农民专业合作社信用合作业务风险的软法治理

杨皖宁

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005)

提 要: 农民专业合作社信用合作业务是内生于农村经济环境和拓展农民融资渠道的金融行为，由于缺乏风险防控机制导致实践中出现了不规范的现象，影响到立法进程和整体发展水平。信用合作业务特殊的运行机制中蕴含着互助资金运行失控、内部管理不善、产业发展过度依赖环境等因素造成的现实风险。软法同信用合作业务风险治理具有内在契合，表现在外部监管上专门针对信用合作业务的硬法缺失现状需要软法先行，而打击非法集资的刑事政策却极其严厉需要软法作出回应，同时基于合作社内部存在章程、规章制度以及村规民约等大量软法规范，农村自治制度与合作社的民主管理要求使软法具有了充分发挥作用的社会环境，软法有助于提升合作社规范化水平，软法创设也应当协调好与硬法之间的关系。为强化信用合作业务的金融风险治理，从具体路径上应当确立实现互助资金供需基本平衡的软法治理理念，完善发挥合作社法人治理结构功能的软法治理机制，健全促进互助保险与信用合作相结合的软法治理保障，为防控风险建构有效的内部治理体系。

农民专业合作社(以下简称“合作社”)信用合作业务是指依托合作社，以内部社员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分社员自愿出资，为社员发展生产提供信贷资金服务的金融活动［1］。作为当前农村合作金融发展的主要形态，信用合作业务历经十多年来政策支持下的实践运行取得了现实成效，然而整体发展水平和质量却没有得到持续提升。从农业农村部制定的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022 年)》来看，决策部门对其政策态度依然处在“稳步开展试点”。究其原因，合作社管理运行不够规范导致超出自身的经营能力对外开展投资以及非法集资等问题多发［2］，甚至由于各个层面对于信用合作业务风险防控问题的意见，2017 年12月全国人大法律委员会审议已经写入《农民专业合作社法(修订草案)》中关于合作社“依法开展内部信用合作”的条文未予通过，并提出应当采纳“继续探索，在试点成熟后再纳入法律向全国推广”的建议［3］。可见，无论是法律政策发展所需，还是现实问题解决所迫，都需要及时对合作社信用合作业务的风险治理做出研究和回应。

一、农民专业合作社信用合作业务的运行机制和现实风险

(一)合作社信用合作业务的运行机制

信用合作业务以合作社为平台，在不以营利为目的，不对外吸储放贷的前提下，在合作社内部由社员自愿出资入股，将富裕社员手中的闲散资金集聚起来形成互助资金，借贷给有需求的社员用于发展农业生产。从运行机制上看，合作社形成的基础是同类农业生产经营服务，互助资金形成的基础是社员出资，社员之间相互熟悉并具有紧密的生产联系，信用监督成本与运营成本相对较低，而且互助资金的用途仅限于开展农业生产，基本上具有获得稳定回报以偿还的渠道和保障。信用合作业务的运作模式使金融供求双方的利益诉求在合作社内部得以有效对接，互助资金取之于社员并用之于社员，借贷程序不会像商业银行贷款那样手续繁杂、条件苛刻，既可以实现社员资金利用率和收益率提高，又能够使内部经济弱势群体可以在自身承受的范围内获得金融服务，起到了缓解农村金融交易成本过高的作用，极大促进了金融包容。

合作社信用合作业务的本质是合作金融的一种创新运作模式，我国农村合作金融的发展历程也造就了运行机制上的显著特点。农村信用社曾经是我国最重要的合作金融组织，但随着其自身商业化和股份化的改革，已经走上商业银行的发展道路，不再执着于“合作制”的观念［4］。20 世纪80 年代末开始农村合作基金会也曾经兴盛一时，自90 年代中期却逐渐出现了严重的非规范性发展的问题，高息揽储、违规放贷、发行内部股票的现象致使大量资金流向非农领域，违规经营的金融业务频发造成风险大量集聚［5］，以致国务院以强制性行政命令的方式宣布在全国范围内统一取缔农村合作基金会。由此可见，内部运行失范必然导致金融风险丛生是农村合作基金会“其兴也勃焉、其亡也忽焉”留下的深刻历史教训，合作经济组织资金的来源和运用仅限于组织内部的“封闭性”和仅限于成员生产所需的“社员性”是两条不可逾越的“红线”，当下合作社信用合作业务的试点和开展不能也不应该再重蹈覆辙。

