21世纪以来中国对斯里兰卡救灾援助述论*

闫红果

(上海师范大学 马克思主义学院，上海 200234)

从国际关系学范畴而言，救灾援助作为主权国家对外援助的重要组成部分，是因灾而实施的对外救援行为及在救灾中展开的外交活动。对此概念的把握，需注意以下几点：一是援助方包括主权国家、民间团体协会、个人以及国际组织等，但以主权国家为主；二是受援方包括陷于灾害的主权国家和其他民族地区，但以前者为主；三是救灾目标为洪水、干旱、地震、海啸、滑坡、泥石流等自然灾害，也包括疫情、因战乱导致的难民潮、危害社会民生的重大事项等社会性灾害；四是救灾援助是一项系统工程，涉及灾中救援、灾后恢复与重建、灾前预防等诸多环节；五是救灾援助本质上是国内政治的延续，除帮助受灾国渡过难关外，还为配合国家外交工作与对外战略需要服务，尤其是主权国家履行国际义务、塑造国家形象的重要方式和手段。

21世纪以来，随着综合国力的增强、国际影响力的提升以及世界对中国充满期待，我国对外援助的力度与规模持续扩大，并在援外理念、援外战略布局、援外方式等层面进行调整和革新。例如：中国的对外援助兼顾国内国外“两个大局”，更加强调通过援助与合作开发并举的理念来实现互利共赢；为进一步加强与第三世界的团结与合作，进一步发展睦邻友好关系，中国加大了对广大发展中国家及周边国家的援助力度；除主动进行双边援助外，中国还通过与联合国、世界银行及区域合作组织等机构的合作，积极开展多边援助。同时，为促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体，中国在国际层面加大了紧急人道主义援助力度。尤其是对灾害多发且救灾能力有限的发展中国家，中国以对外紧急人道主义援助机制为纽带，积极开展救灾援助。

因特殊的地理位置、气候条件，以及受国内政治局势动荡的影响，斯里兰卡是一个多灾多难的国家。如在2004年印度洋海啸中，斯里兰卡成为受灾害重创仅次于印尼的国家，“受灾最严重的主要是沿岸的渔业和港口设施，也就是12个港口被摧毁了。国家的GDP增长率预期从6%调整到5%”[1]。同时受国内反政府武装“猛虎组织”祸乱、恐怖袭击、宗教冲突、民族矛盾等问题的掣肘，“难民潮”现象时有发生。面对天灾人祸，斯里兰卡难免“独木难支”，而向国际社会求援成为其重要的生存策略。

对受灾国提供必要的救灾援助不仅是国际社会共识，也是一个大国主动履行人道主义承诺、积极开展多边外交的重要体现。从20世纪50年代的《米胶协定》到21世纪的历次大力救援，中国为维护斯里兰卡经济社会发展做出了重要贡献。随着中斯关系的日益紧密，关于救灾防灾领域的交流与合作被纳入相关议程，成为维护中斯友谊、发展双边关系的重要着力点之一。因此，梳理21世纪以来中国对斯里兰卡救灾援助状况，结合共建“一带一路”的实践，分析中国对斯里兰卡救灾援助的作用，且对完善这项事业展开思考，无疑具有一定的现实意义。

一、21世纪以来中国对斯里兰卡的救灾援助状况

随着综合国力的增强和国际社会对中国的期待，我国对外援助的力度与规模不断扩大，日渐成为一个新兴援外大国。面对21世纪以来多种灾害频发的国际环境，中国的援外战略不断调整、优化，救灾援助在我国对外援助中的比例得到相应的提升。2004年，我国正式建立对外紧急人道主义援助机制，救灾援助开始走向规范化、制度化、常态化发展阶段，而对西非与东非国家、太平洋岛国、印度洋岛国等灾害集聚地带的救援也变得更加有力。斯里兰卡作为印度洋上的热带岛国，成为我国重点救援对象之一。中国主要围绕洪涝、干旱、地震、海啸、滑坡、难民潮、饥荒等问题对斯里兰卡进行救灾援助。救灾范围涉及自然灾害与社会性灾害，但整体上以自然灾害救援为主。我国除进行灾害救助与帮助灾后恢复重建外，还注重与斯里兰卡开展救灾防灾领域的合作，引导斯里兰卡提升独立应对灾害的能力。因救灾援助的特殊性，我国对斯里兰卡的救灾援助以提供紧急人道主义援助为主，多具有无偿的性质。

