国家重点实验室内部控制问题研究

李宝强

（中国科学院西北生态环境资源研究院，甘肃 兰州 730000）

1 国家重点实验室的发展现状背景

为支持基础研究和应用基础研究，1984年国家开始组织实施国家重点实验室建设计划，探索建设国家重点实验室。经过三十多年发展，国家重点实验室现在已经成为我国科技创新体系的重要力量，成为孕育重大原始创新、聚集和培养优秀科学家和解决国家战略重大科学技术问题的重要基地。到2025年，国家重点实验室体系将全面建成，科研水平和国际影响力要大幅跃升，引领基础科学研究发展，成为解决世界重大科学技术问题的核心创新力量。

一流的国家重点实验室无不与一流的人才、一流的装备和一流的体制机制联系在一起。目前，国家重点实验室与全面加强基础科学研究建设世界科技强国的要求相比，还存在重大原创性成果缺乏、世界一流领军科学家不足、管理体制机制亟待深化等问题。国家重点实验室的管理仍然需要改进，特别是内部控制方面薄弱，需要进一步健全，更好地为国家科技创新做好支撑。

2 国家重点实验室内部控制的特殊性和必要性

从组织类型来看，国家重点实验室按照“开放、流动、联合、竞争”方式运行，依托一级法人单位建设、人事权和财务权相对独立的科研实体。国家重点实验室实行依托单位领导下的主任负责制，赋予实验室选人用人、科研课题设定自主权。另外，国家重点实验室的学术指导机构是学术委员会，负责指导、监督与评审实验室的发展目标、研究方向、中长期规划和年度工作计划和总结等。国家重点实验室受科技部、财政部、主管部门和依托单位共同监管。科技部负责统筹规划和全面指导国家重点实验室的建设和运行，财政部会按照预算渠道下达预算及拨款，定期对经费执行进行监督检查。主管部门如教育部、中国科学院等，负责具体指导和组织国家重点实验室的建设和运行，依托单位如高校和科研院所，在科技部和主管部门的领导下，具体管理和保障国家重点实验室的建设和运行，提供相应的条件保障，解决实验室建设与运行中的有关问题。

国家重点实验室一般作为依托单位的一个单独部门进行财务管理。而科学事业单位一般按部门和项目分类记账管理。国家重点实验室不是一个会计主体，一般作为一个部门进行会计核算的。为了稳定长效支持,国家财政专项经费支持实验室进行日常的科研业务。但是，由于国家重点实验室没有独立的法人资格，无法开立银行一般存款账户，只能依托所属单位的银行账户进行资金往来。

为贯彻落实国家中长期科学和技术发展规划，规范和加强国家重点实验室的建设和运行，《国家重点实验室建设与运行管理办法》从职责、建设、运行和考核与评估方面提出了要求。国家重点实验室应具备较高的管理水平，建立良好的运行机制，规章制度健全，日常管理科学有序。但是，由于实验室中大多数为科研人员，许多财务管理工作都是由科研人员顺带完成的，导致财务日常工作内容具有很大程度的随意性，也无法形成良性有效的管理机制。《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的出台，为扎实做好行政事业单位内部控制的建立和实施提供了制度保障，有利于推动组织权力规范有序和保证科学高效运行。但是，作为特殊的科研实体，国家重点实验室的内部控制现在普遍不健全和不合理，内部控制执行不严，形同虚设，还没有形成一个完整的内部控制系统。建立健全国家重点实验室内部控制，必须梳理业务流程、明确环节责任，完善风险评估机制。加强国家重点实验室内部权力制衡，能够科学设置内设机构、管理层级和职责权限，针对内部管理薄弱环节和风险隐患合理配置权责、细化权力运行，有利于促进行政事业单位公共服务效能和内部治理水平的不断提高。

3 国家重点实验室内部控制的主要内容

3.1 国家重点实验室内部控制的目标和原则

内部控制的目标是要求内部控制完成的任务或应该达到的标准，发挥组织职能和促进组织有效营运。国家重点实验室内部控制的目标是保证经济活动合法合规、安全和高效使用资产，提高科技创新服务的效率和效果。

