民国时期社会保险辨析

桂 琰

社会保险伴随工业化进程最早产生于德国，并于19世纪末到20世纪上半叶在欧美国家普遍得到确立的一种新型社会制度，也是这一时期国家应对社会转型期出现或加剧的社会风险而创立的以保险为方式的新型保障制度，它被视为现代社会保障制度的主体性标志。民国时期是我国从传统农业社会向现代工业社会迈进的初始时期。这一时期我国是否如西方诸国一般建立起社会保险制度？影响因素和机制是什么？是值得探讨的问题。

一、民国时期社会保险的制度有无之辨

（一）判断标准

现有研究在民国时期是否存在社会保险制度上出现分歧的最大原因在于判断标准不清晰，这首先与社会保险在民国时期和当代的概念界定不同有关。民国前期“社会保险”与“劳工保险”和“劳动保险”基本等同，且国家主导和立法强制常被忽略。如卢正认为“劳动保险，就是以保险的方法来救济劳动者因负伤、疾病、老衰、残废、死亡、失业等生出经济上的损失而不能负担的”①卢正：《劳动问题纲要》，广益书局，1929年，第87页。；张法尧认为社会保险“是指劳动者及其他所得微薄者在减少或丧失了劳动能力，又或丧失了劳动机会的时候，对于他们自身及其家族，填补其所蒙的损害，以除去经济生活的不安为目的之保险”②张法尧：《社会保险要义》，华通书局，1931年，第1页。。民国前中期常见对社会保险界定时混淆公私保险的内容。比如陶百川就认为：“劳动保险的意义，就是说国家或私人，对于现代这些藉工资生活的劳动者，因为偶发的事故，减少或丧失劳动能力与劳动机会，因而将其时一人所受的经济损失，分配于大多数人的负担中。这便叫做劳动保险制度”①陶百川：《中国劳动法之理论与实际》，大东书局，1931年，第230页。。这给分析、辨别民国时期社会保险史实带来一定困难。

从理论层面看社会保险，尽管作为制度发展至今其定义的具体表述有很多，但实质与要素却基本相同。“互助”的精神内核加之“保险”的制度机制是其本质与共性；解决社会问题、国家立法强制、保障全体劳动者、满足基本生活需要、互助共济、权利义务相结合是其基本要素。

首先，作为一项中观“制度”，社会保险制度本身内在规定了思维习惯与行为准则两个维度的内容，即通常而言的习俗惯例道德和法律法规政策，这是社会保险制度最基本的“规定性”体现。其次，规定性的内容（有形的文本或无形的定势）要作用于客体之上，产生约束和规范效应，实现其价值，即制度要实施、执行和产生作用，这是社会保险制度的第二层即“实践性”体现。最后，规定性内容和实践作用与反作用的生成过程与演化过程构成广义上制度变迁的基本链条，即通常所谓的“制度化”，这是社会保险制度的第三层即“变迁性”体现。此三者正是对社会保险进行制度分析的重点。

从实践层面看，社会保险制度在全球范围尤其是德国的最初建立，相关立法和政府行政强制实施缺一不可。②19世纪末德国就建立了工伤、医疗、养老保险并涵盖由联邦、州、市或者福利机构支持的社会权利与基础设施。参见沃尔夫冈·施罗德、塞缪尔·格里夫：《德国经济发展与社会保障体系建设：历史经验与未来方案》，《社会保障评论》2019年第1期。同时，近代建立社会保险制度的国家也都实现了保障劳动者基本生活进而化解矛盾、稳定社会、巩固资产阶级统治的目标。

综合以上分析，本文将民国时期是否建立社会保险制度的判断标准设立为：是否通过国家立法的形式和政府强制实施的手段，以保险为实现方式，以全体劳动者为保障对象，解决其因遇到不可规避的风险而陷入的基本生活困难。从制度构成要素角度来讲，既要看相关认知共识和法律法规是否确立和达成，也要看其执行实施和运行作用是否产生了实践和效果，集中体现在立法、行政和实施的过程与结果之中。

（二）民国时期国共两党对社会保险的建构努力

从法律法规、行政设置和历史实践等3方面对民国时期社会保险相关内容进行总结，可以辨析国共两党政权在制度建构方面的努力，以判断社会保险制度最终是否建成。

1.法律法规

在民国时期，国民党建立的中华民国政府草拟、制定了很多与社会保险有关的法案。从数量上看是从无到有的突破，但从法的创制阶段来审视，绝大多数社会保险立法努力仅处于立法准备阶段，只做了立法创意与决策（表1）；很少有法案被提出、审议、表决和通过进而生成法律或其他规范性文件（表2、表3）；正式实施的中央政府专项社会保险法律法规更是没有。当时社会保险的尝试基本依附劳动立法的实施。社会保险法律法规的独立实施仅在某地某业实验性进行（表3）。

表1 中华民国政府在社会保险立法方面的努力——起草

表2 中华民国政府在社会保险立法方面的努力——颁布

表3 中华民国政府在社会保险立法方面的努力——实施

中国共产党政权在民国期间也进行了很多有关社会保险的立法尝试。从中国共产党建立之初到中华苏维埃共和国成立前的5次全国劳动大会，都有涉及社会保险的决议或纲领通过（表4）；中华苏维埃共和国政府成立后，在劳动保护相关立法上有较大突破，社会保险的原则、框架等基本内容也在其中有所规定（表5）。从法的创制阶段考察，中国共产党在建立区域性政权前，没有身份和能力进行真正的立法活动，只能局限于督促中华民国政府颁布实施有关社会保险立法（表4）；建立区域性政权后，也不可能颁布实施全国性的社会保险立法，多数法案仅停留在会议通过阶段，社会保险相关内容多是包含在劳动保护立法之中（表5）。

