推进以人为核心的新型城镇化的评价指标体系、实现机制和对策研究

周 健 邓晶晶

（辽宁大学经济学院 辽宁 沈阳 110036）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。推进以人为核心的新型城镇化具有十分重要的意义。第一，“人”的全面自由发展是新型城镇化的价值标准，“人”能够分享城镇化发展的成果是新型城镇化的最终目标。以人为核心的新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，“物”的城镇化依然不可缺少，但必须将“物”的城镇化回归到以人为核心，才能真正提高城镇化质量。只有将以人为核心贯穿于新型城镇化的始终，才能确保“人”成为新型城镇化的主体，而不是城镇化的奴隶，从而避免城镇化偏离公平公正和社会全面进步的基本要求。第二，“人”是新型城镇化的主体，“人”在城镇聚集的意愿与能力是新型城镇化的根本动力。“人”在城镇聚集的“意愿”将会从较低层次的“寻找更好的工作或获得更高的收入”，转向更高层次的“完善的社会服务、良好的人文环境等优越的现代化生活品质”要求[1]。“人”在城镇聚集的“能力”也将从低层次的廉价劳动力转向更高层次的人力资本要求。“人”在城镇聚集的意愿与能力的转变与提升，就要求改变规模扩张为主的传统城镇化，走注重质量的新型城镇化道路。第三，有利于促进二元结构转型。以人为核心的新型城镇化要更注重调结构。而发展中国家的现代化进程，就是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。以人为核心的新型城镇化可以通过扩大非农就业，推进农业现代化进程；可以通过扩大对农产品的需求，推进农业市场化与产业化进程；可以促进乡镇企业向城镇集聚，将农村工业纳入现代化工业体系；可以缓解二元结构转型中的需求约束[2]。

目前“以人为核心的新型城镇化”的研究较多，主要有：第一，以人为核心的新型城镇化的界定。以人为核心的新型城镇化是将城镇化的动力、目标和展过程回归到人本身，将人的权利、人的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心[3]。城镇化为了人民，城镇化依靠人民，城镇化成果由人民共享[1]。第二，以人为核心的新型城镇化的衡量指标体系。一是经济发展指标，如城镇化水平[4][5]，产城融合[6]，城镇建设数量、质量与效率要同时兼顾[5][6][7][8]等；二是社会发展指标，如建立和完善公共服务社会化体系[4][5][6]，民众权利应得到相应的增强[6]，安居感、乐业感、社会交往、城市认同感、城市归属感等要有所提升[9]，城乡统筹[7][10]，农民工随迁子女接受义务教育比例[11]等；三是生态环境发展指标[4][5][6]。第三，推进以人为核心的新型城镇化的机制。一是动力机制，主要有来自政府、市场、产业转移、要素流动、创新和对外经贸交往等方面的动力[8][12][13][14]；二是协调机制，区域、城乡间统筹发展[15]；三是保障机制，如社会、生态、空间等[13]。第四，推进以人为核心的新型城镇化的对策。一是加快转变发展方式[1][6]；二是加强产业支撑[16][17][18]；三是加快户籍、土地、就业、财税等制度改革[1][16][18][19][20][21][22][23]；四是完善公共服务体系[17][23]；五是提高人力资本[17][18]；六是合理规划城市体系[24][25]；七是建构和谐的人居环境[18][26][27]。

已有的文献在对以人为核心的新型城镇化的内涵界定、评价指标体系、实现机制和对策等方面做了较全面的研究，具有很强的借鉴意义。但仍然存在一些需要深入研究的地方，一是以人为核心的新型城镇化的内涵界定大多还停留在抽象的概念界定上，而没有具体化，这导致缺乏建立衡量指标体系的基础；二是以人为核心的新型城镇化的评价指标体系还不全面，特别是农民工的社会经济融合程度和公众参与指标引入较少；三是对于实现机制探讨不充分，还不够全面；四是对策缺乏针对性。由此，本文首先明晰界定了以人为核心的新型城镇化的内涵，进而构建一个较为系统、全面的评价指标体系，并探索了以人为核心的新型城镇化的实现机制，最后从城镇、产业、人口和制度等方面提出了对策。