(二)合作社信用合作业务的现实风险

当前，合作社开展信用合作业务在实质上已经成为我国农村合作金融最主要的实现形式，然而，信用合作业务内生于复杂多变的农村经济环境，整个流程完全运行于合作社内部，加之基本不具有也不依托支付、存管、结算等金融基础设施，一方面外界监管力量难以介入，另一方面内部管理又很难做到完全规范，实践中存在极大的现实风险。

1.互助资金运行失控风险

合作社信用合作业务内在地包含“吸纳资金”和“发放贷款”两大环节，却又和商业银行的存贷款业务有着显著差异，两者的本质区别就在于合作社吸纳的互助资金来源仅限于社员内部，而且发放贷款的目的也仅限于扶助社员进行农业生产。互助资金的来源与去向都要严格限定，资金运行风险可谓首当其冲。现实中，不同地区和合作社各有特殊情况，很多合作社“吸股热情”与“贷款饥渴”并不相符，有的合作社在开展信用合作业务的过程中贪大求多，广泛吸纳互助资金，而需要资金扶持的社员相对较少，导致资金长期闲置乃至形成资金池，不但造成资本浪费而且容易引发资金保存的管理和道德风险。同时也存在合作社内需要贷款的社员较多，合作社吸纳资金不能满足社员实际需求的情况，同样会影响到农业生产的进行。还有的合作社不仅片面追求吸纳到资金规模，而且合规操作意识淡薄，错误地认为开展信用合作业务就是“办银行”，导致资金筹集没有严格限定在社员内部，而且出现贷款用于开展投资和项目建设的现象［6］。互助资金一旦超出社员“互助”范畴，如果流向“非农”领域，不但背离了信用合作的宗旨，而且会成倍加剧信贷风险，引发的后果将会远远超出合作社自身所能控制的范围。

2.合作社内部管理风险

针对信用合作这样专业性强，与社员利益高度相关的金融业务，需要发挥合作社内部组织机构的整体合力，各负其责，建立起完善的操作运行规程并严格落实。然而，现实中合作社多属于农村的“能人”来领办，合作社带头人“一言堂”的强势决策现象比较普遍，普通社员也不同程度地存在“不知情”“不关心”“不参与”的问题［7］，一些社员缺乏参与合作社管理的积极性，懈怠于行使自己的投票、表决权利，搭便车问题严重，常常出现合作社内部民主管理制度流于形式，监督机制不能有效发挥作用的现象。同时，农村环境比较缺乏精通金融和财务业务的专门人才，社员对信用合作业务的运行机制和规律理解不深，内部操作上不能做到严谨规范。如果在信用合作业务运行的某一环节乃至整个流程中缺乏内部风险防控机制或建章立制落实不力，决策审批等程序仅靠理事长“一支笔”，不但造成信用合作业务运营风险，也背离了合作社民主共商的价值追求。

3.产业发展安全风险

信用合作业务作为全面深化农业农村改革的一项重要举措，拓宽合作社内部融资渠道以满足农民多样化的金融需求，其根本目的在于服务和促进农村产业的发展。众所周知，坚实的产业基础是合作社发展壮大乃至实现乡村振兴的根本。如果合作社自身产业不断发展，社员从事农业生产的收益和回报自然持续增加，可以稳步改善自身的经济状况，那么富裕社员就能够将更多的财富投入到互助资金，贷款的社员也能保证如期足额偿还所借款项，形成良性循环，使信用合作业务处于健康运行的轨道之上。反之，如果合作社产业衰落，社员生产不能获取到收益乃至不能收回成本，合作社发放的贷款就会出现坏账。合作社的生产经营必然受到不可抗拒的自然灾害影响，规模较大的种植业和养殖业受气候和疫病的影响较大，同时也不可避免会受到宏观经济环境和市场供求波动的影响。良好的外部自然环境和经济环境是农村合作金融稳定健康发展的重要保证，所以一旦合作社自身产业发展因环境因素遭受损失，就会直接对信用合作业务信贷质量造成威胁。