表4 民国时期中国共产党在社会保险立法方面的努力——建立区域政权前

表5 民国时期中国共产党在社会保险立法方面的努力——建立区域政权后

资料来源：作者制作。

从上述梳理可以发现，在民国时期，作为全国政权的民国政府虽有社会保险立法方面的努力，却并未完成真正意义上的社会保险立法任务。而在中国共产党控制的区域，虽然颁布并实施过相应的社会保险法律，但因还不是全国性政权，从而也不能据此视为民国时期具有了社会保险立法。

2.行政设置

国民党政权的社会保险行政机构构建有一个从“依附”到“独立”的过程，这与社会保险制度形成的自然进程和政府建立制度的意志强弱有关。最初，社会保险是劳动保护的组成部分，而劳动保护是为了解决当时尖锐的劳资矛盾顺势推进的，因此社会保险事务的管理被划归在经济部门。从1927年9月国民政府劳工局行政处进行管理，到1928年3月转为工商部劳工司管理，再到1931年被实业部劳工司接管，民国前期社会保险的管理始终依附于经济部门的劳工管理。军阀混战后抗日战争爆发，中国的社会无组织、无体制，一片混乱。为了扭转民无合力的局面，国民政府在1938年4月建立了主管全国社会行政的社会部，成为社会保险的中央一级管理机构（具体为社会部福利司社会保险科），并一直延续到1949年。同时期地方对应的管理机构在省（市）为社会处（社会局），在县（市）为县（市）政府。解放战争末期，国民政府加快了建设社会保险的步伐，1947年成立中央社会保险局筹备处，专司社会保险的方案章程拟定、基金筹划准备、预算编制及保险计算设计、人事制度设计与人员甄选训练等事宜。

中国共产党成立苏维埃临时中央政府后，中央苏区政府劳动人民委员部（简称劳动部）就设置了社会保险局来管理各项社会保险事宜，其下依次为省、县、区、城市 （中央和省直属市除外）苏维埃设立的劳动部门，最下一级乡由整个乡苏维埃负责。1948年8月第六次全国劳动大会通过了《中国总工会章程》，其中规定劳动保护部的职责是“管理并指导劳动保险事宜，审查劳动契约及各工会之福利工作，并协助政府进行工厂内卫生及安全设备之检查”①颜鹏飞等：《中国保险史志》，上海社会科学院出版社，1989年，第463页。。在后来东北解放区劳动保险制度实践中，东北行政委员会劳动总局是最高管理机关，下设的东北职工总会负责劳动保险的各项事宜。可见，中国共产党的劳动保险行政管理采用的是集中管理体制，且从一开始就相对独立。

3.历史实践

从广义的实践层次审视，如前文所述，民国时期国共两党在社会保险立法与行政设置上都有所作为，接下来要看社会保险的实施、运行和作用。民国时期员工寿险、简易人寿保险、团体寿险、职工储蓄、人力车夫互助保险、川北盐工保险和东北公营企业劳动保险，是当时比较典型的劳动者经济保障实践（表6）。其中有的类似社会保险，有的确为社会保险。以前的研究多有混淆，这里在辨析的基础上明确民国时期社会保险实施运作的真实情况。

表6 民国时期典型的劳动者经济保障实践

企业或单位根据自身情况自愿发起面向内部员工的人寿保险，由私营保险公司或国营保险机构承办，这是当时较常见的实力较强企业或单位的职工福利。员工寿险、简易人寿保险、团体寿险均为此类。有学者认为，“邮政储金汇业局开始办理简易人寿保险，虽非正式社会保险，然以保额不高，颇适宜于劳工阶级之需要，故亦可视为政府举办社会保险之发端”①应成一：《民元以来我国之劳工问题》，载朱斯煌：《民国经济史（上）》，文海出版社有限公司，1985年，第384页。。笔者认为，这是由于邮政储金汇业局保险处和中央信托局保险处有国家资本背景与政府联系紧密，在开展人寿保险业务时政府介入较多而引起的误解。此类保险以营利为目的，由商业保险公司经营且无国家立法强制，实为商业保险。