一、以人为核心的新型城镇化的内涵

目前以人为核心的新型城镇化的内涵大多较为抽象，具体化来说其应该包括以下七个方面：

第一，让每一个①有意愿且有能力向城镇转移或在城镇间流动的人都能自由地迁徙，同时使得人口数量和结构与产城发展相匹配。

第二，让每一个在城镇中居住的人都真正参与到新型城镇化的决策与建设中，成为新型城镇化的推动者。

第三，让每一个在城镇中居住的人都能充分分享城镇化所带来的发展机遇。

第四，让每一个转移人口都能像本地居民那样可以平等地获得与享有基本的公共服务。

第五，让每一个在城镇中居住的人的素质得到改善和提高，其思想观念、行为方式真正融入现代城市文明。

第六，让每一个在城镇中居住的人都能实现社会融合，与资源环境和谐共生发展。

第七，以新型城镇化引领带动乡村振兴，实现城乡统筹协调发展。

二、以人为核心的新型城镇化的评价指标体系

（一）评价指标体系的构建

叶裕民是国内较早构建城镇化质量评价指标体系并进行定量分析的学者之一，此后，许多学者从不同的角度对城镇化质量评价指标体系做了广泛而深入的研究。本文在借鉴现有成果基础上，作了进一步调整和完善，主要加入了作为外来人口代表的农民工在城镇中的社会经济融合程度和公众参与程度的指标，并运用熵值法确定权重，进而做出评价。具体分为以下九个方面（见表1）：

第一，人口城镇化程度。一是城镇人口在数量和比重上的增加，注意要区分名义城镇化率和实际城镇化率，这里分别选用常住人口城镇化率和户籍城镇化率作为评价指标；二是劳动力在城镇和在产业间转移，其是城镇化水平的最为重要的指标之一[28]，这里选用的考察指标主要有城镇从业人员占就业人数比重和非农产业从业人员比重。

第二，经济发展程度。经济发展为推进以人为核心的新型城镇化提供了核心动力。这里选用的考察指标主要有人均GDP 和非农产值结构。

第三，民生改善程度。以人为核心的新型城镇化其根本目的就是要改善民生。这里选用的考察指标主要有城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均现金消费支出和城镇贫困发生率。

第四，农民工的社会经济融合程度。农民工市民化是以人为核心的新型城镇化的重点所在。农民工只有融入城镇的社会经济发展之中，才能真正实现市民化。农民工的社会经济融合程度考察指标主要选用外出农民工人均年收入和城镇单位就业人员平均工资之比、外出农民工人均生活消费支出和城镇居民人均现金消费支出之比、举家外出农民工人数占外出农民工人数的比重、养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保率等。

第五，人口与资源、环境的共生发展程度。以人为核心的城镇化不能走高消耗、高浪费、高环境污染的老路，要实现人口与资源、环境的共生发展。这里主要选用的考察指标是城市环境基础设施建设投资、城市污水日处理能力、城市生活垃圾无害化处理率、人均城市绿地面积。

表1 以人为核心的新型城镇化的评价指标体系

第六，城镇的基本公共服务水平。以人为核心的城镇化要保护个人最基本的生存权和发展权，而其通常的衡量指标是基本公共服务水平。这里主要选用的考察指标是每万人口城镇专任教师数、每万人口城市卫生技术人员数、城镇居民社会保障覆盖率。

第七，城镇公共基础设施水平。以人为核心的新型城镇化要提高公共基础设施水平，保障居民的日常生活需求。这里主要选用的考察指标是城市每万人拥有公交车辆、城市用水普及率、城市燃气普及率。

第八，公众参与程度。推进以人为核心的新型城镇化不仅是政府的工作，更需要公众的经济参与。这里主要选用的考察指标是在线政府指数和数字生活指数。

第九，城乡协调程度。以人为核心的新型城镇化不仅与城镇居民相关，也要带动农村居民民生的改善。这里主要选用的考察指标是城乡居民人均可支配收入之比、城乡居民人均可支配收入之比、城乡贫困率之比。

（二）对权重的分析

三级指标权重前十位（按权重从大到小排名）的是户籍人口城镇化率、城乡居民人均可支配收入之比、外出农民工人均生活消费支出和城镇居民人均现金消费支出之比、外出农民工人均年收入和城镇单位就业人员平均工资之比、城市污水日处理能力、城镇居民人均现金消费支出、城乡居民人均消费支出之比、每万人口城镇专任教师数、城市用水普及率以及非农产值结构。

第一，农民工在城镇中的社会经济融合程度在一级指标权重排名第一，而其正是以人为核心的新型城镇化的核心目标。在这个一级指标中有两项三级指标进入了前十名，其中外出农民工人均生活消费支出和城镇居民人均现金消费支出之比排名第三，外出农民工人均年收入和城镇单位就业人员平均工资之比位居第四，这表明提升农民工收入水平保障外出农民工的生活消费能力是实现以人为核心的新型城镇化十分重要的工作，也是农民工在城镇中得以生存和发展的基本条件。