二、软法治理与农民专业合作社信用合作业务风险防控的多维契合

在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，软法治理强调多元主体对公共事务的共同参与、民主协商以及对社会治理需要的回应，是一种广为现代开放社会和多元社会所采用的治理模式［8］。所谓“软法”，相对于依赖国家强制力保障实施的“硬法”而言，一般指效力结构未必完整、无须依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范［9］。无论从优化信用合作业务的外部监管效能，还是提升合作社内部规范化水平来讲，软法治理都是信用合作业务防控风险的一个可行选择与制度方案。

(一)软法治理有助于优化信用合作业务的外部监管效能

信用合作业务的本质是金融行为，自然需要严格有效的监管，然而实践中对于合作社信用合作业务的风险防范措施、治理设计及政府监管并无明确规定，既存在一定的监管缺失，又可能由于形似非法集资导致打压过度，在两难境地中优化政府监管效能，与之相协调的软法治理已经呼之欲出。

1.专门针对信用合作业务的硬法缺失需要软法先行

自2008 年国家提出开展合作社信用合作业务试点以来，尚无专门针对信用合作业务乃至合作金融的相关法律或行政法规出台，没有构建起与之相适应的法律、政策框架和监管标准，监管方式和格局自然不会取得突破性进展。从监管部门层面上，2014 年银监会、农业部、供销合作总社联合发布《关于引导规范开展农村信用合作的通知》提出的监管手段仅是“加强引导”“限期整改”“清理整顿”“坚决取缔”等缺乏操作性的相对原则性方法，并要求各地“提请省级人民政府尽快明确承担地方金融监管职责的具体职能机构，把新型农村合作金融组织风险防范和处置责任落实到位”，可见银监、农业、供销等行政主管部门都不认为自身绝对负有对信用合作业务的监管职责，而且此后再无专门针对信用合作业务的新规出台。在实践中主要由地方政府农业主管部门对信用合作业务进行监管，但是根据《农民专业合作社法》第11 条的明文规定，政府农业主管部门对合作社的关系为“指导、扶持和服务”，在机构职责设置上没有法定依据，而且金融业务专业性较强，非金融业务专门机关的农业主管部门存在工作职能上不善监管的问题，也缺乏监管动力和内在激励。总体而言，合作社信用合作业务的硬法不足导致出现一种“中央定方向，地方想办法”的现实状态［10］，存在一定的监管真空与缺位。

信用合作业务硬法缺失的原因与其完全运行于合作社内部的特殊机制有较大关系。不同的合作社由于所处环境、经营产业、人员规模都有独特性，自身发展和信用合作业务运作的具体情况可谓千差万别，法律的制定不可能做到“一社一法”。然而，当代社会中相关问题及其解决方案尚未被明白准确地发现、但又必须采取行动时，软法就是最佳的调整和应对之策［11］，对待现实发展中出现的问题不能消极回避、放任自流，只有充分运用现有政策优势和经验积累先确立软法规范，形成可复制、可推广的经验性制度以提升风险治理效能，才能以之为基础确立硬法，促进信用合作业务有法可依。

2.打击民间非法集资的硬法严厉呼唤软法回应

与对信用合作业务监管缺位形成鲜明对比的是政府强力打击非法集资的“高压”态势。长期以来，我国治理民间非法借贷与集资的刑事法网非常严密，刑罚制裁极为严厉，单极化的刑事政策突出强调“严打”的目标导向［12］。合作社信用合作业务当前尚未得到法律的正式规定，主要依靠政府农业主管部门根据政策审批。未经有关政府部门批准就私下运行当然属于“非法”的一种表现形式，但是这并不意味通过政府审批就获得了“免罪金牌”，如果将“非法”限定为未经依法审批，就意味着仅考虑了程序上的非法性，而忽视了实体上的非法性，现实中即便是依法成立的金融机构也可能利用自己的地位和条件实施非法吸收公众存款行为［13］。合作社开展信用合作业务，稍有不慎就会陷入非法集资类犯罪的形式外观，一旦触碰到法律的底线，不但会造成信用合作业务的失败，整个合作社发展也会受到严重打击，极大地影响到社员从事农业生产和家庭生活。农村合作金融的产生、发展不是孤立的现象，而是根植于整个经济社会体系之中［14］，可见，信用合作业务一方面缺乏充分有效的监管容易行为失范，另一方面又必须面对而且不能突破严峻的刑事法网。在这一“松”一“紧”夹缝之间，合作社唯有完善内部基础性制度建设以强化软法治理，健全依法经营的制度和程序并遵循实施，才能扶正怯邪、激浊扬清，走上良性运行的发展之路。