(一)围绕洪涝与干旱展开的救灾援助

围绕洪涝与干旱问题，中国对斯里兰卡的救灾援助集中在2003年、2011年、2015年与2017年前后，主要通过提供紧急人道主义援助和一般物资、派遣援外工作队、援建成套项目的方式帮助斯里兰卡应对自然灾害(见表1)。就参与救灾援助的主体来看，中国政府是救援的主要力量，中国红十字会、中国海军远航访问编队、中国电建集团麾下水电十四局作为主导方或承建单位也参与其中。中国的救援行动及时、高效，较好地展示了负责任大国的形象。比如在2003年的特大洪灾救援中，中方在第一时间表示慰问并迅速启动紧急人道主义援助预案，及时向斯里兰卡萨巴省、南部地区、西部地区等重灾区民众提供急需的物资，有力地推动了斯里兰卡的抗洪救灾工作。中国非官方机构的救援水平较高，赢得受援国的高度赞扬和肯定。例如，2016年中国红十字国际救援队在为期10天的救灾活动中，除帮助建设临时安置点、搭建帐篷、发放救灾物资外，还对斯方官兵和受灾民众进行防灾救灾培训，有助于将洪灾所造成的损失降到最低。又如，中国电建集团麾下水电十四局承建的工程项目，兼有防洪抗旱的双重功能，并可以通过“贮水调节”为当地农业生产服务。

(二)围绕地震与海啸展开的救灾援助

2004年12月26日，印度洋海啸爆发，斯里兰卡遭到重创。中国政府、在斯里兰卡的各中资公司、中国红十字会以及中华慈善总会等力量均参与到海啸救援行动中。由表2可见，中方通过提供救灾资金、救灾物资、现汇援助、灾后工程修复，派遣援外医疗队和专业考察组，以及援建工程项目等形式，积极开展紧急人道主义援助。灾害发生后，中方的救援力量不畏艰难，深入希卡杜瓦、高尔等重灾区为灾民提供紧急医疗援助，展示了勇挑重担的救援形象。我国通信设备制造企业通过捐赠大型通信设备，为解决灾区救助中心的通信问题提供技术支持和设备保障。中国的救灾援助以“救”为第一要务，以实施“成功救助”“有效救助”为重要目标，既顾及当下又惠泽长远。“到2006年底，中国红十字会与中华慈善总会共提供民间捐款近一亿元人民币，在斯里兰卡修建四个新村，为462户因海啸失去家园的灾民提供了永久性住房。”[2]

表1 21世纪以来围绕洪涝与干旱问题中国向斯里兰卡提供的援助情况

援助明细来源：第1、2、9条分别来自中华人民共和国驻斯里兰卡民主社会主义共和国大使馆经济商务参赞处网站(http:∥lk.mofcom.gov.cn)的《中国政府援助斯救灾物资在斯交接》《斯里兰卡遭受50年不遇洪灾》《程学源大使与斯里兰卡总统西里塞纳共同出席中国政府援助斯里兰卡政府90辆水罐车项目交接仪式》；第3—6条分别来自中华人民共和国商务部对外援助司网站(http:∥yws.mofcom.gov.cn)的《中国政府援斯里兰卡洪灾紧急人道主义物资运抵》《首批援斯里兰卡洪灾紧急人道主义物资运抵》《中国政府向斯里兰卡政府提供150万美元洪灾紧急人道主义现汇援助》《中国政府向斯里兰卡提供第二批洪灾紧急人道主义援助》；第7条来自杨振宇《中国红十字国际救援队回国》，《中国红十字报》2016年6月14 日第1版；第8条来自严贵旺《“我们和斯里兰卡人民心连心”》，《解放军报》2017年12月26日第4版；第10条来自叶晓楠、丁琪《中国海外工程多国点赞》，《人民日报》(海外版)2016年8月9日第11版

