新时代党内监督的干部保护功能：基本逻辑与具体实践

杨云成

(中共北京市委党校 党史党建教研部，北京 100044)

中国共产党的党内监督是党的各级组织和全体党员，严格按照党内法规、党内优良传统和惯例，遵循民主集中制原则开展的监察、督促和管理活动。其除具有政党净化、制约权力的功能外，还具有干部保护功能。在中国特色社会主义新时代，干部保护成为党内监督的一项重要任务，这是党的十八大以来管党治党理念变化的深刻反映。

一、监督是约束与保护辩证统一的基本逻辑

监督是权力正确运行的根本保证，在约束党组织的工作、活动和党员行为的同时，最大限度地将各种诱惑因素、“围猎”行为等隔离在党外，构建起一道保护屏障。由此可见，监督既是一种监察和督促，也是对党员干部的关心和爱护，党内监督是约束和保护的辩证统一。

(一)纪律面前一律平等

党内纪律具有自觉性，其根据在于：第一，中国共产党始终坚持入党自愿原则；第二，党内纪律建立在每一名党员对党的理想信念、党的性质、党的宗旨的绝对思想认同之上，建立在每一名党员自觉为共产主义事业奋斗终身的行为宣誓基础上。列宁强调：“从社会主义革命开始起，纪律应该建筑在崭新的基础上，这种纪律就是信任工人和贫农的组织性的纪律，是同志式的纪律，是相互尊重的纪律，是在斗争中发挥独创性和主动性的纪律”。[1]467这是对马克思主义政党纪律自觉性的准确概括。

中国共产党成立以来，之所以能够由小到大，由弱变强，一靠坚定的理想信念，二靠严明的纪律。“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。”[2]3相较而言，“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”[2]9。因此，我们党始终将维护党的纪律的严肃性看作事关党的生命的重要工作，将“自觉遵守党的纪律”作为党员应当履行的八项义务之一写入党章，强调“纪律面前一律平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员”[2]84，采取各种措施维护党的纪律的严肃性，使遵守党的纪律真正成为每位党员的自觉行动。

坚持纪律面前一律平等的原则是无产阶级和无产阶级政党的性质使然。组织性和纪律性是无产阶级在物质生产过程中形成并发展起来的。列宁指出：“工厂在某些人看来不过是一个可怕的怪物，其实工厂是资本主义协作的最高形式，它把无产阶级联合了起来，使它纪律化，教它学会组织，使它成为其余一切被剥削劳动群众的首脑。”[3]391这种在物质生产过程中发展起来的组织性和纪律性，对每一名成员都适用。在资本主义社会中，无产阶级始终处于被剥削压迫地位且不占有任何生产资料和社会财富。这种共同的政治地位和经济地位，是无产阶级内部成员平等关系的基础。无产阶级取得政权之后，特别是在建立以生产资料公有制为基础的社会主义制度后，无产阶级政党必须进一步巩固和发展这种以公有制为基础的人与人之间在经济上、政治上的平等关系。这种阶级性质，决定着无产阶级政党的每一个成员互相间必然是一种同志式的平等关系。

坚持纪律面前一律平等的原则是维护党的纪律的严肃性和权威性的必然要求。平等性，是党的纪律的鲜明特色，它是共产党塑造形象、赢得尊重、获得支持的重要因素。党内只有分工不同、职责差异，没有高低之分、贵贱之别，每一名党员在履行党员义务、遵规守纪方面是平等的。在党内，不论是一般党员，还是党的各级领导干部，甚至是党的领袖，在党员的权利和义务面前，没有也不应该有任何差别。领导干部的“特殊”性就是他们应该成为自觉遵守纪律的表率。习近平总书记强调“党的规矩，党的组织和党员、干部必须遵照执行，不能搞特殊、有例外”[2]77，“执行党的纪律不能有任何含糊……凡是违反党章和党的纪律特别是政治纪律、组织纪律、财经纪律的行为，都不能放过，更不能放纵”[2]79。这就是说，对违反党的纪律的党员，不论是担任领导职务的党员，还是普通党员，都要根据党章党规和所犯错误的情节轻重给予相应的处分。