(二)软法治理有助于提升合作社内部规范化水平

民间金融作为一种古老的信用活动，因其分散性、隐蔽性和自由性的特点，其风险防范从古至今都是一个难题。针对信用合作这样具体而微的内部业务，出现金融风险是外在表征，其根源恰恰在于内部的规范化水平，这也是合作社发挥软法规范作用以强化内部治理的核心要义。

1.合作社发展和信用合作业务运行中存在大量软法

在合作社发展乃至信用合作业务操作运行的过程中，实质上存在大量的软法，主要包括合作社章程、内部规章制度以及村规民约，对提高信用合作业务的风险治理水平具有重要意义。合作社章程是内部权利安排的顶层设计，其效力集中体现在明确合作社社员、理事长、理事会和监事会等的权利、义务和责任边界，对全体社员具有约束效力。针对信用合作业务而言，合作社内部规章制度应当包括对信用合作业务的议事规则、决策程序以及监督机制，是健全内部治理结构实现风险防控的必要措施。乡土社会的村规民约一直是我国传统的农村治理基本规范，具有深厚的文化积淀。合作社章程、内部的规章制度以及村规民约经过社员集体讨论，获得共识通过后予以施行，就成为软法规范承载起了公共治理功能，其作用不仅是全体社员应当遵守的行为规则用以维护生产生活秩序，而且逐渐转化为社员与合作社集体、社员之间利益调整的重要依据，在推进村民自治、稳定社会秩序、完善法治建设、防控金融风险方面发挥着独特作用。

2.农村社会的自治环境契合软法规范发挥作用

软法治理突出治理主体发挥自治的能动性，而且更加提倡尊重治理主体的自由意志，不是强硬地运用控制和命令而是更注重激励、协商等柔性手段的使用，不是强调单方面主导而是更注重大众共同参与协商的过程［15］。从历史向度而言，中国乡村社会具有悠久的软法之治传统［16］。自1982 年《宪法》正式确认村民委员会是中国农村基层社会的群众性自治组织以来，村民自治作为基层群众自治制度的一种表现形式已经存在了近40 年，实践已经证明村民自治是我国乡村治理的有效形式［17］，是符合现实国情并具有强大生命力的制度实践。合作社生长、运营、发展于农村，而且是内在要求社员民主管理、规范自治的新型农业经营主体，软法所蕴含的合作兼容、平等理性、协商共治的精神与合作社民主自治的理念内在契合，对提高合作社内部治理水平极有助益，是促进合作社健康发展和信用合作业务风险防控的重要保障。随着我国农村和农民的民主和自治意识不断提高，合作社内部可以通过社员平等协商，发挥社员和集体的智慧，以自治协作的方式创设出符合民主、平等、公平、团结理念，制度化、规范化、程序化且最适宜本社实际情况的软法规范，实现理性有序的社员参与，同时也可以为信用合作业务的风险防控建构有效的风险治理机制，才能在利益多元、复杂多变的乡土社会中防范大规模金融风险，维系农村社会的和谐稳定。

(三)软法治理需要协调好与硬法之间的关系

软法治理既是一种管理方式的总和，也代表一个持续的行动过程，对于推进国家管理与社会自治的良性互动，实现法治下自治和自治基础上的法治都大有裨益。如果说传统自上而下的“管理”主要依靠硬法的话，治理则很大程度将依靠软法功能的发挥，更体现为刚柔相济合力而治。软法治理的贡献集中体现为能够推进理念、主体、机制、方法等方面的创新，但是强调软法治理的不可或缺并不意味着硬法之治就不再重要［18］，合作社信用合作业务风险的软法治理必须时时处处注重处理好与现行硬法之间的关系。如果说硬法更突出规范、促进和制裁，那么软法则是着眼于规范、促进和协同［19］，软法规范的创设绝不能肆意而为凭空而来，而是要在成文硬法划定的权责空间范围内，发挥社员的民主协商来建章立制，既要用好用足硬法赋予的权利，又要履行好硬法确定的职责，而且绝对不能突破法律明文规定的约束和限度。