有学者认为职工储蓄是“能够真正体现受保障者权利和义务相结合的社会保险形式”①汪华：《近代上海社会保障事业初探（1927—1937）》，《史林》2003年第6期。，还有学者认为职工储蓄立法“在一定程度上发挥着社会保险立法的替补性功能”②岳宗福：《理念的嬗变制度的初创——近代中国社会保障立法研究（1912—1949）》，浙江大学博士学位论文，2005年，第132页。，更有学者认为“广泛存在于各个行业中的强制储蓄制度形成了近代中国的社会保险”③李耀华：《近代中国的社会保险——强制储蓄制度》，《中国金融》2015年第1期。。事实上，民国初期劳工立法中的职工储蓄确实常常与保险被一同提及，并已在工矿、交通、海关、警察等行业中强制实施。民国中期国民政府行政院还在《工厂法》与《工会法》的基础上公布了《工人储蓄暂行办法》，各重要城市也依照办理，一些实力较强的民营企业和国营单位还建立了各自的工人储蓄组织。表面上职工储蓄有相关立法，不以营利为目的，一定程度上也保障了职工的基本生活，肖似社会保险，但究其本质却全然不同。首先，政府立法中明确规定职工储蓄的发起和办理主体是企业本身，建立与否与实施细节均由企业自主确定，政府只是提倡、监管和给予免税，没有主导和财政兜底的职责。其次，此制度采取的是缴费确定型基金积累制财务模式，每个职工建立一个个人账户，个人按工资一定比例储蓄其中，某些工厂也给予一定补助，加上储蓄金的投资回报，共同构成个人账户基金，在遭遇特定风险时使用，这本质上是个人生命周期内的收入再分配，是自我保障而非互助共济。再者，此制度的建立初衷是“使其储存生息……汇成巨数……可备疾病、失业之预防，可作年老养息之绸缪”④《上海特别市农工商局业务报告》，上海市农工商局，1928年，第28页。，是企业将即期收益延迟发放以便员工应对风险继而吸引留住人才的风险管理制度。综上，民国时期的职工储蓄制度本质上更接近职业养老金计划，是职工福利，并非社会保险。

随着新兴行业的产生，传统民间自发开展的经济互助形式在民国新行业的底层劳动者中也得到发展，并形成很多经济互助组织。上海市人力车夫互助会因其自办会员的死亡与残废保险，被当时学者称为“在我国中先具有社会保险形式的保险组织”⑤陈煜堃：《社会保险概论》，南京经纬社，1946年，第23页。，并被评价“实开我国劳动保险之先声”⑥《车夫互助会创办车夫保险》，《保险界》1936年第22期。。但从主导机构、强制性、覆盖范围以及建立目的等多方面考察，可以发现此保险制度并无政府介入，没有强制性，且仅保障人力车夫行业互助会会员，目的只是加强对人力车夫的管理。可见，上海人力车夫互助保险并不是社会保险，而仍只停留在行业互助范畴，是自我保障和行业内互助共济的结合。

抗战后南京国民政府社会部选择四川作为试验地，试办川北盐工保险，政府在此制度的建立与推行中处于主导地位，立法且强制实行，雇主与工人分担保费，疾病、伤残、死亡、婚嫁、养老和家属丧为其保障项目，制度建立以保障工人基本生活与安全为目的，具有非营利性。当然，川北盐工保险仅限于川北地区盐场盐工，互助共济的作用有限。最初也“目的不纯”，似有为“防共、反共”之嫌①1939—1940年，川东、川北地区盐场工人罢工引起政府重视，蒋介石致电孔祥熙，后孔祥熙又电令盐务总局。盐务总局因此进行调查并报告认为盐工风潮由于反动煽动领导日趋严重，成有意识斗争之趋势，应开展盐工储蓄保险等盐工福利。参见中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编政治，江苏古籍出版社，1998年，第81-84页。。与同时期欧美各国建立的全国范围且覆盖全民的社会保险差距巨大。但川北盐工保险制度本身已经具备政府主导、立法强制、责任分担和保障基本生活的社会保险基本要素，“实为国民政府第一次正式办理的劳工保险，已颇具社会保险的雏形，为近代中国举办社会保险进行了有益的探索”②岳宗福、聂家华：《国民政府社会保险立法述论》，《山东农业大学学报（社会科学版）》2004年第4期。。

同时期的共产党控制区也有一些社会保险实践，典型的有在东北解放区施行的东北公营企业劳动保险。东北行政委员会成立后即根据第六次全国劳动大会的决议，结合当时社会经济状况和苏联经验先后制定颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》和《东北公营企业战时暂行劳动保险条例试行细则》，并在所有公营、国营企业中强制实行。截至1951年《中华人民共和国劳动保险条例》颁布前，东北全境共有420个厂矿企业79.6万人享受此制度福利③严忠勤：《当代中国的职工工资福利和社会保险》，中国社会科学出版社，1987年，第300页。。东北公营劳动保险适用对象为全部公营企业中的固定职工。管理机构是东北行政委员会劳动总局，具体执行机构为东北职工总会与其下属的各产业及其下各企业工厂的劳动保险委员会，管理机构专门且系统。社会保险基金由雇主负担，制度运行费用由政府负担，个人不缴纳任何费用，专款专用。保险项目包括因公伤残及死亡恤金、非因公伤残及疾病补助、丧葬补助、养老补助、生育补助，基本涵盖了除失业保险外现代社会保险的主要制度项目。东北公营社会保险的实施是中国共产党在中华人民共和国成立前进行的一次最大规模的社会保险制度实践，且发挥了保障工人基本生活和稳定社会、恢复经济的制度效果。东北之后的很多解放区也参照此法实施了社会保险，实为建国后劳动保险制度的建立提供了框架雏形和经验教训。

（三）基本判断

依据上文对民国社会保险立法、行政与实施的实践考辨，本文认为民国时期并未成功建立社会保险制度。首先，民国时期没有完成全国范围的、以全体劳动者为保障对象的社会保险立法。社会保险立法与其他社会保障项目立法相比，开始时间晚、立法层次低、完成程度差。国民党政权的社会保险立法在南京国民政府时期才启动；基本都是条例、法规、章程、办法；正式颁布的社会保险法律只有一部——《社会保险法原则》，其他都是草案。共产党政权的社会保险立法在建立苏维埃政权后即开始，但到中华人民共和国成立前一年才颁布实施了第一部社会保险专项法规——《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。