(二)党员干部时刻面临着利益集团的“围猎”

利益集团“围猎”党员干部是我们党面临改革开放考验和长期执政考验的具体表现形式之一。2015年1月12日，习近平总书记在同中央党校县委书记研修班学员座谈时明确指出：“各种诱惑、算计都冲着你来，各种讨好、捧杀都对着你去，往往会成为‘围猎’的对象。”[4]这是在全面从严治党中第一次提出干部被“围猎”问题。2017年2月，习近平总书记再次强调党员领导干部面临的被“围猎”风险，提出“要坚持公正用权、谨慎用权、依法用权，坚持交往有原则、有界限、有规矩”[5]。党中央做出这种判断也是有实践依据的。统计资料显示，2013年，最高检对5515名行贿人依法追究刑事责任；2014年，最高检共查办行贿犯罪7827人；2015年，最高检共查办行贿犯罪8217人；2016年，查办行贿犯罪7375人。2013年至2017年全国共查办行贿犯罪37277人，较前五年上升87%。①这些数据，一方面说明检察机关不断加大查办行贿犯罪的工作力度，另一方面也反映出党员干部被“围猎”的形势极其严峻。

党员干部被“围猎”主要存在以下两种类型：

第一，“简单粗暴型”。通俗地讲，“简单粗暴型”的“围猎”，类似于民间所说的“临时抱佛脚”。平常时候不跟党员干部有来往，遇到难以解决的问题或纠纷时，才想到“找关系”“送礼”。这种类型的“围猎”主要发生在政策、制度执行过程之中，表现为官僚型腐败。部分执纪、执法人员被眼前的利益所诱惑，不是秉公执法，而是徇私枉法，搞“灯下黑”。在这种“围猎”当中，最关键的是与相关权力机关或执行权力人员建立“关系”。

第二，“感情投资型”。这是利益集团“围猎”领导干部最常见的一种形式。在日常生活中，“围猎者”常常以“朋友”身份出现在领导干部周围，从生活琐事入手。一名“落马”干部的忏悔书中有这样的反思，“某某主动为我鞍前马后，我要散步，他陪着；要游泳，他陪着；误餐没饭，他安排；胃病不舒服，他煮好鱼肚等营养汤送来；假期要外出旅游，他安排并全家陪同，贴心、舒服；想认识老板作朋友，他想我之所想。”“围猎者”就是通过这种表面上看是“关系”“人情”实际上是“围猎”的情感投资，对党员干部拉拢、腐蚀。这种感情投资型的“围猎”方式，隐蔽性较强，往往会在潜移默化中让党员干部放松警惕性，进而“底线”失守。对于“围猎”问题，有人提出存在一种“投其所好型”，从本质上看，“投其所好型”的“围猎”也是一种“感情投资型”的“围猎”。

无论哪种类型的“围猎”，关系问题至关重要。在“关系”的建立过程中，有的需要“铺垫”，有的并不需要。在需要“铺垫”的“关系”中，根据彼此之间事前是否有联系，分为有联系基础的“铺垫”和无联系基础的“铺垫”。当然，有联系基础，可以缩短“铺垫”的时间，更有利于“关系”的建立。在深受儒家传统思想影响、遵循礼尚往来的社会环境下，“关系”的建立需要借助一定的途径或方式，比如送礼、互惠、互利等等。“关系”的建立过程，大致如下：通过中间人、请客、送礼、互惠、互利等，实现无联系向有联系转变；通过送礼、互惠、互利等，强化这种联系，增强联系中的互信。[6]