三、农民专业合作社信用合作业务风险软法治理的现实路径

合作社通过开展信用合作业务使农民实现资金上的互助共济，在更好地满足社员分散化的融资需求的同时，社员间具有自律意识可以形成相互监督，既能够规范地引导借贷行为，降低道德风险带来的损失［20］，也是软法治理能够发挥功能的共识性基础。合作社内生于农村特定的社会关系网络，建立在血缘、亲缘、族缘、地缘关系基础上的信任具有其特定的内涵［21］，势必会对信用合作业务的形成和发展产生影响。实践中合作社信用合作业务的具体操作各有特点，但是以强化软法治理为核心，将风险防控的具体制度安排嵌入到合作社章程以及内部规章制度等软法规范之中，使之成为全体社员必须遵守的行为规则，是所有开展信用合作业务的合作社防控风险应当积极着力解决的现实问题。

(一)突出软法治理理念，实现互助资金供需基本平衡

合作社信用合作业务风险防控的核心在于资金流动性管理，互助资金源于社员，用于扶持社员生产，合理的资金管控机制不仅是防范风险所需，而且是维护社员权益和保护社员财产利益的必然要求。不同于银行类金融机构可以无限吸纳储蓄存款并发放贷款，合作社筹集的互助资金目的性非常明确，只能是供给有需求的社员发展农业生产，加之运行于合作社内部，社员之间、社员与合作社之间因共同生产经营具备产业上的紧密联系，所以合作社完全能够掌握经济困难社员真实的生产情况，并可以预估其发展生产的资金需求。一般金融机构对贷款人需要进行严格的贷前调查，而在信用合作业务中，社员与合作社信息成本内部化就可以解决资金融通中信息不对称和监督成本高的问题［22］，因此按一定周期来进行计划，合作社内部互助资金需求的基本额度完全可以测算出来，确定需求额度之后再来策划筹集互助资金就能够从根本上避免失控。因此，依托于信用合作业务特殊的内部运行机制，合作社周期性筹集互助资金应当“谋定而后动”，以按需定供、量“出”为“入”的理念设计软法规范，追求实现互助资金供需基本平衡。如果合作社内能够筹集的互助资金不能满足社员所需，那么及时让社员另寻融资渠道，然而在社员可以提供出的互助资金比较充裕时，亦不能无限吸储，必须严格按照现实需求来确定互助资金的筹集额度，使资金利用的效益最大化。如果落实了上述资金管控的理念，不但合作社内互助资金滥用或闲置的风险大大降低，政府监管部门同时可以获得优化监管方式和流程的现实监管抓手，既然无法监督到每笔资金的具体流向，那么转化为监督互助资金存入贷出规划的落实情况，不但把守住了资金进入与流出的两大关口，实现总体把控，纲举目张，解决具体监督过程中人力和精力不足的现实问题，而且可以起到引导合作社依法经营，民主管理，规范提升的作用。

以实现互助资金供需基本平衡理念的软法规范管控互助资金，避免吸纳资金过度的管理风险，符合民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境的“绿色”原则。合作社可以从产业实际出发创新互助资金的使用形式，制定软法规范促进实现资金供需基本平衡。比如:现实中种植类合作社往往统一采购和供应化肥、种子，养殖类合作社也一般会统一购置饲料等，有的合作社还会统一使用生产、加工的流水线，这种情况下互助资金可以直接投入生产资料采购和流水线作业，或直接以发放生产资料方式来进行抵扣，而无须直接发放现金到社员手中自行支配。通过开展合作服务带动和增强合作社的资金供给、农资供应、技术培训、产品销售等多要素服务水平的提升，既可以强化对社员持续开展农业生产经营活动的支持，以促进合作社服务功能的配套化、综合化发展［23］，又可以确保互助资金完全用于农业生产，避免流入或投资到其他非农领域。

(二)完善软法治理机制，发挥合作社法人治理结构功能

合作社社员之间在生产经营中形成了经济社会关系纽带，在互相熟悉的基础上增加违约社会成本的同时，农村“熟人社会”的独特圈层也容易使组织内部过度注重人情往来，使民主管理和约束机制不能有效发挥作用。具体到信用合作业务而言，同样在管理上应当完善内部软法治理规范，着力避免失之于“内部人控制”。《农民专业合作社法》赋予了合作社在选择使用内部组织结构以及充分发挥经营自主权方面更大的自由空间，这也无疑是给予合作社根据自身需求和实际情况，设计反映社员意愿、有操作性软法规范的契机。