第二，人口城镇化程度在一级指标权重排名第二，其实际上考察的是产城人的融合程度，是实现以人为核心的新型城镇化的重要路径。户籍人口城镇化率在所有三级指标中位居第一，这表明推动非城镇户籍人口落户城镇依然是实现外来人口特别是跨省市农业转移人口市民化非常重要的任务，而对以户籍制度为核心的相关制度进行改革依然是城镇化进程不可或缺的部分。

第三，人口与资源、环境的共生发展程度在一级指标权重排名第三。这表明资源环境的承载力已成为以人为核心的新型城镇化需要特别关注的问题。城市污水日处理能力在三级指标中排名第五。自古以来，污水处理一直是城市环境治理关注的重点，其网络联结千家万户，其处理能力的高低是城镇环境污染治理水平高低的代表。

第四，城乡协调程度虽然在一级指标权重排名第四，但其也有两个指标进入了三级指标前十，其中城乡居民人均可支配收入之比排名第二，城乡居民人均消费支出之比位列第七。这表明提高农村居民收入和消费能力，缩小两者之间的差异，实现城乡统筹发展和一体化，也是以人为核心的新型城镇化的重要目标。

第五，关于消费的三个三级指标都进入了前十名，其中外出农民工人均生活消费支出和城镇居民人均现金消费支出之比、城镇居民人均现金消费支出和城乡居民人均消费支出之比分别排名第三、第六和第七。这体现了消费具有扩大内需，推动产业转型升级、形成经济发展新动力的作用，是以人为核心的新型城镇化的助推器。而我国依然面临着消费品供给结构和需求结构的失衡，因此必须要进行供给侧结构性改革。

第六，每万人口城镇专任教师数在三级指标中排名第八。这表明，教育在城镇化进程中的地位日益上升，从而人力资本投资在以人为核心的新型城镇化中的地位也日益上升。许多农民工进城的目的就是为了给孩子创造更好的教育条件。由此，必须保障农民工随迁子女的受教育权，实现城镇教育资源平衡。

第七，城市用水普及率在三级指标中排名第九。这表明，随着城市的规模的不断扩大，人口日益增多，对于公共基础设施的要求也越来越高，而其中最为重要的便是供水。水是人们日常生活不可缺少的最基本的物质，提高供水能力是城市公共基础设施建设的重中之重。

第八，非农产值结构在三级指标中排名第十。这表明，一是非农产业发展有利于农业人口的非农化就业，进而可以促进人口城镇化和空间城镇化的发展；二是评价经济发展程度的两个三级指标中，非农产值结构排在人均GDP 之前，这表明调整产业结构比追求GDP 增长更为重要。

（三）对以人为核心的新型城镇化评价结果的分析

第一，我国以人为核心的新型城镇化质量逐年提升，评价得分从2011 年的1.0435 上升到2017 年1.9216（见表2）。

第二，不同维度的质量各不相同。一是2016和2017 年人口城镇化程度的评分在所有指标中位居第一位，这表明产城人融合的发展路径的效果越来越明显；二是2017 年农民工在城镇中的社会经济融合程度的评分有所下降，这需要引起关注；三是人口与资源、环境的共生发展程度、民生改善程度和城乡协调程度的评分呈现持续上升的趋势；四是城镇基本公共服务水平和城镇公共基础设施水平有待于进一步提升；五是经济发展程度、公众参与程度最差，需要特别关注（见表2）。

三、推进以人为核心的新型城镇化的实现机制

在一个系统中，实现机制起着基础性的、根本的作用。有了良好的实现机制，可以使一个系统自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。因此，建立有效的实现机制非常重要，这就需要从以下几个方面着手：

（一）决策机制。以人为核心的新型城镇化的决策机制，要将“市场主导”和“政府引导”相结合，顶层设计与基层创新相结合。这是因为：一是以人为核心的新型城镇化是各种生产要素基于各自利益，在市场机制引导和调节下自然流动和聚散的过程。二是面对以人为核心的新型城镇化进程中不同群体的多样性及其具体需求的复杂性，政府只能提供基本的公共服务，只有市场才能满足多元化、差别化的需求，增进不同群体的福利和幸福。因此必须让市场起资源配置的基础性作用，必须尊重基层的创新精神。市场机制也不是万能的，试错成本有时也是难以承受的，因此还需要顶层设计，充分发挥政府的协同推进作用，但需要处理好政府与市场的关系，明晰政府与市场的边界。