(三)组织培养干部的长期性与艰巨性

1.培养干部具有长期性

成长为一名好干部，必然要经过多年的培养和锻炼，这是干部成长的一条基本规律。绝大多数党员干部都是从基层工作干起，经过多年多个岗位的长期磨砺，一步一个台阶、循序渐进地成长起来。在这个过程中，基于知识储备、能力素质、岗位适应性等因素，大多数党员干部都会经过四个阶段。第一个阶段，储备磨炼。这是一个在担任领导职务前，积累知识、增长见识、提高能力、锤炼党性的过程。这个阶段持续时间的长短，受制于个人的党性修养、工作能力、综合素质、岗位职数、单位规模等因素。第二阶段，适应过渡。这是在担任领导职务的初期，熟悉工作、明确职责、掌握方法、适应角色，与班子成员进行“磨合”的过程。与前一阶段相比，这个阶段持续时间的长短主要取决于干部自身，有的在短期内即能熟悉工作，适应角色，有的则较长，甚至一直处于与其他领导干部的“磨合”中。第三阶段，施展才华。这是塑造党员干部个人形象、提高组织领导水平、在顺利完成分管任务中赢得单位同事信服的过程。在该阶段，施展才华的初次尝试至关重要。第四阶段，趋渐稳定。在这一阶段，党员干部的能力素质臻于成熟，各项工作有序推进。党员干部在任何一级的领导岗位上大多都会经过上述四个阶段。

2.培养干部具有艰巨性

习近平总书记强调：“好干部不会自然而然产生，成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养。”[7]341组织培养一名干部是一项艰苦、复杂、长期的任务。

干部培养成本较高是干部培养工作具有艰巨性的一个重要体现。重视理论教育是我们党的优良传统。新中国成立初期，党中央“认为必须确定党的各级干部的轮训制度，在今后有计划有步骤地把全党各方面的高、中级干部，调入党校轮训，才能有效地提高全党干部马克思列宁主义水平”[8]251，此后党内理论教育轮训制度逐步建立起来。这项任务主要由各级党校负责，每年各省级党校均设有中青年干部培训班、局级干部进修班、局级干部研修班等，党内干部轮训成为常态。

分析党校经费使用情况，是考察组织培养干部是否艰巨及其程度的一个重要变量，其中的“教育支出”类最为直接。表1是2017年度和2018年度东部B(省、自治区、直辖市)委员会党校、中部H(省、自治区、直辖市)委员会党校、西部X(省、自治区、直辖市)委员会党校“教育支出”情况。

表1 2017年度和2018年度东部B党校、中部H党校、西部X党校“教育支出”统计(单位：万元)

由表1可以看出，党组织每年投入到干部培训上的经费是较为巨大的。而且上述经费支出中还不包括办公费、印刷费、水电费、差旅费、维修(护)费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费等各种其他费用。单从党员干部的培训支出这一变量而言，组织上培养干部的确不容易。

一方面，在长期执政和改革开放发展市场经济的条件下，党员干部面临的诱惑和“围猎”因素增加；另一方面，我们党始终坚持党纪面前人人平等的原则，任何党员，不论其职务多高，只要触犯党纪，都会受到处罚。再加上，党员干部的成长是一个长期过程，组织培养党员干部更是一项复杂且艰巨的任务。因此，习近平总书记强调：“组织上培养干部不容易，要管理好、监督好，让他们始终有如履薄冰、如临深渊的警觉。”[7]342

在政治实践中，对于党的干部工作而言，不仅要坚持选人用人的正确导向，将优秀干部选拔上来，更应当采取有效措施防止提拔上来的优秀干部受到党纪甚至法律处分。在回答这一课题中，党内监督的功能进一步拓展，不仅包含纪律约束功能，还包含干部保护功能。

二、加强党内法规制度建设，把纪律和规矩挺在前面

党的十八大前，在管党治党所倚靠的手段、方式上存在的一大问题就是党言党语与法言法语相重合，判断党员干部、党员群众的某种行为是否得当，不是以党内法规制度为尺度，而是以国家法律为准绳，以是否站在法律的底线上为标准，这就拉低了党员标准，弱化了党的先进性，有碍于坚持党对一切工作的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了纪严于法、纪在法前的命题，既是对全体党员、干部的行为约束，更是一种保护。

