二三产业融合的关键环节。充分发展具有专业化程度高、知识密集特点的现代生产性服务业，不仅能为提高制造业生产效率提供保障服务，而且有利于保持工业生产过程的连续性、促进工业技术进步和产业升级，可以成为推动东莞和中山制造业转型升级的重要引擎。与传统资源密集型生产性服务业相比，现代知识和技术密集型生产性服务业的集聚效应更加明显，对创新效率有显著的促进作用。而从既有实践来看，在新型专业镇迈向高端产业的征程中，现代生产性服务业在中山开始发挥出经济转型“中场发动机”的作用，东莞制造业企业的品牌、技术、质量意识不断觉醒，对包括科技服务在内的现代生产性服务的需求猛增。因此，发挥东莞和中山中心城区在教育、医疗、生活配套等方面的比较优势，大力发展能引领周边镇街制造业转型升级的现代生产性服务业势在必行。如此，就可以塑造一个中心城区定位为现代生产性服务业集聚发展、辐射周边镇街制造业发展，外围镇街与中心城区产业协同、错位发展的市域共同体。

六、走向市域整合的治理机制重构

在人文地理学研究中，尺度重组是“地理-社会”的双重空间再造过程。为此，尺度重组视阈中的“市管镇”体制再造，除了空间结构重组外，还需要推进与之相应的区域治理机制重构。在区域治理中，政府、企业和社会组织都是不可或缺的行动者。相应地，实现市域整合的治理机制重构包括：

首先，完善市域府际协作机制。为了实现地理边界、行政边界和经济边界的良性耦合，基于短期内无法实现行政区划改革式空间重组的现实，推进市域内不同政府之间的分工与功能重新配置就是一种理性选择。一方面，建立健全横向府际协作机制以实现镇街协同发展。在“组团战略”中，横向府际协作的主要使命在于：统筹镇街间基础设施和公共服务、统筹土地资源建设市级产业平台以引进大企业和大项目、整合经济要素以加强镇街间产业联系、提高行政效率并降低运行成本。从国内城市群府际联席会议的运作实践来看，缺乏激励约束等相关机制时，往往长期止步于只有口号而没有行动。因此，要使东莞与中山的“组团战略”能成功实现镇街协同，必须在现有管委会、联席会议等组织制度之外，完善相应的有效运行机制。一是激励约束机制。如制定与组团发展相配套的绩效考评机制，引入激励和问责，使各镇街充分与“组团战略”相向而行。二是科学的利益共享与补偿机制。如通过财政转移支付、生态补偿、项目流转“内部超市”、招商项目税收分成和税收增量共享等措施，塑造镇街资源共享、利益共赢新局面。另一方面，健全纵向府际协调实现市镇分工协作基础上的联动发展。为此，以“市级统筹、镇街联动，利益均衡、整体发展”为原则，可以推动市镇职能分工基础上的整合发展。第一，强化市级政府谋划发展职责。市级政府应该关注提升城市高度、奠定区域格局、发掘发展后劲等事关市域重大发展的全局性问题，聚焦于跨镇街规划、重大设施、重要项目，确保城市规划、建设、管理和产业布局、公共服务在市域内的均衡统一。主要包括：其一，驱动市域产业布局、镇街经济转型升级；其二，促进中心城区升级提质，改变长期以来市中心要素集聚能力弱的局面；其三，转变粗放型城市发展方式，优化政务服务和生态环境，探索经济新常态下城市的可持续协调发展路径。第二，强化镇街行政执行职责。各镇街在产业方面做优“存量”的基础上主要承担社会建设和公共服务职责。第三，优化市镇财政分权。市镇(街)两层政府的财税分别源自职能划分的不同管理领域。在此基础上，既发挥市级政府的统筹发展功能又发挥镇街的高效执行能力。一方面，市级政府可以在更高层次上进行市域统一协调，以实现效率与公平。另一方面，镇街可以在辖区范围进行有效的公共服务供给，与社区组织合作共治。

其次，激发市场活力。改革开放以来，市场机制成就了珠三角专业镇的产业集聚和产业集群。从碎片化专业镇发展走向市域整合后产业集群的高级化发展，同样也离不开市场机制。事实上，在市域整合中府际协作主要针对发展规划、基础设施与公共服务统筹，而实现资源要素自由流动以提升市域资源配置效率离不开市场机制。为此，一是应该借助于有效的府际协作消解行政壁垒，为市域资源要素自由流动创造条件。二是要充分发挥企业在市域整合中的作用。在减少各镇街对企业跨区域行为限制的过程中，镇街间的“楚河汉界”将通过市场一体化来克服。当所有企业都根据各地比较优势进行企业层面的资源配置时，市域经济整合就会水到渠成。三是要深化放、管、服改革，建立统一的市域市场准入规则、市场监管机制，优化市场运营环境。