（二）动力机制。新型城镇化的核心是“人”，因此，其发展动力必然离不开“人”，具体来说就是“人”参与和推进城镇化的意愿和能力。在城镇化中，每一个人都能积极参与社会经济活动，充分发挥主动性和创造性，拥有更加平等、更为广阔和更有活力的发展空间，参与和推进城镇化的意愿和能力才能得以提升，才会形成可持续的繁荣的新型城镇化。而目前我国城镇化中，“人”的主动精神和创造精神并没有获得充分的重视和激发，这在很大程度上制约了我国新型城镇化进程。因此，推进以人为核心的城镇化，就必须最大程度发挥每一个人的积极能动性[29]。

表2 2011—2017 年中国以人为核心的新型城镇化评价结果

（三）约束机制。以人为核心的新型城镇化要遵循客观规律（自然有其内在的发展规律，人文社会也有其演变规律），因此要尊重自然、尊重法律、尊重文化、尊重风俗习惯，要在一定限制内发挥创造性。一是城镇化是一个自然的历史过程，城镇化水平不断提高，质量的逐渐提升是城镇化自身内在规律的自然结果，政府引导推进城镇化必须首先遵循城镇化自身发展规律，不能错位干扰或取代城镇化自身发展规律；二是城镇化过程必须尊重自然、顺应自然和保护自然，强调人与自然的和谐共处、良性互动和可持续发展；三是中国是一个五千年的文明古国，具有浓郁传统特色的文化和习俗，新型城镇化建设要将历史文化习俗的气息与新型城镇化建设融为一体，造就出城市独特的特色和魅力[30]；四是必须重视法治建设，运用法治思维和法治方式来推进新型城镇化，这样才能保障新型城镇化建设中人民群众平等地享有权利，抑制公权力的滥用。

（四）协调机制。以人为核心的新型城镇化是一项涉及多项基本制度的复杂的系统工程，不可能单纯借助单一部门、单一政策的改革和实施取得成效，而必须进行多领域协调推进。主要有：一是协调中央和地方，部门间的利益，以及其政策制定和实施的协调配合，避免上下级政府之间的政策磨擦，同级政府部门之间的政策冲突，好的公共政策被延迟执行，甚至被曲解执行和消极执行等矛盾，以化解改革的阻力，把改革落准落细落实[31]。二是促使不同区域间进行磋商和协调，以缓解政策溢出效应对各区域社会经济发展的不利影响，实现各区域的社会经济均衡，促进各区域社会经济稳定增长。

（五）保障机制。保障机制就是为推进以人为核心的新型城镇化提供物质和精神条件，为每一个人提供能在城镇中进行生产和生活所需的一定物质基础和基本保障。主要有：一是实现进城农民享有与城镇居民平等的基本权利；二是推进就业、养老、医疗、教育培训、住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口；三是提升城镇基础设施、资源环境等综合承载力；四是保护进城农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权[24]。

四、推进以人为核心的新型城镇化的对策

（一）城镇——优化城镇体系结构，完善城镇空间结构，提升城镇治理能力

1. 形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系结构。这一城镇体系结构既能充分发挥大中城市的聚集功能，辐射和扩散效应，又能充分发挥小城市和小城镇在城乡生产要素流动方面的桥梁和纽带作用。而这一城镇体系结构最主要的发展模式就是城市群。

2.完善城镇空间结构。一是要科学定位大中小城市与小城镇之间的功能作用，在一定区域内实现大中小城市和小城镇的聚集发展，充分发挥城镇空间关联效应[31]；二是要科学定位主城区与卫星城的功能作用和互补关系，统筹中心城区改造和新城新区建设[2]。

3.提升城镇治理能力。第一，创新城市管理方式，提升城镇管理水平。一是实现城乡联动整体推进，建立长效管理、精细管理方式[30]；二是提高规划的科学性、权威性和严肃性；三是充分利用“互联网+”、智慧城市等信息技术[32]。第二，完善城市治理结构，提升融合发展的协调能力。一是打破单一行政管理模式，引导社会资本加入基础设施建设和运营，政府可以购买公共服务，将核心职能以外的辅助职能、商业职能委托给社会组织；二是打破条块分割的城镇管理体制，合理进行区划调整，建立跨区域管理体系。

（二）产业——加强产业支撑，推进产业转型调整，优化产业布局

1.加强产业支撑，推进产业转型调整。一是积极培育新兴战略产业；二是淘汰落后产能，改造传统产业，提升传统产业竞争力；三是大力发展第三产业，重点发展生活性服务业和生产性服务业；四是促进现代农业发展。