1.把纪律和规矩挺在前面的内涵与要求

把纪律和规矩挺在前面，首先在理论上应当厘清党规与国法的区别和联系。“党纪和国法不是一个概念”[9]，不可混淆使用。其一，虽均属于“红线”，但性质迥异。国法是每一位公民应当遵守的“底线”，而党纪是每一名共产党员应当坚守的“底线”。党的性质、纲领、宗旨，党的初心、使命，党员的权利、义务等，都决定了党员的“底线”应当高于公民的“底线”。其二，违法始于违纪，违纪在前，违法居后。这为查处的违纪违法案件所证明，正因如此，党的十八以来，“只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，才能……用纪律管住全体党员”[10]的观点已逐步在党内形成共识。其三，中国共产党带领立法，党员干部亦当带头守法。《宪法》第五条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位组织都必须遵守宪法和法律”[11]8；党章在总纲中也指出“党必须在宪法和法律的范围内活动”[12]23。因此，党规党纪在具体内容规定上要严于国家法律，但是党规党纪在基本原则上不能与国家法律相冲突，这是党规党纪与国家法律之间关系的集中体现。

把纪律和规矩挺在前面，就是在全面从严治党的实践中必须“抓早抓小”。习近平总书记指出：“一些人在腐败泥坑中越陷越深，一个重要原因是对其身上出现的一些违纪违法的小错，党组织批评不够，批评教育不力，甚至睁一只眼闭一只眼”。[13]为此，他强调必须抓早抓小，不能养痈遗患。所谓抓早，即指各级党委(党组)严格落实全面从严治党的主体责任，坚持严管与厚爱结合，注重平时，注重小事，根据单位、行业特点梳理易发问题，出台措施及早介入，将苗头性、倾向性问题遏制在萌芽状态，防止“温水煮青蛙”；所谓抓小，即指各级党委(党组)、纪委(纪检组)在履行监督、执纪、问责中，对于群众反映或主动查办的问题，不能因涉案人员职级低、涉案金额较小，亦或是情节轻、影响小等而姑息放任，避免小问题演变成大问题。党的十八以来的管党治党实践表明，对于党员干部出现的苗头性问题、小问题，尤其是初次违纪问题，若给予及时干预，能够有效防止干部由违纪到违法的沉沦。

2.不断加强党内法规制度建设，为把纪律和规矩挺在前面提供制度保障

健全基础主干中央党内法规制度是把纪律和规矩挺在前面的一项基础性工作。在具体工作中就是完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度。党的组织法规制度，就是立足健全完善党的组织体系，突出各级党组织的政治功能和组织力，规范明确各类组织在党的整个组织体系中的职责和权限。党的领导法规制度，以党的宣传、人才、政法、外事、群团等工作条例为基础，以健全党的领导制度体系为核心，以突出“两个维护”为重点，以把党的领导落实到国家治理的各领域各行业各方面为目的。党的自身建设法规制度，就是在立足新时代党的建设总要求的基础上，着眼于永葆党的先进性和纯洁性而制定或修订的关于党的作风、党的纪律、党的思想政治教育等方面的法规制度。党的监督保障法规制度，就是坚持严管与厚爱相结合、激励与约束并重，一方面巩固党内监督、党外监督等方面的制度建设成果，另一方面及时制定或修订党内表彰、党员权利保障等方面的法规制度。

为此，党中央新出台或新修订了一系列党内法规制度。据初步统计，党的十八大以来，中央制定或修订的党内法规制度就有150部左右。这些规章制度涉及“1+4”制度体系的各个方面，既有对某些方面问题的初次立规，也有为适应全面从严治党新形势和新要求而进行的修订；既有为全体党员划定的必须遵守的“底线”，也有对党员干部提出的高标准；既有关于构建党和国家监督体系的规定，也有落实全面从严治党“两种责任”的要求；既有关于选人用人的鲜明导向，也有对不履行职责的党组织和党员干部的问责，等等。总体而言，“1+4”的党内法规制度体系不断健全，约束权力的制度牢笼愈织愈密，依靠制度管党治党的政治生态正在形成。