第一，合作社作为法人市场主体，是否开展信用合作业务应当出于社员自愿，进退自由。《农民专业合作社法》赋予了合作社独立的法人主体地位，2017 年通过并生效的《民法总则》将城镇农村的合作经济组织法人规定为特别法人，从现实国情出发完善了民事权利体系，强化了民事权利保护机制。市场经济实质上就是相信市场智慧的经济，行为自由是法人自治的核心［24］。尊重市场在资源配置中的决定性作用，社员是否真正具有内部的投融资需求是开展信用合作业务的根本决定因素。现实中一些地方政府或相关部门为了组织落实试点工作的需要，以行政指令的方式确定某些合作社来开展信用合作业务，即使是指定规模大、产业强的示范合作社来实施，如果社员自身没有进行信用合作业务真正的内在需求，强迫社员将资金入股和发放借贷，不但影响社员自身财产的保值增值，同样会造成浪费资源甚至资金外流的风险，也背离了国家出台此项政策的初衷和目的，从而会因违背市场规律和社员民主参与而埋下风险隐患。只有在符合合作社自身发展需要和社员内在需求的前提下，经过社员大会决议后开展信用合作业务并写入合作社章程明确为软法规范，相应地完善各方面运行的规章制度，合作社才会具有内在动力，齐心协力发展好这样一项创新业务，社员和群众才能真正从中得到实惠，信用合作业务也会在发展中不断完善，形成可复制的经验和运行模式，更广泛地惠及农业农村。

第二，以软法规范明确合作社内部组织机构权责，以制度信任取代人际信任，保障公开透明。软法治理强调协商机制，突出民主、开放、激励与自我约束，在软法规范制定与实施中要充分反映社员意志［25］。合作社应当通过民主协商明确内部组织机构的具体职责，形成章程和内部规章制度等软法规范。具体而言，首先，社员大会或社员代表大会作为权力机构，应当发挥主导作用，对信用合作涉及的重要程序性事项依照法律和章程作出决定。其次，理事会作为执行机构，应当严格执行社员大会的相关决议，落实合作社章程并制定执行信用合作业务管理制度。如前所述，互助资金吸纳与发放应当先做规划以求实现总体平衡，理事会应当及时总结互助资金运行情况并提前做好下一周期的资金计划，向全体社员进行通报公示，广泛听取社员的意见和建议，在社员大会上对互助资金筹集和使用计划进行表决，获得通过后付诸施行。理事会还应当根据本社的实际情况，制定出软法规范以约束具体的存贷程序，包括社员出资和贷款额度、资金发放前审查、发放时审批、发放后检查等审查程序和操作规程、从业人员岗位职责等风险防控制度等并严格执行。再次，监事会应当监督社员信用状况、做好审核和信用调查，严格监督资金的发放、流向和使用情况，重点监督财务、会计相关法律和内部规章制度，落实合作社日常生产经营资金与互助资金相隔离等“防火墙”机制，核查和分析采纳社员反映的问题和意见建议，集思广益地完善内部管理制度。最后，信息透明才能确保公正，合作社应当以内部软法规范协调发挥内部组织机构功能，促进形成公开透明、民主管理的运行机制，对信用合作业务的运行情况做好信息披露，做到全程公示，让互助资金在阳光下运行，通过信息公开实现全体社员共同监督，有效保障社员合法权益和理性自治，以及时识别、预警和化解风险，实现信用合作业务运行安全稳健。