其次，民国时期国共两党政权的社会保险实践除了立法与行政设置方面的努力外，在应用实施方面屈指可数，没有发挥应有的制度功能。从现有掌握史料看，国民党政权真正意义上的社会保险试行实践只有川北盐工保险，其局限于狭窄的区域与人数极少的特定职业；共产党政权较大规模的实施实践是局限于东北的公营企业劳动保险。因此，民国时期整体上国共两党政府均没有建立起可实施的社会保险制度，当然也不可能像西方国家或一些发展中国家那样为劳动者提供真正意义上的社会保险。

二、影响民国社会保险制度生成的机制

我国传统的以家庭保障为基核、政府责任突出的差序型社会保障制度体系①图中以“旧制度复合体”称之。适应农业劳动者的需求，也适应农业社会经济结构，与封建政治和文化相匹配，在宏观环境没有发生质变的千年时光中不断内部调整进而延续传承。近代“三千年未有之大变局”下传统社会保障制度没有足够时间从内部生成应对新群体——工业劳动者的新风险的机制，即制度演化受阻。制度内部张力不断加大，外部环境与行动者压力不断上升，最终引发对新保障方式——社会保险的尝试与构建。这是本文在分析社会保障制度整体变迁基础上对民国社会保险生成机制的一种解释（图1）。

图1 社会保障制度变迁机制暨民国社会保险制度生成机制的一种解释

民国时期虽进行了构建社会保险制度的努力，最终却未能成功确立制度。综合而言是经济、社会、政治和文化等4方面推动和阻碍制度生成条件的双向作用使然（表7）。本文构建“双向四维”的分析框架来探讨影响民国社会保险制度生成的条件机制，探寻其中环境、制度与行动者的互动轨迹。②本文的分析框架受郑功成“多因素决定论”和段宇波“制度变迁逻辑论”的启发，增加动力方向要素，并力图从宏观、中观与微观等3个层次详细探讨。“多因素决定论”的主要观点为：“社会因素（风险与需求等）决定着社会保障制度的有与无，经济因素（发展程度与财力等）决定着社会保障水平的高与低，政治因素（政党政治与政治家等）决定着社会保障进程的快与慢，文化因素（历史传统与意识形态等）则决定着社会保障模式的最终选择”。参见郑功成：《文化多样性决定着社会保障制度的多样性》，《群言》2012年第11期。“制度变迁逻辑论”的主要观点为：“制度变迁是在一定时空条件下，结构、历史和制度体系相整合，理念、利益和制度相互作用形成‘制度复合体’；环境、行动者和制度互动形成多重的、综合的制度逻辑框架”。参见段宇波：《制度变迁的历史与逻辑——历史制度主义的视角》，山西大学博士学位论文，2016年，第95页。

表7 民国时期影响社会保险制度生成的相关条件

（一）经济条件影响机制

西方社会演进的历史表明，社会保险是经济发展的天然伴侣，在特定的经济社会条件下登台。有学者认为社会保障的本质就是收入再分配或称之为强制性收入转移。①余飞跃：《〈社会保障学〉知识体系建构研究》，《社会保障评论》2019年第1期。民国时期工业化进程推动生产与生活方式转变，收入分配与劳动者需求均发生变化。

传统中国千年来基本维持着规模狭小、结构封闭、自给自足且风险类型固定的农业生产方式，资源绝大多数在家庭内部，兼以某区域、某群体范围内分配。这样的生产与分配方式必然决定了家庭内部和特定区域或群体内部的紧密经济联系，甚至是经济依存。进而必然决定了经济保障的首选范围与方式，那就是基于血缘、依托家庭的家庭保障。但自晚清“洋务运动”开始的工业化进程，使得机器化大生产与商品经济不断推进。结构开放的工业经济要求收入分配与再分配都在更大的范围进行，风险种类与强度也比以往大大增加和增强。传统的以家庭保障为基础的社会保障不能短期内演化以适应这种变化，因此出现极大的保障缺口。

从微观层面看，工业化催生了新的群体——劳工群体。面对在民国时期低下的社会地位、超长的工作时间、恶劣的工作环境、低微的工作收入、多样的职业风险与伤害以及社会保障制度的短缺，劳工群体有对新社会保障方式的强烈需求。经济的发展催生了新的风险和客观需求，但市场却不能提供非营利的预防风险和满足需求的方法，这给政府主导建立社会保险制度提供了契机。遗憾的是，民国的经济发展没能持续和成熟，其经济水平、工业规模与结构、工人数量和影响力都没能给社会保险制度的建立提供足够的经济支撑。