表2 21世纪以来围绕地震与海啸问题中国向斯里兰卡提供的援助情况

援助明细来源：第1—2条、第4—6条和第9条分别来自中华人民共和国驻斯里兰卡民主社会主义共和国大使馆经济商务参赞处网站(http:∥lk.mofcom.gov.cn)的《驻斯里兰卡中资企业纷纷为斯灾区人献爱心》《我援斯紧急救灾物资安抵科伦坡》《四国参与斯里兰卡渔港灾后重建》《中国政府通过世界粮食计划署向斯提供食品援助》《中国红十字总会和中华慈善总会捐建的“中斯友谊村”在高尔地区举行隆重的开工典礼》；第3条来自陈一鸣《“我们像椰树一样挺拔”——斯里兰卡救灾纪实》，《人民日报》2005年1月10日；第7条来自刘超、温宪《“非常重视非常迅速非常投入”——斯里兰卡驻华大使谈中国援斯救灾》，《人民日报》2005年1月4日；第8条来自李忠发、陈占杰《中国专业考察组抵达斯里兰卡》，《人民日报》2005年1月20日

(三)围绕其他灾害展开的救灾援助

1983—2009年斯里兰卡内战期间，斯里兰卡政府军与反政府武装“猛虎组织”多次发生军事冲突，由此引发的难民潮成为威胁斯里兰卡社会稳定乃至地区安全的“顽疾”。面对由人祸引发的社会性灾难，中国及时给予斯方必要的紧急人道主义援助。如表3所示，仅2009年中国就向斯里兰卡提供100万美元的资金援助和2000万元人民币的物资援助，以帮助斯方救助灾民；2012年，为帮助斯里兰卡解决粮食危机并应对未来可能产生的饥荒隐患，袁隆平农业高科技股份有限公司承办中国政府援外培训项目，向包括斯里兰卡在内的缺粮国家传授杂交水稻等高产农作物栽培技术，帮助斯里兰卡应对粮食安全问题；2017年，斯里兰卡发生山体滑坡灾害，中国政府、中国红十字会、中国港湾科伦坡港口城项目公司、中天建设集团、中国佛教协会积极为灾区提供资金援助和救灾物资，以帮助灾民顺利渡过难关；2018年，中铁四局集团承建中国-斯里兰卡水技术研究与示范联合中心项目，为安全饮用水技术研发奠定了重要基础。

表3 21世纪以来围绕其他灾害中国向斯里兰卡提供的援助情况

援助明细来源：第1—6条分别来自中华人民共和国驻斯里兰卡民主社会主义共和国大使馆经济商务参赞处网站(http:∥lk.mofcom.gov.cn)的《中国政府向斯里兰卡提供100万美元援款》《中国政府援助斯里兰卡安置平民的首批帐篷顺利抵斯》《斯总统对中国的及时援助表示感谢》《中国紧急人道主义援助包机抵斯》《中国公司继续向斯受灾人民提供援助》《中国红十字会救援队与中资企业志愿者在斯共同协助斯方搭建救灾帐篷》；第7条来自徐昌、张文豪《中国首个援斯里兰卡科技项目正式开建》，《建筑时报》2018年10月18日第6版

此外，随着“21世纪海上丝绸之路”倡议的提出与共建，海洋灾害预报与海上防灾减灾领域的交流合作符合两国共同利益，成为深化中斯关系、推动双边产能合作的重要举措。2016年4月，中斯联合海洋观测站的建立，为加强两国海洋领域的合作提供了便利条件。近年来，斯里兰卡一直面临海岸侵蚀、海洋环境破坏等问题的困扰，因而加强与中方在海岸及海岸带保护、海洋环境保护等领域的合作成为斯里兰卡的迫切需求。

二、21世纪以来中国对斯里兰卡救灾援助的作用

斯里兰卡是印度洋上的交通要道，是海上丝绸之路的重要节点国家，也是南亚较早支持“21世纪海上丝绸之路”倡议的国家之一。通过既有的双边机制与合作平台，积极打造风险共担、经济互融、政治互信的中斯“命运共同体”成为两国共识，是共建“一带一路”倡议下中斯交往、合作的共同目标与方向。救灾援助具有化灾为益、化灾为机、化灾为谊的功能，对建构互惠互利、合作共赢的中斯关系有着积极作用。