为了实现内部控制目标，国家重点实验室健全内部控制时，必须坚持全面性、重要性、制衡性和适应性原则。

1)全面性原则。内部控制应当贯通国家重点实验室经济活动的决策、执行和监督全过程，覆盖所有的部门、岗位和人员，涉及到各种经济业务和事项，避免存在盲区和空白，实现对经济活动的全方位控制。

2)重要性原则。在全面性原则的基础上，根据环境和自身特点，关注国家重点实验室重要经济活动的风险。要求在兼顾全面的基础上，关注重要业务流程和高风险领域，着力防范可能对实验室产生的重大风险。

3)制衡性原则。在国家重点实验室内部的治理结构、职责分工和业务流程等方面相互制约和监督，同时兼顾运行的效率。按事项风险程度、金额大小和发生频率三个维度进行设计制衡。

4)适应性原则。内部控制是一个不断变化和不断完善的动态过程，内部控制应当考虑内外部环境变化，及时对单位经济活动的调整和管理要求的改革进行完善。

3.2 国家重点实验室内部控制的方法

1)不相容岗位相互分离。合理设置实验室的内部控制关键岗位，明确划分职责权限，相互制约、相互监督。不相容职务分离的核心是内部牵制。比如：授权和执行业务的职务要分离，执行和审核业务的职务要分离。

2)内部授权审批控制。必须明确国家重点实验室内主要岗位办理业务和事项的权限、程序和责任，建立重大事项集体决策和会签制度。规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。相关工作人员应当在授权范围内行使职权和办理业务。

3)预算控制。进一步严格预算管理，强化预算约束，让预算管理贯穿于国家重点实验室经济活动的始终。按照《国家重点实验室专项经费管理办法》，严格执行经费预算。规范和加强专项经费的管理，杜绝专项经费被挪用、抽逃和挤占，要提高财政资金使用效益。

4)财产保护控制。加强日常管理和定期清查，完善资产记录、实物保管、定期盘点和账实核对措施，尤其是实验室重大仪器设备的管理，确保资产安全完整。

5)信息内部公开。进一步提高信息公开的主动性、自觉性和规范性，建立健全经济活动信息内部公开制度，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序，加大信息公开力度，面向单位内部和外部定期公开。

3.3 国家重点实验室内部控制的重点问题

国家重点实验室的预算业务、收支业务和资产管理是内部控制中需要重点关注的三个方面。好的预算业务控制，能够提高预算执行的有效性，加强预算绩效管理。严格的收支业务控制，能够合理组织收入、节约费用开支，提高资金使用效益。规范的资产业务控制，能够减少资产流失，改善资产的利用效率。

1)预算业务控制。国家重点实验室的开放运行、仪器设备购置和自主研究是由中央财政专项经费支持的，每年通过财政预算管理的方式下达。但由于实验室长期重视科研方面的管理，对财务和预算管理重视程度不够，通常会出现让新人员或实验室外聘的技术人员来编制预算的情况。而这些人往往并不清楚实验室的基本运行情况，对预算编制要求和财务制度并不了解，导致预算编制与实际支出偏差较大。另外，普遍达不到按序时进度控制支出的要求,前松后紧、突出花钱以及年终预算指标结余较多。因此，预算业务控制是国家重点实验室内部控制的重点问题之一。

国家重点实验室单位应当建立预算执行分析机制，全面掌握预算执行,解决预算执行中的困难，纠正预算执行偏差，提高预算执行的有效性。同时，加强预算绩效管理，对新增重大政策和项目实施事前绩效评估，强化绩效目标管理，提高财政资源配置效率和使用效益。另外，应该及时公开国家重点实验室预算执行等财务信息，增强信息透明度，进一步完善民主监督的长效机制。

