关于PPP模式在普通公路项目应用的有关思考
2020-03-07王登梅
王登梅
(湖北省交通运输厅公路管理局,湖北 武汉 430030)
根据《湖北省公路发展“十三五”规划》,至“十三五”末,全省公路通车里程达到27.5万公里以上,二级以上公路里程达到36000公里以上。“十三五”期间,公路建管养总投资1750亿元。庞大的资金需求将对普通公路发展形成巨大压力,目前各级财政对公路建养项目投入明显不足,迫切需要引入新的融资模式。而PPP模式正是吸引社会资本参与普通公路建设的创新途径。因此,探讨PPP融资模式在普通公路领域应用具有极大的现实价值。
一、普通公路PPP模式的经济学分析和必要性
从宏观角度看,PPP模式是国家法治现代化的变革,是政府和社会资本的平等合作。PPP不仅是一种项目融资的方式,也是公共服务供给市场化的创新模式。通过转变政府职能,放宽市场准入,打破垄断、引进竞争,增加公共产品的供给,提高公共产品供给效率和政府投资的有效性。
普通公路项目应用PPP模式,具有以下优点:一是拓宽普通公路融资渠道,增强资金保障,减轻财政短期筹资压力;二是PPP项目规范实施,可以不增加地方政府性债务;三是PPP模式厘清政府和市场边界,各司其职,降低成本,共担风险,从而实现社会效益最大化的目标;四是改善“重轻建养”的问题,避免建设期短期行为,提高公路产品质量。
二、现阶段普通公路实施PPP模式面临的主要问题
自2014年财政部大力推广运用PPP模式以来,随着改革的不断深入和制度体系的逐步完善,从中央到地方,PPP融资模式受到广泛推崇,但PPP模式在普通公路项目应用也面临诸多困难:
(一)法律法规不完善。目前PPP项目运行时间短,立法滞后,社会资本方参与PPP项目对自身权益的保障还存在一定的担忧,不利于调动社会资本的积极性。国家层面虽然出台了较多PPP规章制度,但政出多门,各行其是。在实际操作过程中,存在各部门理解偏差、部门之间缺乏沟通衔接等问题,导致实际工作中操作较难。
(二)各地推广进度不平衡。普通公路公益性特点决定了在吸引社会资本方面存在较大障碍,各地重视程度不同,工作力度也不够大,PPP工作发展极不平衡。有的地方有试点项目,但迟迟落不了地,造成项目实施进度缓慢、效率不高。
(三)项目缺乏严密的筛选。PPP项目在我省普通公路领域发起时间较短,当大力推广PPP项目时,有些地方盲目跟风,没有对项目进行严格筛选,在“物有所值评价”环节,基本都是走形式,推出了一些不适宜采用PPP模式、不具备实施条件、对社会资本缺乏吸引力的项目,导致项目后续无法推进,甚至有些项目已经被清理出PPP项目库。
(四)项目实施方案待提升。PPP项目实施方案是PPP项目的核心文件,从部分普通公路PPP项目实施方案来看,存在如下问题:资金成本高,收入成本测算不匹配,造成政府性付费或缺口性补助虚增,加大了财政支出责任;项目资本回报率偏高;项目绩效管理弱化,财政付费与绩效考核结果挂钩力度不够等。
(五)民营资本参与度不高。从各地完成签约的PPP项目看,投资主体基本上为央企或国企。客观来讲,普通公路由于投资规模大,招标时设置的门槛过高,限制了一些中小民营企业的参与。而且民营企业融资成本也高,很难与央企竞争。地方政府为了降低风险,更愿意与央企、国企合作,一定程度上影响了民营资本的进入。
(六)项目融资困难。目前正在实施的一批普通公路PPP项目,社会资本方的资金主要来源于银行贷款。受《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文件影响,今年来PPP规模显著缩小,银行对PPP项目贷款发放严格,PPP项目融资难度增加。207国道荆门南北段因社会资本方贷款资金未能落实,严重影响了项目进展。