以普遍认同的1912年到1936年间经济正常发展的25年来考察。首先，工农业总产值、国民收入和人均国民收入年均递增分别为1.80%、1.53%和1.39%，并都在1936年达到中国近代最高水平，分别为229.98亿元、258.01亿元和57.34元①王玉茹：《论两次世界大战之间中国经济的发展》，《中国经济史研究》1987年第2期。。其中现代工矿业年增长率约为8%—9%②费正清：《剑桥中华民国史（上）》，中国社会科学出版社，1994年，第59-61页。，农业年增长率仅为0.9%③莫曰达：《1840—1949年中国的农业增加值》，《财经问题研究》2000年第1期。。可见，现代工矿业增长速度可观，但经济总体增长速度缓慢，经济水平低下。其次，现代工矿业和交通运输业在整个工农业总产值中所占的比重即使在近代工业产值达到峰值的1936年也只有13.37%④许涤新、吴承明：《中国资本主义发展史（第3卷）》，社会科学文献出版社，2007年，第757页。，总体上工农业比重大概为1：4⑤这里工业产值的计算除现代工矿业与交通运输产业外，将农民自给性加工、具有资本主义生产性质的工场手工业、散工制造和手工采矿业也计入其中。参见吴承明：《中国的现代化：市场与社会》，三联书店，2001年，第105页。。工业规模相较于整个国家体量来讲不足，远没有在国民经济中占主导地位。再次，除却清末民初由政府权力主导而非市场推进的工业发展导致的工业产业结构畸形时段外，中国近代至抗日战争前霍夫曼比例大概为4.95左右，显示当时工业化进程处于第一阶段中期⑥龚会莲：《民国时期工业发展绩效刍议（1912—1936）》，《社会科学辑刊》2010年第4期。，是工业化的初始阶段。最后，中国工业工人战前有230多万人，至全国解放前夕增至约400万人⑦王清彬等：《第一次中国劳动年鉴》，北平社会调查部，1928年，第357页。；同时段人口总数大致分别为5.3亿和5.2亿⑧侯杨方：《中国人口史（第6卷）》，复旦大学出版社，2001年，第289页。。可见，工业人口最多时也只占总人口数的7‰左右，加之工人阶级是新生阶级，资源和权利的掌握都远远不足，因此工人群体难以左右制度的建立。

（二）社会条件影响机制

历史证明欧洲各国社会保险制度均是在工业革命对其原有社会结构造成颠覆性冲击后建立的。⑨克劳斯·彼得森：《为福利而增长还是为增长而福利？北欧国家经济发展和社会保障之间的动态关系》，《社会保障评论》2019年第3期。新的社会形态具有的全新社会结构重新定义了权利义务关系，必然要求适应旧结构和关系的社会保障制度进行变革甚至重新构建保障项目，社会保险制度应运而生。民国时期正是我国近代社会大变革时期，为社会保险建立提供了有利条件。

民国时期工业化浪潮推进了城市化进程，产生了新的社会阶层，为社会保障制度提供了社会需求和可能的供给。外国资本的掠夺、本国工业的发展加之天灾人祸，使得大量破产农民为谋生涌入城市，成为雇佣工人，与原城市贫困市民、手工业者一起构成了新兴的工人阶层；同时，在工业化中先后形成了为外国列强办事依附外国资本的买办资本家、洋务派与军阀官僚组成的拥有雄厚资本的官僚资本家以及先天软弱的民族资本家三大群体，他们构成了新兴的资本家阶层。前者是社会保险制度的最初需求主体，后者是社会保险制度的固定责任主体，二者构成社会保险制度的基本供需。

城市化的第二个推动是风险结构的变化和风险的社会化，为社会保险提供了保障内容。农业社会的风险结构相对固定，绝大多数与农业密切相关，自然风险位列首位。同时因农业生产、生活的低变动性和低流动性，个人风险很难跨越家庭范围集聚为社会风险。但民国时期城市及周边地区以工商业为主体，工人个人经济来源单一且不稳定，并面临工伤、失业等多重风险。工作场所与产业分布的集中又使个人风险极易转化成社会风险，进而引起政府关注并成为政策议题。社会保险就是以新风险（包括变化的传统风险）为保障内容来构建不同保险项目的。

城市化的第三个推动是城市及周边镇、集的家庭结构与家庭功能变化，使原有社会保障出现制度空缺。在传统农业社会，客观上，家庭结构主要是以父系单系扩展的家庭、家族、宗族等联合家庭结构为主流，宗法思想、祠堂族约和族田族产从思想、政治与经济等3方面维护了家庭结构的稳固。家庭功能集生产、生活、生育于一身，多数风险都可以利用家庭内同代或代际间互助共济来化解。家庭既提供了保障的资源，也提供了保障的载体。主观上，个人天然首选从血缘基础上建立的家庭关系网络来获取保障；家庭则基于责任伦理与权威需要有为成员提供包括生老病死、婚丧嫁娶、教育工作等各类保障的意愿。但民国时期城市内以劳苦大众为主体，微薄的工资不足以支撑其建立大家庭式的家庭结构，传统家庭保障也就无从谈起；城市周边镇、集因青壮劳动力流失进城，家庭结构也急剧变化，保障能力不复曾经。

社会条件有着推动社会保险制度建设的一面，但也有阻碍制度生成的一面。首先，就新兴阶层而言，从工人和资本家两大阶层的来源与形成可以看出，二者在地位、资源和权利的拥有上完全不同。工人阶层几乎“一无所有”，资本家阶层却“富贵双全”。民国时期需方的弱势和供方的强势在政府控制力不足的背景下被放大，社会保险制度构建之初呈现明显的供方主导。因社会保险制度目标是社会公平，其强制性、资方分担保费和工伤、生病及生育时照发工资且补发津贴等要求与资方追求利润的目标相背离，从而导致资方的抵触，进而严重影响制度构建。直到民国中后期劳资双方力量对比发生变化，政府控制力上升，制度化进程才一定程度上得以加快。