2)收支业务控制。国家重点实验室的收支业务也是内部控制的重点关注的范畴。除了国家财政专项经费，国家重点实验室一般还有主管部门、依托单位提供的配套经费和运行经费、争取国家科技项目、研发和技术服务等经费。收入不入“大账”，隐匿、转移、挪用、私分收入，未设置收入岗位或是设置岗位不合理，未严格执行收入制度，导致核算错误或者舞弊风险。科研仪器的开放共享过程中，存在擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等问题，单台（套）原值金额大或尚未制定或需要更新收费标准的大型仪器设备，应该按照科学合理和公平公正的原则完善收费标准。

国家重点实验室经费和其他经费混杂一起，实验室成本分摊时，没有制定相对明确的划分标准，成本分配并不准确。部分支出事项未经实验室事前审批，支出范围及开支标准严重超过预算或与预算不符，导致实验室预算执行不力。另外，利用单位报销业务把控不严，可能使用虚假发票或者虚假业务套取实验室科研资金，形成“小金库”或出现严重违法违纪现象。

国家重点实验室单位应当加强财务管理和会计核算工作，严格实行资金收支两条线管理制度，合理组织收入、保证收入应收尽收，注意债权长期挂账，形成呆账、坏账损失，建立有效的债权清理机制。同时，必须严格审批程序、节约费用开支，防止国有资产流失、提高资金使用效益。

3)资产业务控制。大量的实验室资产因管理不善而不能充分发挥其应有的价值，造成国家科研资源和财政资金的浪费。资产保管不善、维护不当造成实验室资产浪费毁损，缺乏资产有效记录和定期清查盘点，容易造成资产流失、产生帐外资产，或是资产信息失真、账实不符。目前，多数实验室资产手工管理方式仍落后传统，没有科学完善的设备管理系统平台，缺乏对实验室资产进行合理分类和统筹管理。在实验材料和设备购置和使用过程中，因囤积、信息不畅和人为因素经常造成设备和材料的损失，实验耗材重复购置、资源独享、开放共享程度不够、设备利用率低，造成国家经济资源的浪费。

国家重点实验室可以采用科学条形码和二维码技术等，采集和处理资产数据，将实验室资产管理工作引导到科学化、规范化和制度化的发展轨道，为实验室未来的规划和建设提供合理的数据支撑。新购价值超过200万元以上的单台或成套仪器设备，必须充分论证，从学科相关性、必要性和合理性维度查重评议，必须严格按照《中央级新购大型科学仪器设备联合评议工作管理办法（试行）规定执行。对贵重、危险和保密的资产指定专人保管，做好固定资产日常保养、维修和维护工作，经常与国有资产管理部门定期或不定期抽查科研型实验室进行资产盘点，重大资产处置时，建立集体议事决策机制。

4 国家重点实验室内部控制的评价与监督

国家重点实验室应当按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，开展内部控制自我评价，积极推进内部控制信息公开，保障公开主体明确、过程规范有序、信息反馈顺畅，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进作用，形成全员参与和全员监督的内部控制模式。针对内部控制建立和实施的实际情况，国家重点实验室应当建立健全内部监督制度，规定内部监督的程序和要求，组织内部监督检查。内部控制的监督应该参与到实验室建设项目申请、可行性论证、项目决策、招标采购、供货验收及资产处置等环节，实施全方位监督。同时要与依托单位的相关管理部门合作，建立监督检查小组，采取定期和不定期的方式进行现场运行检查和财务检查，通过日常监督和专项监督相结合的办法，构建起有效的实验室财务监管机制。

5 结语

综上所述，国家重点实验室以孕育重大原始创新、聚集和培养优秀科学家和解决国家战略重大科学技术问题为愿景，是未来解决世界重大科学技术问题的核心创新力量。实验室的良好发展，要依靠良好的管理体制和完善的内部控制。所以，必须加强对国家重点实验室内部控制建设的重视，通过预算业务控制、收支业务控制和资产业务控制，才能让科技实体运行中保障权力规范有序、科学高效良性运行，促进行政事业单位公共服务效能和内部治理水平的不断提高。