(七)政府债务风险增大。PPP项目属于全生命周期的间接投资,大量PPP项目同时上马会给地方造成较大的还款压力,因此财政部设置了“不超过年度财政支出10%的红线”,目的就是为了防控风险。但实际操作中,PPP项目会存在操作不规范,财政总量控制与分项目控制偏离,从而导致部分地方某些年度财政风险积聚,尤其是一些财力不足的市县,财政风险更是成倍增加。
(八)专业化机构和专业人才缺乏。PPP模式需要复杂的法律、工程、金融、财务等方面的知识,要求熟悉PPP操作流程,需要专业化的融资服务机构提供具体专业化的服务。由于PPP模式在普通公路项目应用比较少,政府和企业对PPP模式认识不足,在PPP项目运作中明显感觉到经验不足和相关经验的匮乏。
三、关于PPP模式在普通公路项目应用的思考与建议
随着中央要求加大基础设施建设领域投资,以及财政部清库的结束,国家还是鼓励规范发展PPP模式,PPP项目融资有望解冻,PPP市场潜力巨大。我们要抓住有利时机,从政策、运作、机制等方面进行规范管理,推进普通公路PPP项目健康有序发展。
(一)完善法律法规制度。建议国家层面加快PPP立法进程,建立一套完整、规范的PPP法律法规制度体系,让合作双方的权利和利益得到有效保障。省市也要配合修订完善规章制度,使其与推广PPP模式相适应。
(二)提高认识,加快推进PPP。在公共服务领域推广运用PPP模式是国务院作出的一项重大改革举措,各级交通公路主管部门要统一思想,提高认识,迅速完成从行政指挥者向与社会资本合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色转变,坚定不移地推广PPP模式、规范开展PPP项目。
(三)做好项目筛选评估工作。各级交通公路主管部门要做好项目前期调研工作,加强项目筛选评估。充分利用公路沿线广告权、冠名权、路边土地资源开发权等经济增长点,推出一批地方政府感兴趣、有一定社会效益和经济效益的项目,从而提高对社会资本方的吸引力。
(四)加强对项目实施方案的审核。严格审核PPP项目实施方案,重点对方案中的物有所值、财政承受能力做好评价,严格把关项目资本金结构、融资方案、资金成本、资金报酬率、收支测算、风险分担、付费机制、绩效管理、调价机制等条款,规范PPP项目操作,真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。
(五)鼓励民营资本参与PPP。加快推进政府信用体系建设、培育政府契约精神,打消民营资本进入PPP项目的顾虑。设置与项目投资相匹配的资格门槛,规范政府采购程序,吸引民营资本参与PPP项目投资。支持民营资本以“抱团”形式参与PPP项目,解决民营资本不能参与、不愿参与、不敢参与PPP模式的问题,拓宽PPP项目的融资渠道。
(六)严控政府债务压力。科学、规范推广PPP模式,不得作出不合理的承诺,严禁借PPP模式变相举债融资,防止把PPP模式异化为地方政府新的融资平台。特别是对于财政承受能力论证10%“红线”的硬约束,要结合财政中长期规划,做好财政总量控制与分项目控制,避免某些年度财政支出负担过重,导致财政风险加剧。
(七)制定合理的扶持政策。积极协调有关部门,争取地方政府在项目审批、土地供应、金融服务、税收等方面给与社会资本优惠政策。将PPP推进情况纳入地方投资绩效考核体系,制定行业标准,设立专项基金,实施动态示范激励机制,从而最大限度地调动社会资本投入到普通公路建设中。
(八)培育PPP项目专业团队。建议交通公路主管部门成立PPP专业研究团队,培养和选拔一批懂得金融、财务、合同管理、法律和工程技术类的人才。加强政策研究和指导,为项目筛选和论证、运作方式、交易结构设计、社会资本方选择、合同管理、运营监管、绩效评价,提供全过程的政策咨询和业务指导。