其次，就城乡区域对比而言，民国时期城市的数量与人口远远不及农村，因此在广大的农村地区仍旧缺乏推行社会保险的基础。虽然不同学者对民国城市数量与人口的研究结果不尽相同，但总体而言，国内大多数学者认为民国时期人口5万以上城市的数量大致在190个左右，多集中在东南口岸、东北工业区和中部传统政经枢纽区域。城市化率大致在10.6%左右，即城乡人口的比例大约为1：9。①高路：《民国以来20世纪前半叶中国城市化水平研究回顾》，《江汉大学学报（社会科学版）》2014年第12期。这足以说明民国时期不管从地理范围还是人口数量考量，传统匹配农业社会的社会保障体系仍有广泛的农村基础；而与工业化和城市化相伴相生的社会保险则适用范围有限。

最后，中国传统社会保障制度相对稳定，农业社会没有私人（商业）保险制度大范围发展的空间，因此社会保险制度缺乏足够的制度基础。有学者研究认为西欧社会保险产生的两个最基本的制度基础是：传统的以各种形式存在的社会救济制度和在较广范围内互助共济、分散风险的私人（商业）保险制度。②林义：《社会保险制度分析引论》，西南财经大学出版社，1997年，第54页。后者在西方无疑是适应其“团体格局”③梁漱溟：《中国文化要义》，学林出版社，1987年，第87页。的社会结构、弥补“接力模式”④费孝通：《家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》1983年第3期。家庭保障功能不足的重要方式，原理是团体内分散个人风险。正是它的存在提供了“原型”的组织与制度形式，西欧才能在近代利用精算技术使商业人寿保险在契约时长和保险范围上得以进步，进而为政府所用创制社会保险制度。但中国封建农业社会是缺乏“市民社会”的差序格局，家庭也远比西方家庭的结构紧密稳定、功能强大全面，个人风险在血缘基础上得以分散消解。因此私人（商业）保险制度既没足够生存空间也没必要生成需求，也就缺乏从内部“顺理成章”演化出社会保险制度的基础。

（三）政治条件影响机制

有学者论证了生产力发展带来的社会产品与财富并不能自动向民生转化，中间需要经历社会关系定义的一系列政治过程才能实现。①贾玉娇：《习近平民生系列重要论述的主要来源与形成逻辑》，《社会保障评论》2019年第1期。民国时期正是在法律制度和行政体制现代转型的推进下，社会保险才能在具备一定经济、社会条件后进入政治视野，成为政策议题，进而构建相应的法律框架与行政体系。

从法律和行政两大组成来看，民国政治延续了清末政治对民主法制的探索。首先，清末修律引入公法、私法分离的二元法律结构，民国在此基础上开始了介于公、私之间的社会法的构建，也即开始了法律社会化的进程。以维护社会公平为取向的社会保障立法是社会法的重要组成，社会保险立法包含其中。其次，清末“预备立宪”进行的官制改革建立了新的机构体制，虽未改变君主专制，但按“三权分立”原则架构了现代性的机构框架。民国在延续的基础上于社会行政体制方面不断发展，社会保障机构设置是其主体，社会保险机构自然包含其中。

从行动者团体考察，国际上看，基督教会从人道主义出发，最早在中国从事为劳工争取福利的工作。②李琼：《民国时期社会保险理论与实践研究》，社会科学文献出版社，2014年，第30页。其举办的工厂坚持在工业中施行基督教的人道主义，中华全国基督教协进会还通过了保护劳工的提议案，推动了社会对劳工问题的关注。国际劳工组织作为主张通过制定劳工法改善劳工状况、促进社会正义和世界和平的国际组织，其通过的公约与建议书1/5左右的内容与社会保障相关，其中社会保险又占多数，是“社会保障的国际立法基准”③郭士征：《社会保障——基本理论与国际比较》，上海财经大学出版社，1996年，第199、202页。。中国是国际劳工组织的创始国之一，在社会保险相关调查研究、书籍出版、立法和技术细节上都受到其积极推动。

从国内看，民国长时间的政治形态是政党政治，主流国家形态是政党国家，国家体制为党国体制，政党成为此时政治领域当之无愧的主角，自然也就成为建设各项制度最主要的行动者。对中国国民党和中国共产党而言，前者以“三民主义”立党立国，民生主义指导其社会政策制定，社会保险是应有之义；后者是无产阶级政党，以实现社会主义和共产主义为目标，建党后的中心任务就是领导工人运动，保障工人阶级利益是其属性的天然规定，自然将推动社会保险建设作为工作内容。

政治领域向现代政治迈进的步伐虽然给社会保险纳入政治议题提供了基础，但政党及政府却没有适宜的外部条件，也没有足够能力可以在制定规范、搭建框架后以强力的行政手段运行和实施。民国时期总体的政治态势是分裂和战争，这基本断绝了社会保险以行政力量推行实施并最终完成制度建设的可能。民国30余年政党纷立、战争不断，国家四分五裂。政治主题从试建共和到军阀割据到救亡图存再到争夺统治权，绝大多数的人力、物力和财力耗费其中。社会保险只能作为依附和服务政治需要的工具，不可能按照制度本义独立发展。且不说政党纷立带来社会保险建构的分裂，就单个政党建设社会保险而言，也多是出于政治目的的考量，基本是解一时之需，没有连续性和稳定性，实践就更是能力不及。