第一，化灾为益，促进了斯里兰卡的经济恢复与发展。众所周知，灾后救援与灾区恢复重建需要大量的资金，这将对一个国家的财政形成严峻考验。由于长期陷入内战、政治僵局持久、社会动乱频发，斯里兰卡经济发展不景气，财政赤字问题突出，面对救灾工作往往“有心无力”。中国为斯里兰卡提供的救灾援助犹如一场场及时雨，有效缓解了斯里兰卡的财政负担，对灾区恢复重建工作“有百利而无一害”。除提供充足的救援物资和现汇援助外，中国还为斯里兰卡援建一些大坝、河渠、渔港码头、水研究中心等防灾减灾工程，积极开展灾后道路、居所等基础设施修复工作。基础设施的完善不仅是救灾的体现，更为支撑斯里兰卡经济健康发展、长远发展奠定了不可或缺的基础。如2008年，对于中方援建斯方的库达维拉渔业码头，斯方渔业部部长佩雷拉“在讲话中高度赞扬中国政府及人民在海啸灾难后对斯提供慷慨援助，他说该渔业码头项目的顺利完工，将会给斯渔业生产带来巨大经济效益，将会惠及广大渔民的切身利益”[3]。中国对斯里兰卡的救灾帮助与救灾防灾投入，是共担风险的典型写照，为构建中斯“命运共同体”、推进中斯共建“一带一路”倡议发挥了重要作用。

第二，化灾为机，推动了中国与斯里兰卡的经贸往来。中国对斯里兰卡的救灾援助主要由中国政府提供，经过商务部等部门主导的公开招标、竞标活动之后，依法依规由国内知名企业具体承建或实施。这一过程中，中方企业通过向受援国提供优质物品或援建质量过硬的工程，展示中资企业的实力、技术、理念。这种“硬实力”与“软实力”的双重输出，可以对受灾国政府、企业甚或民众产生积极影响，无形中为中方企业“走出去”创造机会。尤其是中国真诚、及时的救灾援助理念，被受灾国人民所认同，为塑造良好的国家形象发挥了重要作用。如在2005年对斯里兰卡的海啸救援中，斯里兰卡人莎莎女士表示：“海啸发生后，在斯里兰卡人民最困难的时候，中国人第一个来到这里救援，真心诚意地帮助我们，让我们非常感动。”[2]此外，中国电建集团麾下水电十四局、中国港湾科伦坡港口城项目公司、中天建设集团、中铁四局集团等知名企业主动参与到对斯里兰卡的救灾援助活动中，积极融入当地社会，增进了斯里兰卡社会各界对其认知与好感，为这些企业与斯方深化相关领域的产能合作提供了机遇。由于救灾援助的系统性、长期性，中国与斯里兰卡在救灾减灾防灾领域的合作本身属于“一带一路”合作的范畴。在共建“一带一路”倡议的框架下，2015年中斯成立了“中国-斯里兰卡联合科教中心”。该平台的建立，有效地缓解了斯里兰卡相关科研人才不足、季风气候预报系统欠成熟、海洋灾害防治能力较弱等问题，为两国共建海洋环境实时观测网和海洋气象预报系统发挥了重要作用，成为两国在海洋开发、海洋治理领域合作的典范，也是共建“一带一路”倡议下中斯经贸合作的新兴着力点。

第三，化灾为谊，加深了中国与斯里兰卡的政治互信。在国际现实主义大师汉斯·摩根索看来，对外援助本质上是政治性的，其战略目标都是为了维护和促进国家利益。[4]毋庸讳言，对斯里兰卡的救灾援助作为我国援外事业的一部分，当然有着配合国家外交工作、实现对外战略利益的考虑，但中国特色的对外援助活动在本质上有别于其他国家，是一种“以惠我之心惠人”的互利共赢型援助。科伦坡大学政治学系高级讲师苏斯披莱·奇斯阿庞卡兰称，“中国对斯里兰卡的帮助与来自印度的‘帮助’截然不同，这种帮助没有任何附带条件”[5]。后冷战时期，西方一些发达国家认为对外援助丧失了“美苏争霸”时代的战略意义，从而大幅缩减援外力度，基于本国现实利益实行区别对待，并对受援国提出“极为苛刻”的附加条件，极力推行“本国优先”主义，其本质依旧是霸权主义行径与单边主义思维。与此相反，中国的对外援助坚持平等、互利、开放、可持续的原则，并依托“一带一路”平台，持续加大对广大发展中国家与多灾多难国家的援助力度，以实现互联互通与共同繁荣。从《米胶协定》助力解决斯里兰卡粮食危机，到新时期中国围绕多种自然灾害与社会性灾害对斯里兰卡展开的有效救援，救灾援助不但延续了中斯两国的传统友谊，而且为中国对斯里兰卡的外交工作创造了空间，成为“一带一路”框架下增进两国政治互信的重要举措。