三、落实“四种形态”，打击诬告陷害，形成对党员干部的双向保护

在健全和完善党内监督制度体系中，制度规则和党内法规不仅仅是对党员干部的约束，更是一种保护。

(一)正向度保护：落实监督执纪“四种形态”

落实监督执纪“四种形态”，将咬耳扯袖、红脸出汗的处置方式作为常态，以党纪处分和组织处理为大多数，以对严重违纪的重处分、做出重大职务调整为少数，以严重违纪违法立案审查的为极少数。在落实监督执纪“四种形态”中，始终以“零容忍”态度保持对腐败和违反中央八项规定精神问题的高压态势，严肃查处十八大之后不收手、不收敛案件，减少腐败存量，遏制腐败增量。每一种形态的适用情形、操作程序，都必须以党章、纪律处分条例以及其他党内法规为遵循，以事实为依据，确保纪检监察工作人员在运用“四种形态”中既不滥用公权，又不畏手畏脚。

在具体操作和实践中，监督执纪“四种形态”，主要通过四种方式实现对党员干部的保护。第一种方式，谈话函询，即对党员、群众反映的较为模糊的问题线索，采用个人谈话或给相关部门发函的形式，了解相关问题，决不放弃任一线索。第二种方式，谈话提醒，即经查证后，对虽属违纪行为但是情节较轻的案件涉及人员进行谈话提醒，批评教育，防止小问题演变成大问题。第三种方式，诫勉谈话，即对于虽属违纪行为但达不到给予严重党纪处分亦不能用谈话提醒处置的案件涉及人员，进行具有惩罚性质的戒勉谈话，在影响期内不准提拔任用，以进一步将违纪问题遏制在可控范围内。第四种方式，提醒谈话，即党委(党组)在履行全面从严治党主体责任中，对于发现党员干部有思想、生活、工作、纪律等方面的苗头性、倾向性问题或者群众反映党员干部具有不良行为的，应当及时予以谈话提醒，防止这些苗头性、倾向性问题演变成实际问题。

落实监督执纪“四种形态”，是我们党对自身建设规律认识的再次深化，反映了在新时代管党治党理念的新变化：约束、规制、限制等，不是制定党规党纪的初衷，而是要实现管理与保护、约束与激励的有机结合，在党内形成统一意志与生动活泼并存的政治局面。这一管党治党理念，在实践中具体体现为：在严格要求党员干部认真履行相应职责的基础上，在工作中给予支持帮助、在心理上给予人文关怀、在生活待遇方面予以保障、在政治发展上给予激励。对于该问题，习近平总书记也强调，在全面从严治党中应当“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”。因此，在完善各级党组织和广大党员约束规范机制的同时，更加重视其中的人文关怀。

(二)负向度保护：打击匿名诬告，故意陷害

拓宽监督渠道，发挥群众监督效能是中国共产党不断进行自我革命的有效方式。党章规定党员有权利“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”。一直以来，我们始终重视群众举报工作，并将其作为处置问题的重要线索来源。

1.十八大以来信访举报情况分析

十八大以来，每一轮中央巡视组进驻被巡视地、被巡视单位后，都会及时向社会公布巡视组负责人、电子邮箱、邮政信箱、举报电话等，鼓励群众积极反应问题线索；各级纪检监察机关的官网上都设置监督举报栏目，并在栏目之下详列举报须知、相关法律法规以及举报查询等内容，为群众揭发检举提供便利。便利的举报方式以及相应的隐私保护措施，直接导致信访举报案件数量增加。2013年，全国纪检监察机关共接收信访举报案件195万件(次)；2014年272万件(次)；2015年281.3万件(次)；2016年253.8万件(次)；2017年273.3万件(次)；2018年344万件(次)。在全面从严治党中，部分党员干部的贪污腐败、违反中央八项规定的问题都是由群众揭发检举，然后纪检监察机关及时介入查处的。