从制度传统看，漫长的农业社会“礼法”是整合与控制“家国一体”社会政治结构的基础制度，传统法律体系的基本特征就是“礼法合一”。儒家的“三纲五常”与强制性的国法相结合，礼教的道德规范、劝导和刑罚的强制控制、暴力共同构成从下到上的秩序体系。“家规”“族约”“乡约”“国法”都是以伦理为纽带，等级差序和情理结合是其特点。这与西方近代强调人人平等、主张权利义务关系、坚持一般性与普遍性的法律体系差别显著。而保险机制的运行一靠团体内众人分散风险，二靠彼此认同的法律契约规制。这在缺乏血缘外信任和法理契约的民国基层社会显然难有生长土壤。

在行动者方面，政党的阶级属性和政权地位限制了其在社会保险制度建设上发挥作用，且“外来制度”的运转也缺乏专业技术人员。在民国期间中国的两大执政党中，中国国民党长期统治并建立过统一政权，但其代表的是大地主大资产阶级的利益，这一属性限制了其在维护劳工群体制度上的构建意愿，毕竟“如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁”①林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载陈昕：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，2003年，第399页。；中国共产党作为代表无产阶级的政党，向来主张保护劳工大众权益，但民国前中期共产党都不是执政党，也就没有办法依靠国家强制力推行自己的理念。社会保险制度是兼具专业性与技术性的制度，又是外来制度，在对其的学习、借鉴、立法、实施等各个阶段都需要大量的专业人才，内忧外患的民国政府显然难以提供。

（四）文化条件影响机制

社会保险制度能够率先出现在西欧，与其慈善济贫和私人保险的历史传统密切相关，而此种历史传统又是根植于西方尊重个人观念、团体合作精神与法律契约意识之中。中国与之比较，家庭观念、差序观念和人伦道德意识才是一直以来精神文化的核心，在此基础上塑造的是迥然不同的家庭保障和政府救助一体化的历史传统。中西文化的巨大差异正是中国漫长的农业社会为何没有自然内生出依靠团体（非血缘构成）分散风险并依靠法律契约规范权利义务的保障机制的深层原因。

近代以降，西方文明随着坚船利炮和理念制度强势输入。为救亡图存，国人不得不开始主动审视、反思传统文化并正视进而借鉴西方文化。“西学东渐”和“新文化”等浪潮推动的文化“量变”给社会保险的出现提供了思想条件。首先从外部看，现代保险思想在晚清就已经传入中国，魏源、洪仁玕、郑观应和陈炽等对西方国家的保险理论、发展状况、各国特点、运营方式等进行过介绍②魏源的《海国图志》、洪仁玕的《资政新篇》、郑观应的《盛世危言》和陈炽《续富国策》中的《商书》都有专门介绍西方保险的内容。我国第一部保险学著作于民国时期出版。参见王效文：《保险学》，商务印书馆，1925年。。而社会保险思想伴随19世纪末到20世纪上半叶西方社会保险制度的迅猛发展在民国时也开始大力传播，涉及基本原理、实施方式、保险类别与费用分担等诸多方面，还有在西方制度实践基础上对适合中国的社会保险制度的探讨①参见张法尧：《社会保险要义》，华通书局，1931年；吴耀麟：《社会保险之理论与实际》，大东书局，1932年；陈煜堃：《社会保险概论》，经纬社，1946年；林良桐：《社会保险》，中正书局，1946年。。其次从内部看，重农抑商思想在民国发生扭转，传统的互助共济思想也得到反思和强化。自明清资本主义萌芽出现，民国时期工商皆本、强国富民的思想已深入人心，“工商”得到上层重视、下层接纳。而自古就有的互助共济思想在民国出现了上层反思、下层强化的趋势。知识分子群体在“开眼看世界”后批判其囿于血缘的局限性；底层民众在水深火热和无所依凭中加强了相互之间支援与扶助的意识。这些都为工商业以及与其密切相关的社会保险创造了宽松有利的思想条件。

但不可否认，民国时期总体的文化环境并没有发生质变，尤其是位于文化结构最深层、最“不自知”的观念文化还保持着原有内核。首先传统文化的伦理性特质依旧延续②韦伯、汤因比、张岱年、冯契等学者都认为中国古代文化是伦理型文化。梁漱溟也认为伦理和家庭是中国传统的核心。。伦理与宗法紧密结合，以“忠”和“孝”为核心的宗法体系塑造的对伦理道德的遵从态度和习惯依旧极大影响着民国的社会生活；伦理与政治紧密结合，宗法制度与政治专制制度一体化结构构建的“礼法”伦理型政治文化依旧极大影响着民国政治向现代“民主法治”的迈进；伦理与哲学紧密结合，以伦理道德议题为核心、以道德哲学为主体的传统哲学思想在民国依旧引导着人们偏向“直觉体悟”而非“科学理性”。这种大的文化环境与需要社会化、法制化和技术化的社会保险显然极大背离。