2.统筹产业规划和城镇规划，优化产业布局。在制定城镇规划时融入产业配套理念，要合理引导产业在大中小城市和小城镇之间梯度转移。一般来说，城市越大，集中到这里的产业层次越高，而低层次的产业会逐步向规模小的城市扩散。由此，大城市可以将低层次产业转移，大力发展高新技术产业和现代服务业，中小城市和小城镇则可以承接转移产业。

（三）人口——推动人口有序流动，优化人口空间布局，实现人力资源均衡配置

1.科学编制人口功能区规划和人口发展规划，促进城市人口分布与产业布局、资源环境承载力相适应。

2.通过产业在大中小城市和小城镇之间梯度转移带动劳动力与人口迁移。

3.对劳动者进行新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力等方面的教育与培训，以创造出未来城市和产业发展的可能空间。

（四）制度——激发改革的勇气和智慧，深化社会经济体制改革，释放改革红利

1.将对政府权力的约束落到实处。第一，要求政府转换观念，由“官本位”转变到“民本位”，实现向服务型政府的转变；第二，合理界定政府职能，简政放权；第三，政府政策必须遵循法律，坚决杜绝滥用职权的行为，保证政府行为的合法性；第四，将参与权、决策权和监督权等诸多权利和权力切实交付于公众，鼓励并保障公众直接参与制定城镇治理规则及利益分配原则，并对政府进行有效监督。

2.加快户籍制度为核心的二元性制度改革。第一，必须明确自由迁徙权是人的一项基本权利；第二，恢复户籍制度的本真功能，剥离户口所附着的福利功能和管制功能（如计划生育、人口迁移等），提升户籍制度本真功能的服务管理水平；第三，统筹兼顾、分类实施、有序推进，但最终要实现户籍的全面放开；第四，推动包括劳动就业、教育、社会保障等基本公共服务和公共产品由户籍人口向常住人口扩展，逐步实现城镇常住人口基本公共服务均等化；第五，户籍制度改革还应加强中央统筹，协调各个部委、各个地方的利益，自上而下做好户籍制度改革的顶层设计和总体规划，促进各个部门之间、地区之间相互协调、相互合作[33]。

3.深化农村土地制度改革。由于在农业生产中的收益低，农民工在农村的积蓄微薄，转移到城镇后，举步维艰。土地是农民工最主要的财产，应该也必须成为农民工保障基本生存、提升生活质量的财产和生产资本。因此需要深化农村土地制度改革，将土地通过市场途径变现，由“不动产”变成“动产”，可以随着农民工进城。第一，从法律上保障农地使用权的物权性质，在保证农村土地所有权不变的前提下，赋予农民对耕地承包权、使用权、宅基地使用权、房屋所有权和集体资产股权更大的处置权[34]，积极探索土地转包、委托经营和土地股份合作等农地流转方式；第二，规范征地程序，清晰界定征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，完善征地的价格机制，体现土地的资本化收益，合理分配土地的增值收益[17]；第三，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿、有偿退出机制，支持引导农户依法自愿有偿转让上述权益[23]。

4.建立城乡统一的社会保障制度。第一，使农民工在农村参加的养老、医疗保险等规范接入城镇社保体系，鼓励农民工连续参保，允许在城镇与城镇之间的转移、接续，实现农民工在城镇享受养老、医疗服务；第二，推动城镇社会保障体系向农村扩展和延伸。总之，以农民工为桥梁，建立全国统一的城乡社会保障体系，实现城乡在养老、医疗等保障制度的对接，实现社会保障体系的最大覆盖和不断完善。

5.财税制度改革。第一，理顺中央和地方财政，建立事权和支出责任相适应的财税制度；第二，完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，以充分保障地方政府的财权；第三，厘清中央政府和流入地、流出地政府的责任。财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，以常住人口作为财政分成和转移支付的依据，对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以更大的支持[35]；第四，建立多方参与的多元化可持续的融资机制，建立中央政府、地方政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制[36]。

注释：

①2013 年初，李克强总理指出，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民”。因此，以人为核心的新型城镇化所涉及的主体不仅仅是农民，而应该是更广泛的群体，因此这里的“每个人”主要是两类群体：农村“人”——新转移的或回流的农民工以及依然在农村的人口；城镇“人”——城镇居民。

②这里城镇贫困发生率用享受城市居民最低生活保障人数与城市户籍人口数之比计算。

③数据是用全国专任教师数减去农村专任教师数再除以城镇常住人口数得到。