第三，互助资金的存贷利率应当以软法为基础民主议定。对于民间融资领域刑事法律和政策的强力介入，对合作社内部而言需要建立软法规范作为预防机制，其核心是合法合理确定互助资金的利率。从现实中看，互助资金的存贷利率基本均高于银行利率，原因在于只有高于银行存款利率，富裕社员才会把闲散资金入股而不选择存入银行，在帮助其他社员的同时使自身财产得到增值，受助社员选择更高贷款利率的互助资金原因在于手续方便快捷，一般无须抵押。互助资金利率确定属于合作社内部事务，但也应当在法律规定的框架内，以软法来规范明确的议定程序，避免出现高息放贷以及引发暴力催债等社会问题。根据最高人民法院发布的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》和2019 年“两高两部”发布的《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》等司法解释和刑事政策表达出的倾向意见来看，以超过36%的实际年利率实施非法放贷行为有可能成为构成非法经营罪的一个前提，合法且受保护的民间借贷年利率应在24%之内。合作社信用合作业务本质在于社员间的互相扶持，体现互助共益的合作精神，从依法合规、防控风险的角度，互助资金放款年利率设定不应超过24%，而且合作社仅作为中枢平台，不能以营利为目的，吸股放贷之间不宜出现较大利差。合作社应当健全软法规范规定本社互助资金利率确定的程序，在保障充分发扬民主的基础上尽可能消除信息不对称因素，依照实际情况设定能让存贷社员双方均能充分接受的利率设置意见，由社员大会进行最终表决确定。

(三)健全软法治理保障，促进互助保险与信用合作相结合

合作社信用合作业务风险的软法治理除了设计更加严密和完善的制度体系，以弥补运行上的漏洞之外，不能忽视产业安全对合作社发展的底线要求。建设现代化的农村经济体系，以软法规范促进资金链紧密地贴合于产业链才能真正地形成信用链，实现资金链、产业链、信用链的有机融合也是农业供给侧结构性改革的内在要求。互助保险派生于生产合作，服务于产业发展，是具有鲜明产业性的保险模式，合作社组织开展互助保险，如果因环境因素等意外遭受损失，可以通过其他社员分散风险，把单个社员需要面临的风险转化为与合作社共同负担，可以有效减少农业风险造成的损失。2017 年《农民专业合作社法》修订已经将“鼓励农民合作社依法开展互助保险”的规定正式纳入，合作社互助保险获得了法律依据。合作社信用合作业务与互助保险性质相合，源流相通。2015 年保监会出台的《相互保险组织监管试行办法》初步确立了互助保险发展和监管的基本理念与核心原则，尤其对以农民或农村专业组织为主要服务对象的涉农互助保险组织适当降低了设立标准，初始资金达到100 万元即可运营。当前我国政府补助的政策性农业保险无法做到涉农领域全覆盖，商业性保险也很少将产品和资源投向农村，合作社的组织属性高度契合互助保险，社员特性适合开展互助保险，人际关系网络利于提高互助保险经营管理效率［26］，互助保险可以成为政策性和商业性保险的重要补充，依托合作社等新型农业经营主体有助于扩大保险覆盖面，构建普惠性农业保险体系。合作社可以从自身的实际出发制定开展互助保险的软法规范，以提取本社公积金以及在自愿的基础上适当吸纳社员参与互助保险的保费形成初始运营资金，依据产业发展实际和社员的现实需求来创新保险品种，通过合作社和农户的生产实践来科学合理定责定损、严格执行落实理赔，从而健全风险分散机制，使受灾受损社员得到相应补偿。合作社信用合作业务和互助保险制度如果能实现有机结合，相辅相成，形成互相补充、互相促进的内部治理体系，可以为合作社产业发展与安全提供更加充分的保障。

四、结 语

农民专业合作社信用合作业务作为一项内生于农村经济环境与农民现实需求的金融行为，以完善软法规范强化内部治理是防控金融风险的治本之策。软法治理既是包含我国传统治理智慧的现代重述，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。合作社应当充分发挥社员的主体意识，以发扬民主、平等协商的方式凝聚共识和智慧，制定符合自身实际的软法规范并保障实施，以促进防控风险和壮大产业实力。政府主管部门也应当接纳合作社创制软法规范的自治方式，并着力引导合作社加强内部民主管理，持续提升软法治理能力，这既是履行对合作社“指导、扶持和服务”的法定职责所需，又有利于合作社提升规范化水平和增强服务带动效应，保障信用合作业务坚守服务“三农”的价值本源，以进一步加快农村改革、消除金融抑制、促进金融包容，提高农村金融市场效率和农村金融资源效益，为构建普惠金融体系和全面实现以“农业强、农民富、农村美”为目标的乡村振兴战略发挥更大的作用。