但是，分析数据发现纪检监察机关对信访举报案件的线索处置率并不高。十八大之后，中央纪委对掌握的反映中管干部问题线索进行全面彻底清理，摸清底数，研究制定了拟立案、初核、暂存、留存和了结5类处置标准，对反映中管干部问题的线索进行了规范处置。2013年8月，中央纪委下发加强和规范反映领导干部问题线索管理工作的通知，要求各级纪检监察机关对问题线索全面清理，执行分类处置标准。2014年7月，调整了线索分类处置标准，调整后仍为五类，即:拟立案、初核、谈话函询、暂存和了结。根据2019年修订的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，纪检监察机关结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置。考察2013年至2016年全国各级纪检监察机关信访举报问题处置情况，发现处置问题线索率并不高。2013年和2014年的数据缺失，2015年处置问题线索53.4万件，处置率为18.9%；2016年处置73.4万件，处置率为28.9%。②

2.打击匿名诬告和故意陷害

匿名诬告和故意陷害问题是线索处置率较低的一个重要原因。这种诬告和陷害，或因为心胸狭窄带来的妒忌心理，或由于彼此存在竞争关系而故意中伤，或为了掩盖自身问题而对组织采取的转移视线策略，或因为“看不惯”某干部的作为而纯粹发泄私愤，等等。无论出于何种考虑，匿名诬告、故意陷害，不仅给党内政治生态带来恶劣影响，而且会挫伤党员干部敢于担当作为的积极性，在鼓励党员干部勇担使命的政治环境下，这种行为无疑是对党员干部的大泼冷水。

鉴于此，在全面从严治党中，我们不仅重点防止党员干部滥用权力，也包括防止党员群众、领导干部滥用手中的民主权利，搞匿名诬告和故意陷害。2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》，将匿名诬告问题作为违反党的组织纪律的一项基本内容，对其予以严肃查处；2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》，将匿名诬告行为由之前的属于违反组织纪律调整为属于违反党的政治纪律的行为。在严肃打击匿名诬告行为的同时，部分省份出台相关规定，对受到不公正对待的党员干部，由组织出面予以澄清，这让部分干部放下“思想包袱”，积极投身新时代中国特色社会主义伟大事业之中。例如，2019年7月，A省纪委办公厅制定了《为受到诬告陷害错告诬告干部澄清正名若干规定(试行)》，该文件有效激发了干部勇于担当作为、干事创业的积极性。

打击匿名诬告、故意陷害行为，一方面切实保护了干部的创业激情，另一方面各地纪检监察机关接收的信访举报案件的处置率大幅度提高。根据统计，2017年信访案件问题线索处置率为45.7%；2018年问题线索处置率为48.4%；2019年上半年问题线索处置率超过50%，为50.9%。②群众反映问题的真实性不断提高，这无论是对强化党员干部监督，还是对保障群众民主权利，都具有重要意义。

四、结语

综上分析，在开展党内监督中至少存在两对矛盾：一是党员干部面临“围猎”危险的全时性与干部监督工作的间歇性之间的矛盾；二是纪律处分的即时性与组织培养干部的长期性之间的矛盾。如何化解这两对矛盾，直接决定着未来党内监督的发展方向。在未来的党内监督改革中，至少应当注意三点事项。第一，党内监督既要规范权力运行，也应防止权利滥用。如何在保障党员民主权利的同时，防止权利滥用，是未来党内监督改革需要解决的一个难题。第二，在健全党内监督制度体系中，党员领导干部应当率先垂范，以身作则。自觉纠正监督就是不信任的观念，把自己摆进去，增强主动监督、主动接受监督的意识和依靠党章党规推进党内监督的意识，这是总结党内监督演进历程得出的一条基本经验。第三，“八小时内”的监督与“八小时外”的监督必须同步推进，没有“八小时内”的监督，“八小时外”的监督会失之于松；缺少“八小时外”的监督，“八小时内”的监督会失之于软。

注释：

①数据来源于2013年至2018年最高人民检察院工作报告。

②数据来源于作者根据中央纪律检查委员会工作报告中相关数据的分析。