三、中国对斯里兰卡救灾援助的风险防控策略

救灾援助在深化中斯关系中发挥着重要作用。完善中国对斯里兰卡的救灾援助工作，需围绕三大风险做好相关预案。

第一，面对债务繁重风险，救灾援助应从“输血”转向“造血”。斯里兰卡在2009年结束内战后走向正常发展的道路，经济增速有所提升，但受多年战祸的影响，斯里兰卡对外债务繁重，财政赤字问题突出。“自2009年至2017年，斯里兰卡的外债总额从209.13亿美元增长到518.24亿美元，不到10年内外债规模翻了一番多，年均增长率高达12%，远高于同期实际GDP的增长率。2009年以来斯里兰卡外债年增长率仅次于1978年至1995年13%的水平，是斯里兰卡有史以来外债增长的第二次高峰期。”[6]债务繁重的实质是斯里兰卡经济对外依赖度过高，自主发展能力较弱，这对新时代中国对斯里兰卡的救灾援助工作提出了新要求。中国要有步骤、有计划地调整、优化对斯里兰卡的救灾援助战略，除提供必要的物资援助、现汇援助外，应进一步加大救灾减灾防灾领域的开发与合作，通过合作将“蛋糕”做大，并在“做蛋糕”的过程中实现从“授人以鱼”到“授人以渔”的转变，引导斯方提升独立应对灾害的能力和自主发展的水平。

第二，面对社会动乱风险，救灾援助应助力民生问题的解决。虽然斯里兰卡结束了长达二十多年的内战，但“猛虎组织”残余势力尚未消灭殆尽，加之社会发展不均衡、贫富差距悬殊、文化差异较大等因素所引发的政治僵局、民族冲突、地区骚乱、宗教争端等问题，共同导致斯里兰卡长期处于动乱的状态。

面对社会动乱，发展也许是解决问题的关键所在，让民众共享发展的成果或许是止暴制乱的灵丹妙药。2005年，斯里兰卡制定了《斯里兰卡：亚洲新兴奇迹——马欣达愿景》中长期发展规划，提出通过“两翼一带”战略于2020年建成一个“联通国家”，以重现“丝路”上的辉煌。面对斯方的发展渴求，中方要将救灾援助纳入中斯合作议程，并加强与斯里兰卡国家发展战略的对接，在救灾基础设施建设、减灾公益项目投资、防灾高科技工程攻关研发等方面深化合作。在实现救灾减灾防灾目标的同时，努力使这种合作产生更多的经济效益、社会效益以及公益慈善成效，从而助力解决斯里兰卡的社会民生问题。救灾援助向民生领域的倾斜，更有助于实现“民心相通”，为中斯间的“互联互通”提供基础性支撑。

第三，面对援外争议风险，应进一步完善我国的救灾援助工作。随着对斯里兰卡援助力度的加大以及在救灾工作中影响力的提升，中国所提供的无偿援助、低息贷款、合作开发等“一揽子”援外模式在被肯定的同时，也备受争议和质疑。“斯里兰卡LMD商业杂志调查就显示，尽管72%的被调查者认为中国是斯经济发展的关键，认为中国的无偿援助和贷款为斯实施大型项目作出主要贡献，但也有15%的被调查者不同意这一观点。”[7]面对这些援外争议，中方需要从三个方面做好预案。一是加强援外信息公开工作，适度提升中国对斯里兰卡救灾援助的信息透明度；二是在救灾援助领域加强与国际社会的合作，主动阐释中国的救灾援助模式，善于学习借鉴发达国家的救灾理念、机制及经验，以更加开放、自信的姿态加入多边救灾援助行动；三是救灾防灾减灾领域的合作要充分考虑斯里兰卡的国情，适当照顾斯方民众的利益诉求，在相关工程建设中拿出一定比例的工作岗位，为当地民众提供就业机会，从而更好地实现共建共享共商的目标。