最后，激活社会力量。一是激发行业协会商会的活力。行业协会商会既是沟通企业与政府之间关系的桥梁与纽带，又是实现东莞和中山市域整合中优化营商环境、规范行业市场秩序、加快制造业转型升级等的重要力量。为此，既要增强行业协会商会的服务市场和政策倡导能力，又要积极营造有利于行业协会商会发展的政策环境。二是发挥智库的积极作用。一方面，在东莞和中山实现市域整合发展中，应该激发智库建言献策功能，促进市域发展决策科学化；另一方面，智库可以成为政府决策与民意诉求之间的桥梁，促进市域发展决策民主化。三是发展有序的市民参与。实现东莞和中山市域整合发展最终是为了回应广大市民对美好生活的向往，因此应该通过疏通参与渠道、健全参与平台、完善参与组织化机制等来发展有序的市民参与，在更高层次、更广范围形成深化“市管镇”体制改革的合力。

结 语

改革开放以来，东莞和中山两市特殊的地级市直管镇体制通过持续的放权强镇，型塑了“一镇一品”的专业镇发展模式，也使分居珠江口东西两岸的这两个微型地级市与南海、顺德一起成为驰名中外的“广东四小虎”。正是崛起于改革开放大潮之中、星罗棋布于珠三角各地的专业镇，成就了以制造业闻名的珠三角模式。但是，在经济发展新常态下，这种发展模式也面临着产业、土地、行政架构、城镇规划“四个难以为继”。究其成因，主要是行政区经济模式下的镇街固守各地特定行政职能空间与权力运行空间，不仅阻碍市域内镇街间资源要素流动和市场一体化，而且“市管镇”体制下的碎片化城镇发展制约了经济转型升级和新型城镇化发展。因此，从放权强镇适时向市域整合发展转型的“市管镇”体制再造，成为一种面向未来的发展选择。基于尺度重组视阈，既要以跨镇街协同和市镇关系重构来实现市域整合中的空间结构重组，又要以强化府际协作、激发市场活力、激活社会力量来实现市域整合中的治理机制重构。总之，东莞和中山统筹市域发展战略应着重扩容提质，不仅需要在既有“组团战略”基础上以现代生产性服务业集聚发展来营造能辐射和凝聚周边的强市中心，而且需要完善政府、市场和社会协同的治理机制，实现“市管镇”体制再造。

改革开放以来的东莞、中山、台州、淄博等城市通过部分权力下移释放了基层发展动力和活力，既是以简政放权实现多中心快速发展的成功典范，又成功规避了摊大饼式单极化城市扩张导致的交通拥堵、环境污染等诸多“现代城市病”。但是，在日趋激烈的城市发展竞争中，多中心碎片化发展不仅导致区域治理失灵而且生产了不合理的城市空间布局，缺乏强中心的辐射带动在相当程度上也削弱了组团化城市的整体竞争力。于是，组团化城市发展面临着从多中心竞逐向联动整合的发展转型。通过尺度重组实现柔性整合是当前较为可行的策略选择。尺度重组视阈中的珠三角“市管镇”体制再造可以为那些组团化城镇区域的未来整合发展提供有益的参考。

①岳芳敏：《广东专业镇转型升级:机制与路径》，广州：《学术研究》，2012年第2期。

②周春山、王宇渠、徐期莹、李世杰：《珠三角城镇化新进程》，北京：《地理研究》，2019年第1期。

③王翔、戴桂斌：《新型城镇化背景下的专业镇可持续发展研究——基于珠三角产业社区的视角》，贵阳：《贵州社会科学》，2014年第3期。

④王登嵘、邓荣全、陈文胜：《城镇空间整合导向下的东莞行政区划管理体制创新研究》，南宁：《规划师》，2006年第9期。

⑤刘建华：《东莞撤镇设区遭遇阻力》，北京：《小康》，2011年第9期。

⑥张紧跟：《区域公共管理视野下的行政区划改革:以珠三角为例》，广州：《中山大学学报》(社会科学版)，2007年第5期。

⑦Richard Howitt, “Scale and the Other: Levinas and Geography,”Geoforum, vol.33, no.3 (August 2002), pp. 299-313.

⑧马学广、李鲁奇:《国外人文地理学尺度政治理论研究进展》，西安：《人文地理》，2016年第2期。

⑨魏成、沈静、范建红：《尺度重组——全球化时代的国家角色转化与区域空间生产策略》，北京：《城市规划》，2011年第6期。

⑩Neil Brenner,“Open Questions on State Rescaling,”CambridgeJournalofRegions,EconomyandSociety, vol. 2, no. 1 (March 2009), pp.123-139.