其次，从社会广大民众自发形成、潜在存在并普遍流行的观念文化看，家庭观、差序观和人伦道德观念依旧是社会文化的主流。“中国文化全部都从家庭观念上筑起”③钱穆：《中国文化史导论》，台湾中正书局，1984年，第42页。，这与西方个人至上的观念完全不同。在中国，家庭是个人的出发点与归宿，是社会的基本单位与功能主体，是个人遭遇各类风险首先求助的组织。家庭中孝悌仁义、尊老爱幼、同族相济、扶贫济困是道德化、风俗化的自然日常。人们缺少单纯以各种目的组成的团体内互助共济的观念。中国人常言“亲疏远近”“上下尊卑”，这反映出思维中横向弹性从自我推广而出之“差”和纵向刚性的等级化之“序”。这种差序观在互助时体现为“爱有差等”，常遵循“先亲后疏”“先私后公”的顺序。这与需要全社会范围内没有血缘关系、互不相识的个体之间通过社会契约达成平等互助的机制格格不入。同时在广大的近代基层社会，以三纲五常为核心的仁、义、礼、智、信、孝、悌、忠、恕、勇等人伦道德仍是民众得以被规范控制的重要思想基础，讲究权利义务对等的社会契约和法律在底层民众中难以获得心理认同。

最后，从个体心理来看，社会上下并没有形成对社会保险的认知共识。按制度理论对制度产生根源的理解，要求引入异邦先进制度以改造旧制度的求变心态的强度，不是与社会内部自发的现代化新质的成熟程度成正比，而是与人们对传统体制弊病的厌恶不满程度成正比，与他们主观上因外部现代文明的示范效应而感受到的文化失落感、危机感和焦灼感成正比。④萧功秦：《中国早期现代化历史研究》，载萧功秦：《萧功秦集》，黑龙江教育出版社，1995年，第90页。这也在某种程度上解释了为何民国最初推动社会保险建构的是知识分子群体和政党，而非多数由破产农民组成的工人群体。民国时期普通民众对天灾人祸的认识还多停留在“一命二运三风水”这种带有虚妄神秘性质的心理上。“积阴德”“求保佑”是他们长久以来信奉实施的预防灾祸之道，从心理积淀来说与依靠国家、依靠法律、依靠技术的防灾防损方法相去甚远，因而也就很难建立起社会保险意识。

三、总结与评价

综合而言，民国社会保险具有纸上谈兵、服务政治、国共有别的特点。第一，纸上谈兵。社会保险是外来制度，中国缺乏从内部自然演进以生成社会保险的制度基础和环境条件。民国时期精英阶层积极研究和宣传西方社会保险理论，国共两党政府主动借鉴他国经验也试图推动社会保险立法和行政体系的构建，后期还在局部区域面向单独群体开展社会保险的实验。国民党政权的社会保险行政最初依附经济部门——农商部、交通部、实业部，后来随着社会行政体系的建立才有了相对独立的管理部门——社会部福利司社会保险科，民国末年才成立了专司部门——中央社会保险局筹备处。可见，民国时期的社会保险总体上一直处于纸上谈兵的状态。

第二，服务政治。民国前期（1912—1926）中国共产党领导工人群体进行了风起云涌的工人运动，加之国际劳工组织（大会）的推动，国民党当局为缓解矛盾将建立社会保险制度提上日程。民国中期（1927—1936）尖锐的劳资矛盾和激增的风险使工人运动不断高涨，《劳动法典草案》（1929年2月）与《工厂法》（1929年12月）等劳动法律法规均是在此背景下起草颁布的。社会保险包含在其中，并首要关注当时工人最为迫切要求的疾病保险和伤害保险，明显具有救急、安抚的目的。民国后期（1937—1949）战时特征明显，争取战争的胜利上升为各政权的首要目的。为调动社会资源管理社会事务，国民政府建立了社会部，并在之前基础上进一步开展立法活动，社会保险管理体系和相关法律起草初具雏形。此时期苏维埃政府在自己控制的区域也先后为团结各阶层人民共同抗战和巩固民主政权，在根据地和后来的解放区推进各种保障人民的制度措施，社会保险包含于其中。

第三，国共有别。国共两党政权在构建社会保险的主动性与制度选择上完全不同。在国民党政权推动构建社会保险的过程中，可以清晰看到外部力量的推动，工人运动和国际劳工组织（大会）对政策窗口的形成作用显著，其被迫性特征明显。中国共产党在构建社会保险中则更多基于自己为人民谋幸福的宗旨出于主动，从其成立之初到建立全国政权对社会保险由主张要求到创立实践，这说明“真正的社会保险的实施只有在苏维埃政权之下才能实行”①颜鹏飞等：《中国保险史志》，上海社会科学院出版社，1989年，第231页。。在制度选择上，国民党受西方尤其是大陆法系国家的影响，注重责任分担、权利义务对等与市场和政府的关系平衡；共产党则受苏联影响，实施公有制，国家统包，社会保险基金由企业负担，制度运行费用由政府负担，个人不缴费。国民党的社会保险基本止于“纸上谈兵”，并没有使广大劳动者真正受益。共产党的社会保险则真正保障了工人的权益，东北地区实行劳动保险后工人积极性普遍提高，劳动生产率也普遍上升。

综上，民国时期是积累社会保险制度要素的前制度阶段，其对社会保险的构建帮助社会上层形成共识，确立了立法原则与基本框架，初步建立了相应的行政管理架构。但是，民国时期社会保险整体上滞后于社会需求，谈不上功能的发挥，民国四万万同胞终是没有获得社会保险的庇护。